新視角下城郊舊村改造策略研究*
——以廣東省實(shí)踐為例

張俊杰,唐曉蓮,李慶玲,劉惠君

(廣東工業(yè)大學(xué) 1. 建筑與城市規(guī)劃學(xué)院; 2. 管理學(xué)院; 3. 外國語學(xué)院; 4. 圖書館,廣東 廣州 510090)

城郊舊村改造是市場化條件下多元利益主體的博弈。因征地拆遷、 城郊舊村改造問題引發(fā)的矛盾成為當(dāng)前城鄉(xiāng)矛盾的焦點(diǎn),土地的強(qiáng)勢兼并或壟斷、 農(nóng)村土地級差收益的流失、 農(nóng)民依法維權(quán)抗?fàn)幍募せ?大大增加了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展關(guān)鍵時(shí)期的經(jīng)濟(jì)危機(jī)和社會危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)。[1]實(shí)踐證明,在城郊舊村改造中,如果不能做到公平與效率并重,不僅效率的提高受到障礙,而且還會引發(fā)嚴(yán)重的社會危機(jī)。認(rèn)真研究公平與效率并重視角下的城郊舊村改造問題,正視和合理處置集體建設(shè)用地再分配中的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系,是當(dāng)前理論與實(shí)踐中迫切需要解決的問題。

一、 相關(guān)研究評述

城郊舊村改造相關(guān)的是城市更新理論。西方的實(shí)踐與研究,從1893年美國的“城市美化運(yùn)動”(City Beautiful Movement)開始至今,L.芒福德、 J．雅各布斯、 聯(lián)合國相關(guān)機(jī)構(gòu)、 M.藍(lán)奇、 E.林德布洛姆等為城市更新的理論進(jìn)一步發(fā)展作出巨大貢獻(xiàn)。對西方國家城市更新的實(shí)踐進(jìn)行總結(jié),有以下幾點(diǎn)啟示： (1)由于在理論認(rèn)識上的不統(tǒng)一,城市更新運(yùn)動出現(xiàn)了偏差,走過了一段彎路,城市更新早期形成“創(chuàng)口”的治療已經(jīng)是目前的主要任務(wù)。(2)受“人本主義”思想的影響,先前對貧民窟大規(guī)模掃除轉(zhuǎn)向?qū)ι鐓^(qū)環(huán)境的綜合整治、 社區(qū)經(jīng)濟(jì)復(fù)興和社區(qū)鄰里自建的利益相關(guān)人參與。(3)綜合居住區(qū)的更新規(guī)劃代替單純物質(zhì)環(huán)境改造的規(guī)劃,對過程規(guī)劃和連續(xù)規(guī)劃更加注重,城市更新政策綱領(lǐng)的制定作為必備的內(nèi)容。(4)住房建設(shè)是城市更新的必要內(nèi)容之一,社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展成為社會的共識。(5)以開發(fā)商推倒重建方式為主轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕缮鐓^(qū)自己組織小規(guī)模、 分階段的謹(jǐn)慎漸進(jìn)式的改善。[2]

國內(nèi)學(xué)術(shù)界對城郊舊村改造進(jìn)行了長期研究,主要觀點(diǎn)有以下幾個(gè)方面： 1980年代初期,陳占祥把城市更新定義為城市“新陳代謝”的過程。1990年代初,吳良鏞基于城市“保護(hù)與發(fā)展”角度,提出了城市“有機(jī)更新”的概念。進(jìn)入2000年以來,主流學(xué)者對城市建設(shè)的綜合性與整體性更加關(guān)注,大量的研究給出了“城市更新”新的理解,如吳晨的“城市復(fù)興”、 張平宇的“城市再生”、 于今的“城市更新”等。我國學(xué)者一方面對中國“城市更新”高度關(guān)注,另一方面又沒有權(quán)威的領(lǐng)軍人物。[3]總結(jié)我國城市更新的實(shí)踐,有以下幾點(diǎn)啟示： (1)注重“人本主義”,加強(qiáng)社區(qū)的綜合更新規(guī)劃。(2)隨著新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展,城市更新逐漸由城市到農(nóng)村,更新的廣度加強(qiáng)。(3)城鄉(xiāng)更新方式以政府主導(dǎo)下的市場開發(fā)為主,其他方式并存。

