法國地方財(cái)政管理實(shí)踐及對我國啟示

黃凱斌

（華中師范大學(xué)，武漢 430079）

法國曾以高度集權(quán)而聞名于世。1982年分權(quán)改革后，法國開始實(shí)行地方自治。實(shí)施地方自治，地方政府要掌握必要的財(cái)政資源。法國作為一個單一制國家，地方稅的稅種和稅率由國家控制。法國在不改變單一制國家形式的前提下增強(qiáng)地方政府的財(cái)政能力①國內(nèi)關(guān)于這個問題的研究文獻(xiàn)有：谷茵.分稅制下的中央與地方關(guān)系——以法國為例；徐培娥.法國地方財(cái)政稅收管理制度.歐洲，1997，（3）；朱華勇.法國處理中中央與地方財(cái)政關(guān)系的做法及啟示.四川財(cái)政，2003，（11）。這些研究的資料不夠翔實(shí)，比較陳舊，結(jié)論有待進(jìn)一步深化。，對于增強(qiáng)我國地方政府的財(cái)政能力具有重要的啟示意義。

一、地方政府的收入來源

從某種程度上來說，地方自治的關(guān)鍵問題是地方政府自己管理征收和使用不同資金的問題。法國地方政府的財(cái)政收入分為三大類：一是自己的資源，包括地方稅、收費(fèi)和借款；二是中央政府的撥款，包括指定用途的撥款和地方政府可以自主支配的撥款；三是歐盟基金。下面我們來詳細(xì)分析法國地方政府的不同收入來源：

（一）自身資源：包括地方稅、收費(fèi)（charge 和fee）

1.地方稅。作為單一制國家，法國地方稅的稅種由國家控制。法國地方政府有權(quán)征收地方稅。法國的地方稅又分為兩大類：直接稅和間接稅。其中直接稅構(gòu)成全部稅收的3/4。主要的直接稅是四種稅（quatre vialles）。四種稅包括：

（1）住房稅（the residence tax），以房產(chǎn)的租金為基礎(chǔ)，由居民交納。②國內(nèi)有些人將“the residence tax”譯成“居民稅”，是不對的。

（2）土地財(cái)產(chǎn)稅（the property tax on land），由所有者包括公司和個人交納。

（3）建筑物財(cái)產(chǎn)稅（the property tax on building），由財(cái)產(chǎn)所有者包括公司和個人交納。

（4）企業(yè)稅（the business tax），它的征收以固定資產(chǎn)（土地、設(shè)備、建筑物）的租金和工資總額為基礎(chǔ)。③企業(yè)稅的法文是“taxe professionnelle”，國內(nèi)有些人將其譯成職業(yè)稅，也不對?！皌axe professionnelle”對應(yīng)的英文是“the business tax”，因此應(yīng)該將“taxe rofessionnelle”譯成企業(yè)稅。

從表1 中我們可以看出，最重要的稅種是企業(yè)稅和建筑物財(cái)產(chǎn)稅。1998年，工資稅占企業(yè)稅的34%。1999年，為減輕勞工階層的稅負(fù)，法國實(shí)施了一項(xiàng)改革。改革的目標(biāo)是在五年內(nèi)，逐步從企業(yè)稅中廢除工資稅。從2003年起，企業(yè)稅只征收以固定資產(chǎn)的租金為基礎(chǔ)的稅收。取消工資稅后，地方政府的收入缺口由中央政府補(bǔ)貼。所以企業(yè)稅占地方稅收的比重在下降，建筑物財(cái)產(chǎn)稅在上升。

事實(shí)上，在這四種稅收中，行情看漲的是企業(yè)稅。企業(yè)稅上漲是因?yàn)樗c經(jīng)濟(jì)活動相聯(lián)系。經(jīng)濟(jì)增長，企業(yè)稅就上升。2001年，企業(yè)稅達(dá)285億歐元。正是這個原因，中央政府想把它變成中央政府的稅種。

住房稅的貢獻(xiàn)僅次于建筑物財(cái)產(chǎn)稅。在1994年-2005年期間，它的比重在上升，而土地財(cái)產(chǎn)稅在四種稅收中的比重只有2%。

