政府會(huì)計(jì)誠(chéng)信體系構(gòu)建研究

孫玉棟 曾繁藝

（中國(guó)人民大學(xué)，北京 100872）

一、問題的提出

目前，每年各級(jí)人民代表大會(huì)討論審議的各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)決算報(bào)告，都是由財(cái)政部門匯集統(tǒng)計(jì)不同的預(yù)算單位的會(huì)計(jì)信息得來的。預(yù)算單位會(huì)計(jì)信息的質(zhì)量既影響到政府對(duì)公共資源的有效分配和對(duì)經(jīng)濟(jì)的“看不見的手”的干預(yù)行為，同時(shí)也直接關(guān)系到政府的公信力。但在我國(guó)，由于預(yù)算單位會(huì)計(jì)信息正處在由“指令性”信息向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的“服務(wù)性”信息轉(zhuǎn)軌的過程中，會(huì)計(jì)信息的真實(shí)性、公開度和透明度等方面存在不少問題。為了獲取更大的部門利益或?qū)崿F(xiàn)一部分人的私利，預(yù)算單位往往試圖掩蓋預(yù)算收支的真實(shí)情況，甚至在一定程度上存在著套取、挪用財(cái)政性資金、職務(wù)侵占以及貪污腐敗等現(xiàn)象。

應(yīng)該注意到，在政府、企業(yè)和個(gè)人三個(gè)層面中，政府誠(chéng)信體系是整個(gè)社會(huì)誠(chéng)信體系的基石，是建立和完善整個(gè)社會(huì)誠(chéng)信體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，因此，整個(gè)社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)的突破口還是應(yīng)從政府自身這個(gè)環(huán)節(jié)切入。而政府會(huì)計(jì)信息實(shí)質(zhì)上是政府各種行政行為的經(jīng)濟(jì)反映，各預(yù)算單位的會(huì)計(jì)信息間接地反映了各單位的不同行政行為。這些會(huì)計(jì)信息既影響到政府對(duì)公共資源的有效分配，對(duì)經(jīng)濟(jì)“看不見的手”的干預(yù)行為，也反映了政府受托責(zé)任的履行狀況，從而直接影響到政府在社會(huì)公眾中的公信力。加強(qiáng)政府會(huì)計(jì)的誠(chéng)信建設(shè)保證會(huì)計(jì)信息的真實(shí)性，遏制各種違反財(cái)經(jīng)法紀(jì)行為，對(duì)于提高政府的公信力，促進(jìn)政府誠(chéng)信體系的建設(shè)，乃至整個(gè)社會(huì)的誠(chéng)信體系建設(shè)都有特別重要的意義。

二、政府會(huì)計(jì)誠(chéng)信缺失的現(xiàn)狀

政府會(huì)計(jì)誠(chéng)信缺失的主要表現(xiàn)形式為會(huì)計(jì)信息失真，政府會(huì)計(jì)信息失真使會(huì)計(jì)信息不能真實(shí)地反映預(yù)算單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，逃避了公眾責(zé)任，給會(huì)計(jì)信息的使用者提供虛假的信息，并給行政決策帶來不利影響。

有觀點(diǎn)認(rèn)為會(huì)計(jì)信息失真又可以分為規(guī)則性失真、技術(shù)性失真和違規(guī)性失真①。規(guī)則性失真，是由于會(huì)計(jì)規(guī)范的不科學(xué)而導(dǎo)致的失真。技術(shù)性失真是會(huì)計(jì)人員的素質(zhì)不能滿足會(huì)計(jì)工作的需要而導(dǎo)致的失真。違規(guī)性失真則是有關(guān)部門單位和人員違反法律規(guī)章制度而導(dǎo)致的失真，“經(jīng)濟(jì)人”動(dòng)因是違規(guī)性失真的主要原因。相對(duì)于規(guī)則性和技術(shù)性失真，違規(guī)性失真由于帶有“明知故犯”成分，并且法律法規(guī)本身就是國(guó)家與法人、公民之間的一種契約，因此，違規(guī)性失真的行為本身便是一種典型的對(duì)國(guó)家失信的行為，是政府會(huì)計(jì)誠(chéng)信缺失現(xiàn)象中最普遍，也是危害最大的一種表現(xiàn)形式。

從審計(jì)署網(wǎng)站上公開披露的各年度各級(jí)審計(jì)部門對(duì)政府各預(yù)算單位的審計(jì)資料中可以看到，從中央到地方的預(yù)算單位中還普遍存在著財(cái)政性資金管理不規(guī)范、損失浪費(fèi)嚴(yán)重以及各種違反財(cái)經(jīng)法規(guī)的行為。