二、 新視角下城郊舊村改造問題分析

先期的研究往往將城中舊村和城郊舊村的概念相混淆,兩者的共同點(diǎn)是農(nóng)村居民聚集點(diǎn)的土地利用、 空間布局、 房屋建設(shè)、 配套設(shè)施、 環(huán)境與安全等在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會管理方面存在嚴(yán)重問題； 不同之處是城郊舊村位于城鎮(zhèn)現(xiàn)狀建成區(qū)外圍且城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施可通達(dá)、 而城中舊村是指被城鎮(zhèn)現(xiàn)狀建成區(qū)包圍且城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施完善。城郊舊村包括重點(diǎn)新建設(shè)地區(qū)(城市新區(qū)、 產(chǎn)業(yè)園區(qū))以及城鄉(xiāng)結(jié)合部一般性舊村莊。城鎮(zhèn)化高速發(fā)展初期的空間上跳開相近農(nóng)村居民點(diǎn)的開發(fā)方式是造成城郊舊村產(chǎn)生的直接原因。[4]節(jié)約集約建設(shè)用地和建設(shè)宜居城鄉(xiāng)是城郊舊村改造的目的,城鄉(xiāng)用地布局優(yōu)化、 結(jié)構(gòu)調(diào)整、 基礎(chǔ)設(shè)施改善和更新、 歷史風(fēng)貌保護(hù)等是城郊舊村改造的手段。對于社會公平,在黨文件中十七大第一次指出“初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關(guān)系,再分配更加注重公平”?！肮脚c效率并重”已是我國今后一段時(shí)期發(fā)展的總原則,在這一原則下城郊舊村改造主要的問題表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面。

(一)理論研究滯后

先前大量的研究是基于“效率優(yōu)先、 兼顧公平”指導(dǎo)原則下進(jìn)行,其不足表現(xiàn)在： 關(guān)注城郊舊村非公共設(shè)施物質(zhì)規(guī)劃,關(guān)注效率的提高,關(guān)注利益的最大化； 因此,單個(gè)方面的公平研究,難以被決策的高層接受,更難以付諸實(shí)踐而進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)完善。產(chǎn)生這種情況的原因,是我國發(fā)展的歷史階段不同所形成的。在我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)換的一個(gè)關(guān)鍵發(fā)展時(shí)期,黨的十四屆三中全會確立了“效率優(yōu)先、 兼顧公平”收入分配制度,保證了國民經(jīng)濟(jì)近20年的健康運(yùn)行,我國已發(fā)展成為世界第二大經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國。在這期間,雖有學(xué)者對公平開展了相關(guān)研究及探討,對村莊改造的公共產(chǎn)品配置進(jìn)行了規(guī)劃,但受“效率優(yōu)先”的影響,基本公共服務(wù)設(shè)施卻大打折扣、 難以實(shí)現(xiàn)。黨的十七大對社會公平給予了高度重視,新的歷史階段應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村和諧發(fā)展、 建設(shè)用地集約利用的系統(tǒng)性研究、 加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)公平與社會效率辯證統(tǒng)一研究。

(二)土地溢價(jià)分配失衡

在農(nóng)村,被征用土地的收益分配比例如何分割,權(quán)威機(jī)構(gòu)對典型案例調(diào)查的信息反饋是： 20%～30%歸地方政府,40%～50%歸企業(yè),25%～30%歸村級組織,5%～10%歸農(nóng)民。出讓價(jià)與征地成本之間產(chǎn)生的巨額差價(jià),絕大部分或被中間商或被地方政府或被腐敗的官員所攫取,[5]土地溢價(jià)分配嚴(yán)重失衡。另外,在這種土地補(bǔ)償機(jī)制中,還同時(shí)存在噪音污染、 水污染、 土地分割帶來的不經(jīng)濟(jì)等引起的分配不公。地方政府既充當(dāng)公共職能又充當(dāng)市場經(jīng)濟(jì)人的雙重角色,這種制度設(shè)計(jì)的缺陷是造成土地溢價(jià)分配失衡的主要原因。制度設(shè)計(jì)的缺失使得政府輕而易舉地對市場和產(chǎn)權(quán)雙壟斷,為任期政績的實(shí)現(xiàn),“以地生財(cái)”并實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)利益最大化就成為各級地方政府首選,“圈地運(yùn)動”益演益烈。