除了住房稅在2000年由大區(qū)征收外，三級地方政府和一些跨市鎮(zhèn)合作組織征收這四種稅。

國內(nèi)大多數(shù)學(xué)者都認(rèn)為法國中央政府對四種稅收的稅率控制得很嚴(yán)，其實(shí)不然。法國地方稅制的特點(diǎn)之一就是地方政府在征收地方稅時，國家賦予地方政府較大空間來選擇稅率。地方稅的稅率由地方政府在中央政府設(shè)定的上限和下限之間作選擇。①有關(guān)論述見：Local Finance in the Fifteen Countries of The European Union.Dexia.2002年版.第136頁.從表2 我們可以看出法國地方政府具有自主選擇空間的地方稅在地方收入中的比重。從表2 我們可以看出，除瑞典等少數(shù)國家外，法國地方政府征收有自主選擇空間的地方稅收占地方收入的比重比其他國家都要高。正是因?yàn)榉▏胤秸幸欢ㄗ杂纱_定稅率，所以法國地方政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐那闆r作出決定，安排公共政策。

2000年法國三級政府征收地方稅占總額的比例見表3。

從表3 可以看出，市鎮(zhèn)是最底層的地方政府，但是它征收的地方稅占地方稅總額的比例最高。

2.其他稅。法國地方政府的大部分稅收收入（65%）來源于四種稅收，但是他們也可以征收一些其他稅。這些稅包括直接的或間接的。直接稅是對財(cái)產(chǎn)和所得課稅，稅務(wù)機(jī)關(guān)直接向負(fù)稅人征稅。而間接稅是指對商品和勞務(wù)的課稅。這種稅的納稅人和負(fù)稅人是不一致的。負(fù)稅人是商品和勞務(wù)的消費(fèi)者，但稅務(wù)機(jī)關(guān)不直接向他們征稅，而是通過對生產(chǎn)和銷售商品、勞務(wù)的工廠、商店征稅，間接地向商品、勞務(wù)的消費(fèi)者征稅。①財(cái)政部《稅收制度國際比較》課題組編著.法國稅制.中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1998年版.第49頁。

（1）直接稅。家庭垃圾處理稅，由市鎮(zhèn)和跨市鎮(zhèn)合作組織征收。1999年，征收28億歐元。交通稅，由市鎮(zhèn)和跨市鎮(zhèn)合作組織征收。1999年，征收36億歐元。

（2）間接稅。電力稅，由市鎮(zhèn)和省征收。1999年，征收12億歐元。房地產(chǎn)交易轉(zhuǎn)讓稅，由省和市鎮(zhèn)征收。1999年，征收50億歐元。車輛登記稅，由大區(qū)征收。1999年征收13億歐元。

（二）中央政府的轉(zhuǎn)移支付

法國地方政府的第二個主要資金來源是中央政府的的轉(zhuǎn)移支付。中央政府的轉(zhuǎn)移支付或以直接撥款的形式或者以返還稅收的形式撥給地方政府。中央政府每年的轉(zhuǎn)移支付達(dá)550億歐元。除了補(bǔ)償性的撥款外，直接撥款可分為兩類：第一是運(yùn)行撥款，第二是基本建設(shè)投資撥款。是否有利于地方自治的關(guān)鍵是看中央政府指定用途的撥款和地方政府能夠完全支配的中央政府的一般性撥款各自占多大比例。因?yàn)橹醒胝囊话阈該芸畈拍茉鰪?qiáng)地方政府的財(cái)政自治能力。最近幾年，象其他國家一樣，法國的趨勢是中央政府增加一般性撥款的比重，減少有特別目的撥款。據(jù)估計(jì)，中央政府給地方政府的全部撥款中，指定用途的撥款大約只占5.6%。②相關(guān)資料來源于：Local Finance in the Fifteen Countries of the European Union].Dexia2002年版.第138頁至139頁。

1.運(yùn)行撥款（operating grants）

運(yùn)行撥款占全部撥款的80%。在運(yùn)行撥款中最重要的是一般運(yùn)行撥款（Dotation Globale de Fonctionnement-DGF）。在2000年，它達(dá)到180億歐元，2006年達(dá)到382.5億歐元。這筆運(yùn)行撥款分配給市鎮(zhèn)、省和所有有征稅權(quán)力的跨市鎮(zhèn)合作組織。給予市鎮(zhèn)指定用途的撥款的份額由所有市鎮(zhèn)平分的數(shù)量、跨市鎮(zhèn)的計(jì)劃撥款和城市或農(nóng)村市鎮(zhèn)在財(cái)政困難時期的撥款所組成。

在1982 的分權(quán)改革中，法國將一部分中央政府的職責(zé)轉(zhuǎn)移給地方，地方的財(cái)政開支相應(yīng)也增加了。為了補(bǔ)償?shù)胤秸?，作為分?quán)改革的一部分，法國建立了分權(quán)總撥款制度。2000年，這項(xiàng)撥款達(dá)37億歐元。2006年，分權(quán)總撥款達(dá)10.3億歐元。它分配給市鎮(zhèn)和省。