就中央各部委審計(jì)情況來看，2007年49個(gè)部委和單位中共查處違紀(jì)金額234.8億元，存在的突出問題是財(cái)政資金積壓、浪費(fèi)嚴(yán)重，長(zhǎng)期掛賬的資金數(shù)額巨大，國(guó)有資產(chǎn)流失嚴(yán)重。同時(shí)，這些中央的部門在預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支中不同程度地存在著一些為了局部的部門利益或?qū)崿F(xiàn)部分人的私利，試圖掩蓋預(yù)算收支的真實(shí)性，套取挪用財(cái)政性資金、不嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”管理、違規(guī)收費(fèi)、違規(guī)支出等行為。2009年在審計(jì)的56個(gè)部委和單位中，共查處違紀(jì)金額275.4億元，存在的問題主要是預(yù)算執(zhí)行還不完全到位、預(yù)算管理還不夠嚴(yán)格和規(guī)范、擠占挪用財(cái)政資金和違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼、多申領(lǐng)財(cái)政資金或瞞報(bào)收入和資產(chǎn)、違規(guī)收費(fèi)及未按規(guī)定征繳非稅收入、接受和使用虛假發(fā)票列支以及部門決算（草案）編報(bào)不夠準(zhǔn)確等問題。這種情況到了2011年的審計(jì)中依然沒有根本的好轉(zhuǎn)，在被審計(jì)的49個(gè)部委和單位共審計(jì)出違紀(jì)金額169.2億元②，存在的問題依然和2007年、2009年的情況類似。

從地方單位審計(jì)情況來看，在審計(jì)各地的142158個(gè)單位中，總共違規(guī)金額約高達(dá)2791億元，損失浪費(fèi)金額共約227億元，管理不規(guī)范金額共約10089億元，侵害人民群眾利益共約25億元。2007年全國(guó)財(cái)政總支出49781.35億元，以上幾項(xiàng)總計(jì)便占當(dāng)年全國(guó)財(cái)政總支出的26.38%，其中：違規(guī)金額占了當(dāng)年財(cái)政總支出的5.6%，管理不規(guī)范金額占當(dāng)年財(cái)政總支出的20.26%，足見財(cái)政性資金損失浪費(fèi)的嚴(yán)重性。

近年來，盡管審計(jì)部門不斷加強(qiáng)了執(zhí)法和處理的力度，但在被審計(jì)單位個(gè)數(shù)增加不多的情況下，處理的總金額卻從2003年的952.9億元，增加到2007年的2272.8億元③。審計(jì)部門對(duì)每個(gè)被審單位處理的金額由2003年的平均72萬元增加到2007年的平均160萬元。從平均每個(gè)單位被審計(jì)處理金額的遞增情況來看，地方單位的違法違規(guī)行為總體呈上升態(tài)勢(shì)（見圖1）。也就說單位的違法違規(guī)行為不但沒有得到有效遏制，反而有逐步擴(kuò)大的態(tài)勢(shì)。

圖1 平均每個(gè)被審計(jì)單位被處理金額

表1的數(shù)據(jù)顯示，2008年以后的審計(jì)情況依然存在④，中央部委及地方單位違法違規(guī)行為屢查屢犯，并且在地方有不斷上升的趨勢(shì)，一方面反映了地方預(yù)算單位不斷追求自身利益最大化而不顧誠(chéng)信缺失的行為，另一方面也暴露出，對(duì)這些單位的違法違規(guī)行為缺乏有效的監(jiān)督約束機(jī)制。

表1 2008年以來審計(jì)署實(shí)際審計(jì)情況匯總表

三、政府會(huì)計(jì)誠(chéng)信體系的構(gòu)建

當(dāng)前從誠(chéng)信角度切入來對(duì)政府會(huì)計(jì)的研究及實(shí)踐比較缺乏，但近年來理論界關(guān)于誠(chéng)信建設(shè)方面的研究卻比較深入，學(xué)者們除了從行業(yè)本身提出誠(chéng)信建設(shè)對(duì)策外，還從法律、政治、經(jīng)濟(jì)、倫理、管理學(xué)等不同角度提出了不少新的見解。政府會(huì)計(jì)的誠(chéng)信建設(shè)從行業(yè)上來說屬于會(huì)計(jì)誠(chéng)信建設(shè)的內(nèi)容，從管理上來說是政府誠(chéng)信建設(shè)的重要內(nèi)容。本文吸取政府誠(chéng)信建設(shè)和會(huì)計(jì)誠(chéng)信建設(shè)方面的研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，圍繞著個(gè)人的價(jià)值理念和外部監(jiān)督約束兩個(gè)基本面，結(jié)合政府會(huì)計(jì)的特點(diǎn)和現(xiàn)狀對(duì)政府會(huì)計(jì)誠(chéng)信體系建設(shè)提出一些看法。