(三)規(guī)劃編制的針對性不強(qiáng)

規(guī)劃布局、 市政配套、 環(huán)境景觀改善、 公眾形式參與等方面是現(xiàn)階段城郊舊村改造規(guī)劃設(shè)計(jì)的主體內(nèi)容,其研究與實(shí)踐基本上都孤立在城市規(guī)劃單學(xué)科的有限范圍?，F(xiàn)實(shí)情況證明,政策缺位、 市場無序、 政府失效等是造成城郊舊村改造難以推行實(shí)施的根本原因。面對農(nóng)民這一弱勢群體,他們在經(jīng)濟(jì)上已失去了話語權(quán),因此,作為公共政策的城鄉(xiāng)規(guī)劃,必須更加關(guān)注市場缺陷的有效彌補(bǔ)、 政府失效行為的防止和解決、 弱勢群體公平發(fā)展的推進(jìn),用綜合性行動計(jì)劃替代未來藍(lán)圖展示的成果,以此來全面解決城郊舊村改造中涉及的社會、 政治、 經(jīng)濟(jì)問題。[6]《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》出臺后,城郊舊村改造規(guī)劃中急需加強(qiáng)的內(nèi)容包括現(xiàn)有土地權(quán)屬確認(rèn)、 改造資金平衡、 公眾實(shí)質(zhì)參與等。

(四)原住村民生存競爭不公

當(dāng)村民聚集點(diǎn)成為城鎮(zhèn)建設(shè)的一部分時(shí),在就業(yè)上被迫向非農(nóng)轉(zhuǎn)移。在城市中,人與人通過外傾式交往而建立業(yè)緣關(guān)系,實(shí)現(xiàn)社會規(guī)范、 價(jià)值觀、 工作和生活方式的轉(zhuǎn)變或完成。由于原住村民的文化水平與技能相對較低,戶籍制度限制城郊舊村的原住民不能享有城鎮(zhèn)的教育、 技能培訓(xùn)等福利服務(wù)等原因,從事搬運(yùn)服務(wù)、 修理或體力工作成為許多村民的唯一選擇。并且其交往對象或范圍的有限性,也使村民融入城市環(huán)境、 分享城市文明的進(jìn)程受阻。改造后,經(jīng)濟(jì)與社會需求的不平衡導(dǎo)致有的村民基本生存都成問題,造成了競爭起點(diǎn)的不公平。因此,必須制度創(chuàng)新以確保原住村民生存競爭平穩(wěn)過渡,必須以全面綜合的社區(qū)規(guī)劃為原住村民生存競爭創(chuàng)造物質(zhì)基礎(chǔ)。

(五)技術(shù)指標(biāo)體系缺失

城鄉(xiāng)規(guī)劃作為城郊舊村改造的公共政策,其核心是通過技術(shù)指標(biāo)來實(shí)現(xiàn)控制。GB50188-1993《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》是城鄉(xiāng)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)支撐體系的重要組成部分,也是唯一全面涉及村莊建設(shè)用地指標(biāo)體系的標(biāo)準(zhǔn),但2007年頒布實(shí)施的GB50188-2007《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》已將該標(biāo)準(zhǔn)廢止,實(shí)質(zhì)上已造成村莊規(guī)劃無建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)況。[7]由于新標(biāo)準(zhǔn)還未制定,為應(yīng)對大量而繁重的村莊規(guī)劃任務(wù),規(guī)劃設(shè)計(jì)單位和管理部門還是沿用《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)(GB50188-1993)》。該標(biāo)準(zhǔn)的村莊人均建設(shè)用地在體系方面、 技術(shù)指標(biāo)方面、 理論整合等存在缺項(xiàng)、 不完善、 不全面等諸多問題。從已完成的城郊舊村改造規(guī)劃成果來看,出現(xiàn)了諸如用城市的標(biāo)準(zhǔn)、 觀念來規(guī)劃建設(shè)農(nóng)村； 用城市居民的現(xiàn)狀來要求所有的農(nóng)民； 用城鄉(xiāng)同一化發(fā)展取代城鄉(xiāng)差異性互補(bǔ)發(fā)展等“城市病態(tài)規(guī)劃”不良情況出現(xiàn),城郊舊村改造的成果質(zhì)量大打折扣。作為農(nóng)村土地紅利再次分配中的城郊舊村改造,事關(guān)村民當(dāng)代及后代利益,如果沒有處理好,村民將“以身試法”去捍衛(wèi)“最后一次機(jī)會”。