因?qū)⒙殬I(yè)培訓(xùn)責(zé)任轉(zhuǎn)移給大區(qū)，所以國家將職業(yè)培訓(xùn)撥款撥給大區(qū)。2006年職業(yè)培訓(xùn)撥款達(dá)16億歐元。

地方政府還接受稅收補(bǔ)償撥款。如果國家取消某些稅收或免除某些納稅人的稅收，稅收補(bǔ)償撥款就彌補(bǔ)地方政府的財(cái)政缺口。這筆撥款的意義重大。主要是國家在企業(yè)稅中取消了工資稅、大區(qū)的住房稅和車輛稅（vehicle tax disc）等稅種。

國家其他指定用途的撥款有一些特殊的目的，如給小學(xué)教師提供住宿、培訓(xùn)地方代表和企業(yè)稅平等基金等。企業(yè)稅平等基金是彌補(bǔ)在市鎮(zhèn)中企業(yè)稅稅基的分配不均。

2.投資撥款

投資撥款包括以下?lián)芸睿?/p>

（1）增值稅補(bǔ)償基金。它是國家為補(bǔ)償市鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資而返還給市鎮(zhèn)交納的增值稅。2006年達(dá)到40.3億歐元。

（2）特別撥款。在初中和高中的辦學(xué)責(zé)任分別移給省和大區(qū)后，學(xué)校設(shè)備撥款等分配給省和大區(qū)。

我們可以把法國地方政府的收入中國家轉(zhuǎn)移支付所占比例同原歐盟15 國中的其他國家進(jìn)行比較，來看看法國地方政府的財(cái)政自治能力。從表4可以看出，國家轉(zhuǎn)移支付在法國地方政府的收入中所占比例僅為25%。在原歐盟15個國家當(dāng)中，除了瑞典、丹麥和芬蘭外，其他歐盟國家的國家轉(zhuǎn)移支付占地方政府收入中的比例都比法國要高。像德國、奧地利、比利時這三個聯(lián)邦制國家中，國家轉(zhuǎn)移支付占地方政府收入的比例分別高達(dá)55%、39%、46%，遠(yuǎn)高于法國。法國同其他歐盟國家相比，它的財(cái)政自治能力是比較強(qiáng)的。

（三）其他地方收入來源①有關(guān)資料來源于：John Loughlin.Subnational Government：French experience.Palgrave macmillan 2007年版；Local government in France.La documentation Fran?aise 2002年版。

除了地方稅收和中央撥款外，地方政府還有兩種收入來源，一是借款，二是收費(fèi)。

1.借款

在1982年分權(quán)改革前，地方政府借款幾乎沒有自治權(quán)。地方政府借款受到中央政府的種種限制。1982年分權(quán)改革以前，地方政府只能向一家銀行貸款（Caisse des dépots et consignation）。

1976年，隨著允許國家借貸銀行對居民超過1萬的市鎮(zhèn)發(fā)放借貸，先前的體制開始改變。1982年3月的法令放開地方政府借款的渠道。從1987年開始，地方政府借款可以公開競爭。國家允許地方政府自己選擇銀行機(jī)構(gòu)借款。

關(guān)于地方借款，歐盟國家一般都有比較嚴(yán)格的規(guī)定。法國對地方政府借款也有一些嚴(yán)格的規(guī)定。地方政府可以自由選擇借款的量、償還的利息和借款的對象。但借款必須是用來進(jìn)行基本建設(shè)投資，不能用于投機(jī)，不能用來當(dāng)作地方政府的運(yùn)行費(fèi)用使用。地方政府必須自己償還借款。禁止地方政府用借款來償還債務(wù)。在預(yù)算當(dāng)中強(qiáng)制要求有債務(wù)利息的支付。

1982年分權(quán)改革后，許多地方政府，尤其是那些特別小的地方政府，缺乏借貸的經(jīng)驗(yàn)技術(shù)和人手，沒有做好準(zhǔn)備，匆忙進(jìn)入借貸市場。結(jié)果在早年，有些地方政府負(fù)債累累。最近幾年，進(jìn)入這個市場的地方政府?dāng)?shù)量減少了?，F(xiàn)在進(jìn)入這個市場的是那些實(shí)力雄厚，借貸經(jīng)驗(yàn)豐富的較大的地方政府。由于地方政府借貸的經(jīng)驗(yàn)日漸豐富，所以地方政府的債務(wù)也減輕了。