（一）政府會(huì)計(jì)誠(chéng)信體系的目標(biāo)及負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)

1.構(gòu)建目標(biāo)

會(huì)計(jì)誠(chéng)信體系構(gòu)建的目的是改變過去只通過抓會(huì)計(jì)環(huán)節(jié)來治理會(huì)計(jì)誠(chéng)信缺失問題的做法，逐步形成公眾參與式的針對(duì)單位負(fù)責(zé)人、單位會(huì)計(jì)人員、單位中與經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)有關(guān)的人員以及單位的總體會(huì)計(jì)行為進(jìn)行的監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制，并形成記錄、評(píng)價(jià)、信息發(fā)布等制度。通過誠(chéng)信體系的建設(shè)逐步影響預(yù)算單位中的相關(guān)人員的誠(chéng)信理念，明確官員的代理責(zé)任，改變政府會(huì)計(jì)中的失信行為。

2.負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)

由于管理上的法定要求及自身的職能要求，當(dāng)前政府會(huì)計(jì)誠(chéng)信體系的構(gòu)建應(yīng)該由財(cái)政部門負(fù)責(zé)。按照《會(huì)計(jì)法》規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府財(cái)政部門管理本行政區(qū)域內(nèi)的會(huì)計(jì)工作，同時(shí)財(cái)政局的國(guó)庫部門對(duì)本地方的預(yù)算會(huì)計(jì)具有管理職責(zé)，因此，由財(cái)政部門負(fù)責(zé)合理合法。財(cái)政部門中的國(guó)庫、會(huì)計(jì)、財(cái)政監(jiān)督、信息中心等職能部門都具有對(duì)預(yù)算會(huì)計(jì)進(jìn)行監(jiān)督管理的職能，可由這些部門聯(lián)合司法、審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)督等部門共同運(yùn)作。會(huì)計(jì)管理部門負(fù)責(zé)會(huì)計(jì)人員的檔案、培訓(xùn)以及業(yè)務(wù)上的支持等；國(guó)庫部門負(fù)責(zé)對(duì)財(cái)政性資金業(yè)務(wù)的監(jiān)管和反饋；信息中心負(fù)責(zé)政府會(huì)計(jì)信息的收集和發(fā)布，財(cái)政監(jiān)督檢查部門負(fù)責(zé)聯(lián)合司法、審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等部門收集政府會(huì)計(jì)的違法違紀(jì)行為。實(shí)行“收支兩條線”、政府采購、部門預(yù)算、國(guó)庫集中支付等公共財(cái)政改革之后，政府會(huì)計(jì)的行為得到了進(jìn)一步規(guī)范，同時(shí)在強(qiáng)大的財(cái)政信息網(wǎng)絡(luò)支撐下，政府會(huì)計(jì)信息的收集也相對(duì)方便。國(guó)庫部門在成立國(guó)庫支付中心，分離出支付的業(yè)務(wù)后，更可集中精力來加強(qiáng)對(duì)財(cái)政性資金支出的監(jiān)督管理，加強(qiáng)對(duì)政府會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)的指導(dǎo)，因此，國(guó)庫部門應(yīng)對(duì)整個(gè)政府會(huì)計(jì)誠(chéng)信體系的建設(shè)負(fù)總責(zé)。

（二）建立政府會(huì)計(jì)誠(chéng)信評(píng)價(jià)體系

政府會(huì)計(jì)誠(chéng)信評(píng)價(jià)是一項(xiàng)全新的系統(tǒng)工程，基本沒有什么經(jīng)驗(yàn)可借鑒，本文建設(shè)性地提出相關(guān)誠(chéng)信評(píng)價(jià)的指標(biāo)，希望通過指標(biāo)評(píng)價(jià)體系來嘗試對(duì)預(yù)算單位的政府會(huì)計(jì)誠(chéng)信狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)。

1.指標(biāo)選取原則

（1）可操作性和彈性原則。指標(biāo)的選取應(yīng)具有可操作性，相關(guān)的數(shù)據(jù)信息應(yīng)該可以通過收集獲取，易于評(píng)價(jià)，而不是虛設(shè)的指標(biāo)。應(yīng)合理構(gòu)建層次指標(biāo)，力求做到評(píng)價(jià)體系思路清晰，方法得當(dāng)可行。同時(shí)指標(biāo)的設(shè)計(jì)應(yīng)具有一定的彈性，能隨著公共財(cái)政改革、政府會(huì)計(jì)改革和政府信息公開的深入而不斷充實(shí)、完善。