三、 新視角下城郊舊村的改造對策建議

十幾年來城郊舊村改造的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),使人們對改造之路有了更清晰的認(rèn)識即城郊舊村改造必須從商人急功近利的模式向穩(wěn)步前進(jìn)、 創(chuàng)造和諧社會的“該亞”①模式前進(jìn)。特別是在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)地區(qū)的城郊舊村改造,無論是政府、 規(guī)劃工作者還是即將面臨改造的農(nóng)民,他們的觀念已改變,改造的重點(diǎn)除土地利用的有效合理之外,更多的是通過規(guī)劃來完善社會問題。

作為全國人口第一大省,廣東省現(xiàn)有村莊總數(shù)137610個(gè)。至2008年底全省有34.60%的村莊編制了規(guī)劃,其中珠三角有65.94%的村莊編制了規(guī)劃。[8]發(fā)達(dá)地區(qū)的珠三角如深圳、 東莞、 順德、 番禺等市(區(qū))建新樓房的比例90%以上且建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)高； 而欠發(fā)達(dá)地區(qū)的粵北、 粵西農(nóng)村,泥磚房和茅草房還大量存在。“最富在廣東、 最貧也在廣東”的現(xiàn)象同時(shí)并存。這種差異,要求“城郊舊村”改造對策上要有所區(qū)別,有所側(cè)重。

(一)加強(qiáng)改造規(guī)劃研究,提升編制水平與可操性

通過全面分析現(xiàn)行改造政策、 評價(jià)其有效性后發(fā)現(xiàn),作為公共政策的城鄉(xiāng)規(guī)劃,在市場經(jīng)濟(jì)下已出現(xiàn)了嚴(yán)重的失效現(xiàn)象,產(chǎn)生的原因是改造規(guī)劃本身已不適合社會發(fā)展的客觀要求。表現(xiàn)在對物質(zhì)規(guī)劃方案的過于偏重,對拆建比、 違章建筑界定等環(huán)節(jié)過于糾纏,而各方最需要最關(guān)切的利益平衡改造方案難以形成,故得不到村民的認(rèn)同,改造規(guī)劃即使完成也只能束之高擱,無法實(shí)施。為此,必須依據(jù)我省獨(dú)享的“舊村莊”改造政策,依據(jù)上位城市總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃,對城郊舊村的改造規(guī)劃進(jìn)行技術(shù)編制； 加大公眾參與度以充分尊重民意,使城郊舊村的改造規(guī)劃得到普遍認(rèn)同而有利于實(shí)施； 對規(guī)劃期內(nèi)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展安排近、 中、 遠(yuǎn)期的實(shí)現(xiàn)路徑,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展以確保村民原有生活水平不降低。按公平與效率并重的原則,順應(yīng)我國新型工業(yè)化、 城鄉(xiāng)一體化發(fā)展大趨勢,城郊舊村改造規(guī)劃應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注村民利益,統(tǒng)籌兼顧公共利益、 村集體利益。

針對城郊舊村改造規(guī)劃編制的特點(diǎn),廣東具有代表性的內(nèi)容包含： 三個(gè)層次的規(guī)劃即城郊舊村改造的策略規(guī)劃研究、 城郊舊村改造的控制性詳細(xì)規(guī)劃圖則和城郊舊村改造的專題論證報(bào)告。其中,改造模式、 成本評估、 經(jīng)濟(jì)測算、 可行性程度、 村安置地塊及融資地塊合理的開發(fā)規(guī)模和開發(fā)強(qiáng)度等是編制的重點(diǎn)和難點(diǎn)。同時(shí),對于城郊舊村改造后由于開發(fā)強(qiáng)度的提升、 居住人口的大量增加,城鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施如交通、 公建配置、 市政設(shè)施等是否能夠承受要及時(shí)開展相應(yīng)的專項(xiàng)研究,并作好跟進(jìn)措施。[注]該亞是希臘神話中的地球之母，在這里引用她是指發(fā)展模式向著保護(hù)地球的社會、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展的方向。