從表5 中，我們可以看出法國地方政府的借款在地方預(yù)算中的比例占8%。同奧地利、比利時、德國、意大利、荷蘭等國家中地方政府的借款在地方預(yù)算中的比例差不多。由于財(cái)政自治能力增強(qiáng)，地方政府盡量將債務(wù)壓到較低水平，沒有犧牲它們的固定資產(chǎn)投資能力。

2.來源于公私財(cái)產(chǎn)的收費(fèi)和各種服務(wù)的收費(fèi)

地方政府的財(cái)產(chǎn)可以是私人的或公共的（在英語中都認(rèn)為是公共的）。來源于私人財(cái)產(chǎn)屬于地方政府收入的可以是租金、農(nóng)場租賃和伐木收費(fèi)。來自于公有財(cái)產(chǎn)的收費(fèi)屬于地方政府收入包括出租車停車場、加油站、報(bào)亭等收費(fèi)。

政府現(xiàn)在通過各種形式提供服務(wù)。像垃圾收集或公共交通，政府把服務(wù)分給私人公司或者是不同形式的公私伙伴。但是每種服務(wù)都會收費(fèi)，這些收費(fèi)最后都會交給地方政府。

（四）歐盟基金

歐盟對地方政府財(cái)政的影響的途徑是多種多樣的。由歐盟決定的地區(qū)政策（zoning policy）和國家?guī)椭w制對于公司落戶有決定性影響，因此影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。歐盟一致的政策對地方資源可產(chǎn)生直接影響，如歐盟的政策可導(dǎo)致廢除某些稅收，如歐盟關(guān)于環(huán)境、健康的標(biāo)準(zhǔn)，會嚴(yán)重影響地方的預(yù)算。

對于法國來說，歐盟對本國地方財(cái)政支持最大的就是結(jié)構(gòu)基金（structure funds）。根據(jù)最新的歐盟大區(qū)計(jì)劃（2000-2006），歐盟對法國的補(bǔ)助下降了25%。盡管如此，法國依然能得到160億歐元。這就意味著法國大區(qū)能夠得到前一個計(jì)劃中的50%。①Locai government in France.La documentation Franéaise 2002年版.第167至第168頁。

總的來看，歐盟基金在法國地方財(cái)政中的比例比較低。

為了更好地理解法國的地方政府的財(cái)政自治能力，筆者想把法國地方政府的各種收入來源的比例同聯(lián)邦制的德國、單一制的英國的地方政府的各種收入來源的比例進(jìn)行比較。

從表6、表7、表8 可以看出，法國市鎮(zhèn)、省和大區(qū)自身的稅收收入占全部收入的比例達(dá)到或超過50%，遠(yuǎn)高于德國和英國地方政府的自身的稅收收入。德國作為聯(lián)邦制國家，市鎮(zhèn)的自身稅收收入只占全部收入的22%，而法國的市鎮(zhèn)的自身稅收收入占其全部收入的52%。德國的區(qū)沒有自身稅收收入，大部分依靠轉(zhuǎn)移支付。而英國地方政府收入64%依靠國家的轉(zhuǎn)移支付。轉(zhuǎn)移支付只占法國地方政府收入的23%。通過比較，我們可以發(fā)現(xiàn)法國地方政府的財(cái)政自治能力比德國地方政府的財(cái)政自治能力強(qiáng)，也比英國地方政府的財(cái)政自治能力強(qiáng)。

二、法國地方政府開支的分布

（一）地方政府開支的重心在市鎮(zhèn)

我們從表9 和圖1 中可以看出，在1999年市鎮(zhèn)開支占全部地方開支的比例最大。因?yàn)槭墟?zhèn)負(fù)責(zé)許多主要的服務(wù)。其次是省的開支占的比重大。這是因?yàn)槭∝?fù)責(zé)與衛(wèi)生和社會福利相關(guān)的昂貴的服務(wù)。同市鎮(zhèn)、省相比，大區(qū)的開支最少，因?yàn)樗?fù)責(zé)的事情相對要少一些，這就說明法國地方政府是越接近居民，它的收入和開支就越多，地方政府的財(cái)政重心在基層。市鎮(zhèn)、省擁有與其職責(zé)相匹配的財(cái)政資源。

（二）地方政府開支的重點(diǎn)在服務(wù)

在法國地方政府的開支中，地方政府工作人員的工資由中央政府與地方政府協(xié)商確定。醫(yī)療衛(wèi)生方面的開支地方政府是不能自己決定的。其他開支如基本建設(shè)投資、教育等，地方政府是能自己決定的。社會救濟(jì)由中央政府規(guī)定最低標(biāo)準(zhǔn)，地方政府可以在最低標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上上浮。