（2）客觀性和全面性原則。評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)能夠客觀、真實(shí)的反映被評(píng)單位的會(huì)計(jì)誠(chéng)信情況。指標(biāo)選取時(shí)應(yīng)注意從多角度出發(fā)，全面反映評(píng)價(jià)對(duì)象。

（3）定性與定量相結(jié)合原則。定量是基礎(chǔ)，沒有定量分析就不能全面反映預(yù)算單位會(huì)計(jì)誠(chéng)信狀況；定性是定量的深化，沒有定性分析就不能揭示單位誠(chéng)信的本質(zhì)?？己酥笜?biāo)應(yīng)主要以定性為主，以定量評(píng)價(jià)為輔，綜合的反映被評(píng)價(jià)單位的會(huì)計(jì)誠(chéng)信情況，最后量化出分?jǐn)?shù)從而劃分等級(jí)。定量分析需要通過一系列可量化的指標(biāo)作為衡量預(yù)算單位會(huì)計(jì)誠(chéng)信的標(biāo)準(zhǔn)，定性指標(biāo)需在定量指標(biāo)的基礎(chǔ)上將單位內(nèi)部因素和外部因素相結(jié)合，考察現(xiàn)階段難以量化的因素對(duì)指標(biāo)的影響，通過定性分析做出符合客觀情況的主觀判斷。

（4）靜態(tài)與動(dòng)態(tài)相結(jié)合原則。預(yù)算單位的經(jīng)費(fèi)支出是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，利用“金財(cái)工程”可對(duì)國(guó)庫支付系統(tǒng)內(nèi)的支出的全過程進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，但被評(píng)單位的財(cái)務(wù)誠(chéng)信情況應(yīng)分期進(jìn)行評(píng)定，可按照會(huì)計(jì)期間確定評(píng)級(jí)間隔期，結(jié)合間隔期內(nèi)被評(píng)單位的具體情況，對(duì)被評(píng)單位實(shí)行靜態(tài)的評(píng)級(jí)管理。

2.指標(biāo)內(nèi)容

根據(jù)政府會(huì)計(jì)誠(chéng)信缺失現(xiàn)狀的分析，結(jié)合當(dāng)前國(guó)庫集中支付改革及部門預(yù)算改革的實(shí)際情況，可以將影響會(huì)計(jì)誠(chéng)信的主要因素確定為考核的主要指標(biāo)。

整個(gè)指標(biāo)體系圍繞“經(jīng)濟(jì)人”動(dòng)因及外部環(huán)境、監(jiān)督約束機(jī)制進(jìn)行考慮，主要包括定性指標(biāo)和定量指標(biāo)，并以定性指標(biāo)為主。定性指標(biāo)主要包括：?jiǎn)挝粫?huì)計(jì)工作環(huán)境，會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，財(cái)務(wù)檢查四項(xiàng)內(nèi)容。定量指標(biāo)主要包括經(jīng)常性支出狀況，專項(xiàng)資金結(jié)余狀況，固定資產(chǎn)保值狀況三項(xiàng)。

政府會(huì)計(jì)誠(chéng)信評(píng)價(jià)指標(biāo)體系見圖2。

圖2 政府會(huì)計(jì)誠(chéng)信指標(biāo)體系

具體的指標(biāo)細(xì)項(xiàng)及考核內(nèi)容見表2。

表2 政府會(huì)計(jì)誠(chéng)信評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作15會(huì)計(jì)信息質(zhì)量20財(cái)務(wù)檢查 20 10經(jīng)常性支出增長(zhǎng)固定資產(chǎn)保值專項(xiàng)結(jié)余情況5 10合計(jì) 100

指標(biāo)的說明：

（1）單位會(huì)計(jì)工作環(huán)境的指標(biāo)。該指標(biāo)設(shè)置的主要目的是考核會(huì)計(jì)工作的獨(dú)立性，防止單位負(fù)責(zé)人對(duì)會(huì)計(jì)行為的非法干預(yù)，同時(shí)督促單位重視內(nèi)部控制制度的建設(shè)。為提高單位負(fù)責(zé)人的會(huì)計(jì)誠(chéng)信理念，對(duì)單位負(fù)責(zé)人指使會(huì)計(jì)人員做出或者提供不真實(shí)的會(huì)計(jì)信息及單位負(fù)責(zé)人對(duì)會(huì)計(jì)人員抵制違法行為進(jìn)行報(bào)復(fù)的實(shí)行“一票否決”，即直接扣完該項(xiàng)指標(biāo)的基本分值20分。

