“大部制”走向何方

哲生 姚建莉

2008年，大部制改革起航。4年過后，這場(chǎng)自上而下的行政體制改革，依然走在探索的路上。從或進(jìn)或退的步伐中，公眾試圖看清這個(gè)“摸著石頭過河”的行政架構(gòu)的未來。專家指出，大部制改革不僅僅是為了政府自身的突圍與轉(zhuǎn)型，最終目的在于為社會(huì)治理探索出一條可行的路子。

“順德試驗(yàn)”

“大部制改革”這個(gè)國家命題，啟動(dòng)已經(jīng)四年多。

此前廣東順德、上海、浙江富陽、湖北隨州等地開展了形式各異的大部制試驗(yàn)，不過到目前為止，大多數(shù)地方大部制改革卻已淡出公眾視線，唯有廣東順德改革正酣。

2012年8月20日，順德公布《佛山市順德區(qū)法定機(jī)構(gòu)管理規(guī)定》等5份文件，社會(huì)創(chuàng)新中心、文化藝術(shù)發(fā)展中心、人才發(fā)展服務(wù)中心、產(chǎn)業(yè)服務(wù)創(chuàng)新中心等首批4個(gè)法定機(jī)構(gòu)正式成立，主要以非營利性質(zhì)機(jī)構(gòu)形態(tài)執(zhí)行政府政策，促使區(qū)級(jí)政府部門向決策者、監(jiān)督者轉(zhuǎn)變。受現(xiàn)有法律限制，法定機(jī)構(gòu)參照事業(yè)單位登記為非營利機(jī)構(gòu)，但不列入行政機(jī)構(gòu)序列。

參與文化藝術(shù)發(fā)展中心設(shè)立的相關(guān)負(fù)責(zé)人指出，“過去群眾文化科的人員全部兼文聯(lián)的工作，既代表政府，又代表社會(huì)團(tuán)體，盡管職責(zé)界限清晰，但有時(shí)候身份難免會(huì)模糊。”

這種曾經(jīng)帶動(dòng)社會(huì)團(tuán)體發(fā)展的“雙重身份”，目前已造成資源分配的嚴(yán)重不均。

因此，法定機(jī)構(gòu)的設(shè)立，“可以讓他們從具體管理事務(wù)中解脫出來，輕裝上陣，做其該做的事務(wù)，政府職能更加清晰?！表樀聟^(qū)政府副秘書長李允冠表示，正是因?yàn)檫^去政府什么都管，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必然不堪重負(fù)，使機(jī)構(gòu)改革可能出現(xiàn)“反彈”。

法定機(jī)構(gòu)的設(shè)立被視為順德深化大部制改革的又一“力作”。2009年9月16日，順德區(qū)公布了被外界稱之為“石破天驚”的大部制改革方案，41個(gè)黨政群機(jī)構(gòu)和部分雙管單位職能進(jìn)行同類項(xiàng)合并，組建成為16大部門?！包h政大部制”改革由此開啟。

據(jù)悉，順德改革借鑒了香港和新加坡的經(jīng)驗(yàn)，將政府職能分為政務(wù)管理、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)與市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理以及公共服務(wù)三大類型。機(jī)構(gòu)重組的主要依據(jù)是“同類項(xiàng)合并”，比如以原工商、質(zhì)檢、安監(jiān)三部門為主體的市場(chǎng)安全監(jiān)管局，將文化執(zhí)法、旅游市場(chǎng)監(jiān)管、食品安全、安全生產(chǎn)等職能全部囊括，形成“大監(jiān)管”格局。經(jīng)濟(jì)促進(jìn)局則將農(nóng)業(yè)局、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易局和科學(xué)技術(shù)局合并，“一二三產(chǎn)業(yè)全包括”，形成“大經(jīng)濟(jì)”部門。

次年，順德改革就初現(xiàn)成效，“九龍治水”的困局有所改善。

市場(chǎng)安全監(jiān)管局局務(wù)委員黃堅(jiān)強(qiáng)過去是工商局副局長，他對(duì)曾經(jīng)的“九龍治水”監(jiān)管模式體會(huì)很深。他舉例介紹，以前，生豬飼養(yǎng)、屠宰、肉品流通和質(zhì)量監(jiān)管，分屬經(jīng)貿(mào)、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、工商、食品、質(zhì)監(jiān)等多個(gè)部門。有權(quán)就爭(zhēng)，有責(zé)就推，“多個(gè)部門管不好一頭豬”。

大部制改革后，食品安全就是市場(chǎng)安全監(jiān)管局一家的職責(zé)?！艾F(xiàn)在出了問題，就是我們的責(zé)任，沒得可推?！秉S堅(jiān)強(qiáng)說。

“整合消除了內(nèi)耗，交叉扯皮問題得到了有效解決。”順德區(qū)委秘書長馬洪勝介紹說，以前生活噪音投訴由城管局、環(huán)保局等多個(gè)部門處理，辦結(jié)一宗投訴一般要一個(gè)月，現(xiàn)在改為新組建的環(huán)境運(yùn)輸和城市管理局一個(gè)部門負(fù)責(zé)，幾天就能解決。