從表10 可以看出，法國地方政府的基本建設(shè)開支占全部開支的25%。其中大區(qū)的基本建設(shè)投資開支占其財(cái)政收入的45%，遠(yuǎn)高于市鎮(zhèn)的21%和省的26%。這也表明大區(qū)的作用主要是改善基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)展經(jīng)濟(jì)。除去人員開支、投資開支和償還債務(wù)外，地方政府35%的開支用于社會服務(wù)，如教育、衛(wèi)生、住房、社會救濟(jì)等方面。

應(yīng)該說，法國地方政府財(cái)政開支的自主支配權(quán)是比較大的。

三、結(jié)論與啟示

（一）單一制國家中的地方政府的財(cái)政能力可以比聯(lián)邦制國家中的地方政府的財(cái)政能力強(qiáng)

一般人們認(rèn)為在聯(lián)邦制國家中，地方政府有權(quán)開設(shè)稅種和確定地方稅的稅率，所以聯(lián)邦制國家中的地方政府比單一制國家中的地方政府的財(cái)政能力要強(qiáng)。其實(shí)不然。法國是單一制國家，德國是聯(lián)邦制國家。但法國地方政府的財(cái)政能力比德國的地方政府的財(cái)政能力要強(qiáng)。地方稅收要占法國地方政府財(cái)政收入的近60%。國家轉(zhuǎn)移支付占法國地方政府財(cái)政收入的比重比國家轉(zhuǎn)移支付占德國地方政府的財(cái)政收入的比重要低得多。

法國地方政府雖然無權(quán)開設(shè)新稅種，但是它可以提高或降低稅率。正是因?yàn)榉▏胤秸袡?quán)選擇地方稅的稅率，所以地方政府可以根據(jù)各地的不同情況來征稅和制訂公共政策，地方政府具有了較強(qiáng)的行政自治權(quán)。雖然法國還是單一制國家，但是地方政府具有行政自由，地方在執(zhí)行法律的過程中具有創(chuàng)造性和主動性。

（二）借鑒法國經(jīng)驗(yàn)，我國可以給地方稅的稅率設(shè)定上限和下限，由地方政府根據(jù)各地的實(shí)際情況進(jìn)行選擇

我國和法國同屬單一制國家，地方稅的稅種和稅率都由中央政府確定。由于我國的地域遼闊，東中西部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相差較大，各地的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也不一樣。在同一時期，各地的稅收收入結(jié)構(gòu)也不一樣。為了照顧各地差異，我國可以根據(jù)全國各地的實(shí)際情況，學(xué)習(xí)法國經(jīng)驗(yàn)，將一些地方稅的稅率設(shè)定一個上限和下限，使地方政府可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變化和本地的財(cái)政收支變化，因地制宜，確定當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、居民和政府都可接受的稅率。這樣一方面體現(xiàn)了國家對地方稅率的控制，另一方面，又給予了地方政府較強(qiáng)的自主性，增強(qiáng)地方政府的財(cái)政能力。

（三）我國應(yīng)吸收法國經(jīng)驗(yàn)，完善地方政府借款的制度

當(dāng)前我國地方政府的債務(wù)總量比較大。地方債務(wù)存著一定的風(fēng)險。有些人建議地方政府借款由中央政府來擔(dān)保。雖然這樣做中央政府可以加強(qiáng)對地方政府借款的監(jiān)管，但是弊端也是顯而易見的。托克維爾說：“一個中央政府，不管它如何精明強(qiáng)干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一個大國生活的一切細(xì)節(jié)。它辦不到這一點(diǎn)，因?yàn)檫@樣的工作超過人力之所及?！雹賉法]托克維爾.論美國的民主.董果良譯.商務(wù)印書館.1997年版.第100頁。中央政府不如地方政府對地方條件的認(rèn)識和了解。如果把地方政府的事情都交給中央政府決定，中央政府會不堪重負(fù)。

在這方面，我國可向法國學(xué)習(xí)。法國對地方政府借款有著嚴(yán)格的規(guī)定。借款必須是用來進(jìn)行基本建設(shè)投資，不能用于投機(jī)，不能用來當(dāng)作地方政府的運(yùn)行費(fèi)用使用。法國地方政府必須自己償還借款。吸收法國經(jīng)驗(yàn)，我國地方政府必須對自己的借款負(fù)責(zé)。地方政府必須自己償還自己的債務(wù)。為防止地方政府過度借款，我國應(yīng)建立與地方政府借款相適應(yīng)的地方民主機(jī)制。地方政府借款不能由少數(shù)人說了算。關(guān)于地方政府借款的問題應(yīng)該由地方人大決定。