（2）會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作指標(biāo)。該指標(biāo)的設(shè)置主要考核會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作的規(guī)范程度，規(guī)范的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作是高質(zhì)量的會(huì)計(jì)信息的基礎(chǔ)，為鼓勵(lì)各單位實(shí)行電算化操作，對(duì)已經(jīng)實(shí)行電算化操作的單位加5分。

（3）會(huì)計(jì)信息質(zhì)量指標(biāo)。主要針對(duì)會(huì)計(jì)人員設(shè)置的考核指標(biāo)，會(huì)計(jì)人員有弄虛作假，偽造、變?cè)鞎?huì)計(jì)憑證行為及隱匿或故意銷毀應(yīng)當(dāng)保存的會(huì)計(jì)憑證的行為的也實(shí)行“一票否決”，即直接扣完該項(xiàng)基本分值20分。

（4）財(cái)務(wù)檢查指標(biāo)。主要指財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)、審計(jì)部門、紀(jì)檢監(jiān)察等部門對(duì)預(yù)算單位進(jìn)行常規(guī)檢查或接受群眾舉報(bào)對(duì)預(yù)算單位進(jìn)行特別檢查的過程中查出的問題。通過這些問題對(duì)單位的會(huì)計(jì)誠(chéng)信狀況進(jìn)行考核評(píng)價(jià)。其中查出私設(shè)小金庫、賬外賬、違規(guī)亂收費(fèi)及其他重大違規(guī)行為的該項(xiàng)得分直接扣完20分基本分值。

（5）財(cái)務(wù)狀況定量指標(biāo)。根據(jù)現(xiàn)有的預(yù)算會(huì)計(jì)信息報(bào)告體系設(shè)置了三項(xiàng)基本指標(biāo)，其中經(jīng)常性支出的增長(zhǎng)指標(biāo)主要考核單位的人員開支及公用開支的增長(zhǎng)情況，超過本地區(qū)的財(cái)政收入增長(zhǎng)率的視超出的多少開始倒扣分。專項(xiàng)結(jié)余增長(zhǎng)情況指標(biāo)主要考核專項(xiàng)資金的利用狀況，積壓超過20%的即扣完5分。固定資產(chǎn)保值率主要考核固定資產(chǎn)的保值增值情況。

通過信用評(píng)價(jià)體系評(píng)定各預(yù)算單位的會(huì)計(jì)信用等級(jí)，可分為“優(yōu)秀、良好、合格、差”四個(gè)等級(jí)，如表3。

表3 政府會(huì)計(jì)誠(chéng)信評(píng)價(jià)等級(jí)

3.評(píng)價(jià)程序

政府會(huì)計(jì)信用評(píng)價(jià)工作程序是誠(chéng)信評(píng)價(jià)體系的一個(gè)重點(diǎn)，可采取單位自評(píng)與財(cái)政部門組織審查評(píng)定相結(jié)合的辦法。由財(cái)政部門給出統(tǒng)一的誠(chéng)信評(píng)價(jià)考核表，各單位根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行自我考評(píng)，結(jié)果上報(bào)財(cái)政部門的國(guó)庫管理部門。再由國(guó)庫管理部門及信息中心根據(jù)“金財(cái)工程”中的信息及各監(jiān)督部門提供的檢查報(bào)告進(jìn)行核實(shí)，并根據(jù)實(shí)際情況確定工作重點(diǎn)，每年至少對(duì)各預(yù)算單位考評(píng)一次，并實(shí)施跟蹤監(jiān)測(cè)。同時(shí)，應(yīng)在財(cái)政部門建立舉報(bào)監(jiān)管制度，鼓勵(lì)知情人員監(jiān)督預(yù)算單位中的會(huì)計(jì)失信行為，并根據(jù)舉報(bào)由財(cái)政部門組織檢查。

4.評(píng)價(jià)的管理

（1）由評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)確認(rèn)預(yù)算單位的信用等級(jí)、頒發(fā)等級(jí)證書或下發(fā)等級(jí)評(píng)定通知書。單位的信用等級(jí)可作為單位及單位負(fù)責(zé)人年度評(píng)優(yōu)的重要考核內(nèi)容。