(二)提升土地利用價(jià)值,確保改造資金來源

城郊舊村改造有序順利的開展,離不開資金的保證,誰擁有資金誰就擁有了舊村改造的主動權(quán)。城郊舊村由于位于“城郊”的特殊區(qū)位,土地資源較豐富,環(huán)境好,便捷的交通、 較完善的公共服務(wù),是政府和企業(yè)發(fā)展看好的地方,也是房地產(chǎn)企業(yè)競爭角逐“圈地”的好地方?！俺墙即濉睉{借著發(fā)展工商服務(wù)業(yè)的區(qū)位便利,土地價(jià)格飛漲的優(yōu)勢,收益與福利遠(yuǎn)高于外界其他地方。這種級差收益源于城市建設(shè)投資促成,按公平原則,其提供者——納稅公民(通過政府)應(yīng)該占有相對應(yīng)的收益份額,因此,政府應(yīng)處理好納稅公民、 開發(fā)商與農(nóng)民三者之間對土地溢價(jià)公平分配的關(guān)系。城郊舊村改造的切入點(diǎn)和落腳點(diǎn)是土地資源整合,這也是城郊舊村改造的核心問題。通過土地、 房產(chǎn)固化確權(quán)和雙限確權(quán)等“政策突破”,確保城郊舊村改造的各方“經(jīng)濟(jì)利益”,以實(shí)現(xiàn)“顧及村民的既得利益、 讓村民得到最大利益”和“政府追求的是社會利益”政府高層新理念。

針對城郊舊村改造資金來源,“珠海模式”值得各地借鑒。在進(jìn)行舊村改造過程中,珠海市政府巧用市場化手段,吸引優(yōu)質(zhì)房地產(chǎn)商投資舊村改造。主要的作法是： “拆一免二至三”優(yōu)惠政策,確保每拆1平方米獲5%以上的合理利潤； 合理的開發(fā)量,保證1/3的開發(fā)總量用于原村民回遷,2/3的開發(fā)總量用于商品房經(jīng)營； 有效的門檻條件,通過采用公開招標(biāo),嚴(yán)格評估開發(fā)商的資金實(shí)力、 拆遷安置方案優(yōu)劣、 商業(yè)信譽(yù)等； “不求最大,但求最佳”的方案,使新村規(guī)劃檔次得以提升,改造一個(gè),成功一個(gè)。通過政策給力“城郊舊村”改造,是新形勢下經(jīng)營城市的又一種有益探索。[9]

(三)保護(hù)原住村民合法利益,有序推進(jìn)城郊舊村改造

村集體、 村民、 開發(fā)商和政府等多方利益的平衡,是城郊舊村改造的關(guān)鍵。由于城郊舊村改造的利益主體眾多,必須用系統(tǒng)工程的方法來解決。其中原村民是最直接、 最大利益關(guān)系者,只有得到他們的認(rèn)同,才能實(shí)現(xiàn)真正意義上解決城郊舊村問題。因此,城郊舊村改造中必須在堅(jiān)持利民益民的原則下,使他們成為城郊舊村改造的最大合法受益者。城市長遠(yuǎn)發(fā)展利益是城郊舊村改造時(shí)必須考慮的重要因素,但以犧牲城郊舊村原村民的利益為代價(jià)的做法又得不到村民的支持,可行的做法是保護(hù)原住村民合法利益,制定一攬子解決原村民的生存與發(fā)展方案。要做城郊舊村改造有序推進(jìn),關(guān)鍵是要按公平與效率并重的原則,依《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的要求,實(shí)現(xiàn)相關(guān)利益者廣泛、 全程、 實(shí)質(zhì)性參與。

主要的手段及做法： 拆遷補(bǔ)償政策的制定、 集體建設(shè)用地的預(yù)留、 集體經(jīng)濟(jì)股份制的實(shí)行、 節(jié)約集約土地的廉租公寓建設(shè)、 社會保障制度的完善、 技術(shù)技能的培訓(xùn)、 配套設(shè)施的強(qiáng)制手段或激勵措施等,解決原住村民生活和發(fā)展問題。這些做法有利于原住村民生活方式的逐步轉(zhuǎn)變； 有利于村莊融人城市文明,消除城鎮(zhèn)化發(fā)展中的深層次問題； 有利于城市發(fā)展的長遠(yuǎn)利益,使農(nóng)民的長期生活有了保障。[注]基于作者調(diào)研考察的總結(jié)。