（2）對(duì)不同信用等級(jí)的單位區(qū)別監(jiān)督管理。誠(chéng)信等級(jí)高的單位，財(cái)政審計(jì)的監(jiān)管可適當(dāng)寬松。對(duì)誠(chéng)信等級(jí)差的單位，除了常規(guī)的財(cái)務(wù)監(jiān)管督理措施外，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)這些單位的專項(xiàng)財(cái)務(wù)檢查；督促單位限期整改；增加對(duì)單位負(fù)責(zé)人、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)人員的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)法律、法規(guī)的強(qiáng)化培訓(xùn)。

（3）加強(qiáng)信用等級(jí)后續(xù)管理。通過采用日常監(jiān)督和年度鑒定相結(jié)合的手段，動(dòng)態(tài)跟蹤受評(píng)單位，當(dāng)發(fā)現(xiàn)受評(píng)單位信用狀況發(fā)生重大變化，應(yīng)及時(shí)調(diào)整。凡被評(píng)定信用等級(jí)的單位，平時(shí)如出現(xiàn)違法、違規(guī)問題，一經(jīng)核實(shí)，即由評(píng)定機(jī)構(gòu)調(diào)低其信用等級(jí)；同時(shí)，對(duì)被評(píng)定信用等級(jí)的單位實(shí)行年度鑒定制度，根據(jù)年鑒結(jié)果，重新確認(rèn)這些單位的信用等級(jí)。

（三）建立政府會(huì)計(jì)誠(chéng)信檔案

會(huì)計(jì)誠(chéng)信檔案是會(huì)計(jì)誠(chéng)信體系的核心內(nèi)容，除了自身的建設(shè)外還應(yīng)加強(qiáng)與政府及其他部門、銀行和社會(huì)有關(guān)方面的信用信息的聯(lián)合，逐步建立誠(chéng)信數(shù)據(jù)庫。使誠(chéng)信檔案可作為相關(guān)人員招聘錄用、考核、晉升、晉級(jí)等的參考依據(jù)以及日常生活中的融資等的信用依據(jù)。使一個(gè)為了追求短期利益而失信的人負(fù)出長(zhǎng)期誠(chéng)信污點(diǎn)記錄的代價(jià)，導(dǎo)致其失信成本遠(yuǎn)大于眼前所得。

1.政府會(huì)計(jì)信用檔案的主要內(nèi)容

政府會(huì)計(jì)信用檔案的主要內(nèi)容應(yīng)落實(shí)到具體負(fù)責(zé)的個(gè)人身上，不應(yīng)該僅落實(shí)到某個(gè)單位為止，以提高個(gè)人的誠(chéng)信理念。

（1）建立單位負(fù)責(zé)人會(huì)計(jì)誠(chéng)信檔案記錄。單位負(fù)責(zé)人授意或指使財(cái)會(huì)人員違反財(cái)經(jīng)法規(guī)紀(jì)律的行為應(yīng)記錄在案，如指使財(cái)會(huì)人員私設(shè)小金庫，挪用?？罡淖冑Y金的用途等。單位負(fù)責(zé)人利用職權(quán)之便對(duì)財(cái)會(huì)人員抵制違法違規(guī)行為進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)的行為也應(yīng)該進(jìn)行記錄。

（2）建立會(huì)計(jì)人員誠(chéng)信檔案記錄。對(duì)會(huì)計(jì)人員的違規(guī)行為，無論大小，一律備案。但對(duì)會(huì)計(jì)人員堅(jiān)持原則，努力維護(hù)會(huì)計(jì)誠(chéng)信行為也應(yīng)突出反映，并設(shè)立誠(chéng)信獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。

（3）建立相關(guān)人員的會(huì)計(jì)誠(chéng)信記錄。在違法違規(guī)會(huì)計(jì)記錄中的除了單位負(fù)責(zé)人和會(huì)計(jì)人員以外的參與人，包括單位內(nèi)部的干部職工等都應(yīng)有所記錄，利于誠(chéng)信數(shù)據(jù)庫的建立。

2.政府會(huì)計(jì)信用信息的征集

政府會(huì)計(jì)信用信息的征集應(yīng)結(jié)合信用評(píng)價(jià)進(jìn)行，主要渠道和方式為：一是從“金財(cái)工程”中的支付、采購等信息中收集。二是從財(cái)政的監(jiān)督檢查、審計(jì)的監(jiān)督檢查報(bào)告中以及紀(jì)檢監(jiān)督的調(diào)查結(jié)果中收集相關(guān)信息。三是從群眾舉報(bào)的調(diào)查情況中收集。

征集工作應(yīng)注意保證信用檔案的齊全完整，為建立信用檔案提供真實(shí)可靠的信息來源。要完善文件材料的歸檔制度，明確規(guī)定哪些材料應(yīng)劃入歸檔范圍內(nèi)；明確歸檔的時(shí)間和注意事項(xiàng)；明確相關(guān)人員的征集、歸檔工作職責(zé)；并注意保持檔案信息的時(shí)效性。

3.信用信息的共享與交流

加強(qiáng)財(cái)政、審計(jì)等部門在政府會(huì)計(jì)監(jiān)管中的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，明確各部門在誠(chéng)信建設(shè)中的職責(zé)，建立有關(guān)部門之間會(huì)計(jì)監(jiān)管工作協(xié)調(diào)溝通制度，形成各部門齊抓共管、分工明確、協(xié)作有力的會(huì)計(jì)監(jiān)管機(jī)制。建立政府會(huì)計(jì)誠(chéng)信信息數(shù)據(jù)庫，加強(qiáng)財(cái)政部門與被監(jiān)管單位之間的信息網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系建設(shè)。組建統(tǒng)一的誠(chéng)信信息聯(lián)合平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)各部門之間的網(wǎng)絡(luò)互連，實(shí)現(xiàn)信用信息資源共享，為監(jiān)管部門評(píng)級(jí)提供保證。加強(qiáng)與社會(huì)征信機(jī)構(gòu)的聯(lián)系與交流，共享失信人的污點(diǎn)記錄，營(yíng)造失信者“一處失信，寸步難行”的氛圍，增加失信人為追求短期利益而負(fù)出的失信成本。

（四）建立政府會(huì)計(jì)誠(chéng)信信息發(fā)布制度

會(huì)計(jì)誠(chéng)信信息發(fā)布制度可由財(cái)政信息中心負(fù)責(zé)，利用“金財(cái)工程”的強(qiáng)大網(wǎng)絡(luò)及信息處理功能對(duì)會(huì)計(jì)信用信息進(jìn)行記錄、查詢、歸集后，經(jīng)過篩選處理后在財(cái)政的信息網(wǎng)站向社會(huì)公示，包括相關(guān)人員及單位的誠(chéng)信記錄及誠(chéng)信等級(jí)等，既對(duì)預(yù)算單位及其人員起到警醒作用又方便社會(huì)公眾實(shí)時(shí)監(jiān)督。讓有不良記錄的單位和個(gè)人受到社會(huì)公眾的鞭策，也讓有良好信譽(yù)的預(yù)算單位和個(gè)人享受到社會(huì)公眾的贊揚(yáng)。

在構(gòu)建政府會(huì)計(jì)誠(chéng)信體系時(shí)，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)考慮塑造不同“經(jīng)濟(jì)人”的誠(chéng)信理念，通過建立誠(chéng)信評(píng)價(jià)體系，努力將政府會(huì)計(jì)行為量化為能進(jìn)行評(píng)價(jià)的指標(biāo)加以考核，引入社會(huì)公眾參與的監(jiān)督，建立對(duì)政府會(huì)計(jì)誠(chéng)信行為的激勵(lì)和約束機(jī)制。從而促進(jìn)各單位遵紀(jì)守法，嚴(yán)格按照規(guī)章辦事。

政府會(huì)計(jì)誠(chéng)信信息發(fā)布制度是誠(chéng)信體系建設(shè)的重要部分，要依法建立信息披露制度，以利于社會(huì)監(jiān)督。會(huì)計(jì)誠(chéng)信信息公示制度是根據(jù)權(quán)威發(fā)布的方針制定的一項(xiàng)制度，它是以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和信息化技術(shù)為支撐的會(huì)計(jì)信用信息記錄、警示、查詢體系。這一體系根據(jù)構(gòu)建信息平臺(tái)、實(shí)現(xiàn)信息互通、資源共享、面向社會(huì)、快捷方便的要求，通過互聯(lián)網(wǎng)、報(bào)刊、廣播、電視等大眾傳媒，向社會(huì)各界公示企業(yè)信用狀況，以此來影響預(yù)算單位聲譽(yù)形象的一種社會(huì)公眾參與的監(jiān)管手段。建立會(huì)計(jì)誠(chéng)信公示制度，定期發(fā)布誠(chéng)信單位和失信單位信息，就是對(duì)誠(chéng)信的褒揚(yáng)和對(duì)失信企業(yè)的懲罰。使具有良好信譽(yù)的單位和個(gè)人充分享受守信的益處，使不良記錄的單位和個(gè)人聲譽(yù)掃地，付出代價(jià)；同時(shí)，應(yīng)積極倡導(dǎo)誠(chéng)信為本、操守為重的信用道德觀。