(四)謹(jǐn)慎選取改造模式,確保改造可持續(xù)推進(jìn)

模式是城郊舊村改造首先要作出判斷的問題。是綜合整治、 局部改建還是整體拆建？如果城郊舊村改造還是建立在“深度剝削農(nóng)民”,強(qiáng)制“趕跑”農(nóng)民以占用其建設(shè)用地的話,是得不到農(nóng)民衷心支持。只有消費(fèi)結(jié)構(gòu)改變后,方能推動土地利用和收入結(jié)構(gòu)的改變,否則,改造的推行是注定要失敗的,也必將給村民和社會帶來災(zāi)害。為此,城郊舊村的改造應(yīng)采取謹(jǐn)慎原則,制定改造模式標(biāo)準(zhǔn),以便準(zhǔn)確判斷(表1)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、 區(qū)位優(yōu)勢和政府意愿是影響改造模式的關(guān)鍵因素。

表1 城郊舊村改造模式的選取判斷

注：√—整體拆建；○—局部改建；—綜合整治

廣州不設(shè)時(shí)間表的做法具有警示作用： 據(jù)報(bào)道,廣州市“三舊”改造辦公室聲明： 不一定要在2020年改造完成全市在冊的138條“城中村”。其中86條“城中村”不會推倒重建,52條城中村可根據(jù)自身?xiàng)l件選擇改造模式。廣州將穩(wěn)重推進(jìn)“城中村”改造,不會設(shè)置時(shí)間表,方案成熟一個(gè)改造一個(gè)。由村集體按村民意愿提出“城中村”改造方案,政府不會強(qiáng)制。[10]

(五)完善城郊舊村改造的相關(guān)政策和法規(guī),重視法制宣傳

調(diào)整改進(jìn)不適應(yīng)當(dāng)前發(fā)展形勢的政策將成為城郊舊村改造直接的動力來源,通過政策的完善來積極推動農(nóng)村居民點(diǎn)改造順利合理的實(shí)施。完善的政策和法規(guī)主要包括土地政策、 人口政策、 社會保障政策等與農(nóng)民切身利益相關(guān)的基本政策。(1)在征地補(bǔ)償制度方面： 要在農(nóng)民參與決策的基礎(chǔ)上確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、 應(yīng)增加農(nóng)民今后長期的生存問題進(jìn)行補(bǔ)償。(2)在社會保障制度方面： 解決原村民變成居民身分后,養(yǎng)老、 醫(yī)療以及失業(yè)等社會保障,穩(wěn)定社會以及促進(jìn)社會的進(jìn)步和發(fā)展。(3)在稅收制度方面： 城郊舊村改造前后都存在村民(改造之后成為居民)出租房屋的情況,現(xiàn)行的政策存在嚴(yán)重漏洞,不僅造成了社會的不公,而且對政府財(cái)政收入造成了很大的損失。(4)在舊村改造審批方面： 建議實(shí)行政府部門的集中聯(lián)合審批制度,同時(shí)規(guī)劃管理部門應(yīng)嚴(yán)格監(jiān)督,防止“新村建成、 舊村還在”的現(xiàn)象,嚴(yán)格禁止利用舊村改造之機(jī)擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模、 變相搞房地產(chǎn)開發(fā)的行為。[11](5)在法制宣傳方面： 社會和各級政府應(yīng)當(dāng)采用村民喜聞樂見的形式,重視舊村改造前后村民法律知識的宣傳和普及,有效保證舊村改造工作的順利進(jìn)行。

深圳市對城郊舊村改造的政策和法規(guī)制定走在全國的前列。為促進(jìn)城郊舊村的改造,加快城市更新步伐,優(yōu)化城市功能和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),改善人居環(huán)境和節(jié)約集約利用土地,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會可持續(xù)發(fā)展,深圳市人民政府相繼發(fā)布了深圳市城市更新辦法(第211號令)和《深圳市城市更新辦法實(shí)施細(xì)則》,[12]使城郊舊村改造進(jìn)入法制軌道,保證了郊舊村改造的持續(xù)推進(jìn)。