四、構(gòu)建政府會(huì)計(jì)誠(chéng)信體系的配套措施

政府會(huì)計(jì)誠(chéng)信體系的構(gòu)建除了依托當(dāng)前公共財(cái)政改革的有利環(huán)境外，還需要加強(qiáng)單位負(fù)責(zé)人的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和會(huì)計(jì)人員職業(yè)道德教育、完善相關(guān)的法律法規(guī)、建立健全信息公開制度、對(duì)官員的問責(zé)機(jī)制等。筆者認(rèn)為還應(yīng)該從以下幾個(gè)方面來加強(qiáng)政府會(huì)計(jì)誠(chéng)信體系建設(shè)的政策：

1.建立健全信息的公開制度。會(huì)計(jì)信息的公開透明，讓委托人（即公眾）清楚受托人（即公共部門）是如何使用公共資源來提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的，使公眾與預(yù)算單位之間形成對(duì)等信息下的有效的博弈，應(yīng)該是政府會(huì)計(jì)誠(chéng)信體系建設(shè)的終極目標(biāo)。

2.失信懲治重點(diǎn)應(yīng)該是相關(guān)責(zé)任人。針對(duì)預(yù)算單位的會(huì)計(jì)失信行為的懲治，往往是僅對(duì)單位進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰。單位中的負(fù)責(zé)人大多“一把手”、“官本位”意識(shí)較強(qiáng)烈，財(cái)會(huì)法律法規(guī)意識(shí)淡漠，受“經(jīng)濟(jì)人”利益驅(qū)動(dòng)及“上有政策，下有對(duì)策”觀念影響，會(huì)計(jì)信息的造假程度主要取決于單位領(lǐng)導(dǎo)人的直接決策。另外，也存在會(huì)計(jì)人員及相關(guān)工作人員的失信行為。因此，在相關(guān)的法律法規(guī)中應(yīng)完善重點(diǎn)體現(xiàn)對(duì)失信負(fù)責(zé)人的行為的直接懲治，而不僅僅是針對(duì)單位。

3.建立健全嚴(yán)格的會(huì)計(jì)失信懲罰及誠(chéng)信激勵(lì)制度。增強(qiáng)政府會(huì)計(jì)誠(chéng)信和抑制失信行為的重要保證，就是要從根本上形成對(duì)失信的懲罰機(jī)制。通過建立嚴(yán)格的懲戒機(jī)制，使單位和個(gè)人的失信行為轉(zhuǎn)化為對(duì)全社會(huì)的失信；同時(shí)，應(yīng)當(dāng)加大執(zhí)法力度，使失信者付出慘痛的代價(jià)。真正使失信者“一處失信，寸步難行”。除了對(duì)會(huì)計(jì)人員的職業(yè)道德進(jìn)行記錄外，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)會(huì)計(jì)人員的業(yè)務(wù)跟蹤記錄，對(duì)誠(chéng)實(shí)守信的會(huì)計(jì)人員進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)應(yīng)實(shí)時(shí)監(jiān)控會(huì)計(jì)人員的狀況，杜絕單位領(lǐng)導(dǎo)人臨時(shí)指派沒有會(huì)計(jì)從業(yè)資格的人員來從事會(huì)計(jì)工作，維護(hù)會(huì)計(jì)隊(duì)伍的穩(wěn)定，為優(yōu)秀會(huì)計(jì)人員成長(zhǎng)營(yíng)造好的環(huán)境。

4.建立健全公眾參與的問責(zé)制度。我國(guó)目前尤其缺乏對(duì)失信官員的有效問責(zé)制度。除了縱向上下級(jí)間及橫向部門間的問責(zé)制外，還應(yīng)重點(diǎn)構(gòu)建公眾直接參與的問責(zé)制。要從法律角度明確公眾參與的問責(zé)制度，同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)政府信息公開制度，為公眾參與對(duì)官員的問責(zé)提供方便。

注：

①吳聯(lián)生：“會(huì)計(jì)信息失真的‘三分法’：理論框架與證據(jù)”，《會(huì)計(jì)研究》，2003年第 1期，第 25～30頁。

②審計(jì)數(shù)據(jù)是筆者根據(jù)各年審計(jì)結(jié)果公告計(jì)算得出。

③數(shù)據(jù)來源：中國(guó)審計(jì)署網(wǎng)(http://www.audit.gov.cn/n1057/n1087/n1824/index.html)。

④由于國(guó)家審計(jì)署網(wǎng)站披露的數(shù)據(jù)問題，2010與2011兩年的數(shù)據(jù)不是全年數(shù)據(jù)，因此缺乏一定的可比性。