(六)優(yōu)先預(yù)留公共用地,實(shí)現(xiàn)公共設(shè)施均衡發(fā)展

為確保村莊基礎(chǔ)性公共設(shè)施如道路、 市政、 教育、 醫(yī)療、 綠化等可持續(xù)發(fā)展,城郊舊村改造時(shí)一定要優(yōu)先預(yù)留合理比例的用地,實(shí)現(xiàn)公共用途的財(cái)源,做到城市建設(shè)公平與效率雙贏的目的。由于改造后地區(qū)人口增加,交通和公共服務(wù)設(shè)施必須對相擴(kuò)容。否則,改造后的城郊舊村將影響周邊地區(qū)的生活質(zhì)量。就地平衡的解決方法是通過控制片區(qū)容積率和建筑密度的前提下,鼓勵增加公共綠地、 公共設(shè)施用地,促進(jìn)村莊公共設(shè)施與人口均等發(fā)展,支持城鄉(xiāng)一體化。

均衡配套公共設(shè)施的做法有： 汕頭市中心城區(qū)“三舊”改造的項(xiàng)目,規(guī)劃容積率在2.0～4.5之間,按照項(xiàng)目改造前總用地面積的15%～23%預(yù)留公共服務(wù)設(shè)施配套用地；[13]東莞“舊村莊”改造規(guī)劃要求預(yù)留1/3比例的公共用地,用于道路、 市政、 教育、 醫(yī)療、 綠化等公共用途；[14]韶關(guān)市“舊村莊”改造按公共優(yōu)先的原則,要求市區(qū)按照“拆三留一(不低于1/3)”預(yù)留。[15]

四、 結(jié)語

現(xiàn)時(shí)我國已從經(jīng)濟(jì)效益為中心的城市化轉(zhuǎn)向?yàn)樯罡篮玫某鞘谢?對自然干擾最小的城市化,新型城鎮(zhèn)化、 低碳宜居城市時(shí)代已經(jīng)到來。[16]城郊舊村在社會經(jīng)濟(jì)、 環(huán)境安全等方面與新型城鎮(zhèn)化和宜居城鄉(xiāng)發(fā)展要求相沖突,作為改革的先行者,廣東省的城郊舊村改造是大勢所趨。文章在深入分析城郊舊村改造中存在問題的基礎(chǔ)上,以廣東省已取得的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為支撐,基于“公平與效率并重”這一新視角下,提出了城郊舊村改造的相關(guān)對策。相信該對策可以為全國各地城郊舊村的改造提供借鑒及參考。

“城鄉(xiāng)規(guī)劃始于物質(zhì),綜于社會”。市場經(jīng)濟(jì)下城郊舊村改造問題涉及城鄉(xiāng)一體化、 公共設(shè)施均等化配置等原則,其后續(xù)研究應(yīng)重點(diǎn)在以下幾個(gè)方面進(jìn)行： ①加強(qiáng)對策的動態(tài)性研究?！靶逝c公平”的最優(yōu)選擇應(yīng)是一種和諧關(guān)系,要在效率、 差距擴(kuò)大、 公平、 差距縮小、 再效率的循環(huán)往復(fù)中,分時(shí)段進(jìn)行對策研究?，F(xiàn)階段的城郊舊村改造中,關(guān)鍵要在動態(tài)中正確踐行城市支援農(nóng)村、 工業(yè)反哺農(nóng)業(yè),處理好農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益和代際公平等重大民生問題。②加強(qiáng)對策的差異性研究。差異性是城郊舊村存在的客觀現(xiàn)實(shí),互補(bǔ)互惠、 “一村一策”是城郊舊村改造“政策針對性”的必然選擇。③加強(qiáng)對策的實(shí)操性研究。行政管理協(xié)調(diào)市場經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵是要有操作性強(qiáng)的技術(shù)規(guī)范,通過技術(shù)規(guī)范將技術(shù)管理與行政管理有效對接,以規(guī)范城郊舊村改造,增強(qiáng)政府的公共服務(wù)能力和執(zhí)政力,解決市場行為的失效,實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)公平。

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