“改革不僅提高了效率，也減輕了被監(jiān)管、服務(wù)對(duì)象的負(fù)擔(dān)?！秉S堅(jiān)強(qiáng)坦言，以前的日常監(jiān)管中，經(jīng)常是走了工商來了質(zhì)監(jiān)，走了質(zhì)監(jiān)來了安監(jiān)……企業(yè)疲于應(yīng)對(duì)?，F(xiàn)在市場(chǎng)安全監(jiān)管局執(zhí)法支隊(duì)去一次，就完成了所有檢查項(xiàng)目。

“順德試驗(yàn)”為地方大部制改革提供了一個(gè)樣板，其他地方的探索和實(shí)踐也在有序推進(jìn)。盡管取得了一定的成效，但這些改革能否切實(shí)解決傳統(tǒng)行政的各種“弊端”，依然難以給出肯定的回答。

“貌合神離”

雖然大部制改革被譽(yù)為“國家走向理性”的重要一步，但諸多大部制改革的不如意現(xiàn)狀，卻漸漸淪為了反對(duì)者的口實(shí)。

在國家行政學(xué)院法學(xué)部教授楊小軍看來，大部制改革推行4年多來，確實(shí)取得了不少成效，但也有些問題仍舊沒有解決。這些問題“有些是大部制改革探索過程中衍生的，有些是大部制改革還不徹底帶來的，還有一些則是部門利益的自然對(duì)抗”。

“貌合神離”是一些專家對(duì)此前的幾個(gè)大部制改革樣本的一致批評(píng)。部門職能交叉的矛盾內(nèi)部化以后，一些實(shí)際問題依然存在。

改革進(jìn)展3年之后，順德16大部門雖然在政府職能上實(shí)現(xiàn)了整合，但并沒有打破國內(nèi)政府部門融決策、執(zhí)行、監(jiān)督為一體的權(quán)力格局，各部門自定規(guī)則、自己執(zhí)行、自我監(jiān)督，事實(shí)上形成了“權(quán)力壟斷”。這也就是通常所說的政府部門既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”。

中央黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)部李旭章教授認(rèn)為，大部制也是一把雙刃劍：“原來一個(gè)企業(yè)辦事要找好幾個(gè)部門，現(xiàn)在可能找一個(gè)部門就搞好了，權(quán)力集中確實(shí)提高了行政效率。但同時(shí)，如果沒有對(duì)權(quán)力的制約，則可能就會(huì)導(dǎo)致其他問題，包括腐敗問題”。大部制的核心問題，即行政決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的分立，但落實(shí)尚不到位。

另外，大部制改革中，由于機(jī)構(gòu)減少，人員的分流成了首要難題。

“區(qū)國土城建和水務(wù)局20個(gè)；區(qū)市場(chǎng)安全監(jiān)督局14個(gè)；區(qū)環(huán)境運(yùn)輸和城市管理局14個(gè)；區(qū)發(fā)展規(guī)劃和統(tǒng)計(jì)局13個(gè)……”作為廣東省大部制改革的一個(gè)主陣地，佛山市的改革出現(xiàn)了“副職扎堆”現(xiàn)象。佛山市高明區(qū)委組織部負(fù)責(zé)人解釋稱，佛山市內(nèi)五區(qū)一起進(jìn)行“大部制”改革，改革推行將近2年了，在人事安排方面，其他四區(qū)與高明區(qū)“沒有兩樣”，都出現(xiàn)了副職扎堆的情況。

“精簡(jiǎn)人員在以后是有可能的，但是在改革一開始就讓原來的領(lǐng)導(dǎo)干部不再任職，會(huì)影響隊(duì)伍的穩(wěn)定性，導(dǎo)致人心惶惶，增加改革阻力。”該負(fù)責(zé)人說。

地方改革困難重重，中央部委的改革同樣難見實(shí)質(zhì)性的突破。有媒體披露，民航局、郵政局在2008年納入交通運(yùn)輸部后，在內(nèi)部仍舊保持著高度的決策自主權(quán)。一位工業(yè)和信息化部官員也曾表示：“工信部部門之間的融合度至今仍然較低。雖然一直提兩化融合，可在實(shí)際上，各個(gè)省市的工業(yè)部門和信息化部門還是分著的。表面上是合著的，在內(nèi)部則各自獨(dú)立?！?/p>

國家行政學(xué)院教授竹立家認(rèn)為，現(xiàn)在一些部門之所以對(duì)大部制機(jī)構(gòu)合并有抵觸，主要有幾個(gè)原因：一是人員的分流、重組困難，誰都不愿意被降格；二是部門利益肥瘦不均，重組后有利益沖突；三是大部制強(qiáng)調(diào)分權(quán)，行政決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)分立，而有些利益部門就是要“大權(quán)獨(dú)攬”。

此外，大部制改革中相關(guān)配套措施的缺失，也被人們所詬病。近年來，毒牛奶、瘦肉精等食品安全事件不斷引發(fā)社會(huì)恐慌。而每逢行政問責(zé)之時(shí)，相關(guān)部委都擺出一些客觀理由來減輕甚至規(guī)避責(zé)任。專家認(rèn)為，這也是大部制改革不徹底的一種表現(xiàn)。

放權(quán)社會(huì)

廣東省委書記汪洋對(duì)現(xiàn)在的“大部制”改革現(xiàn)狀評(píng)價(jià)說，只是發(fā)生了物理變化，而沒有發(fā)生化學(xué)反應(yīng)?！拔覍?duì)副局長扎堆的‘大部制有個(gè)不太中聽的比喻，猶如人體上長滿贅肉，既有礙觀瞻，又影響實(shí)際功能。改革前的所有弊端，都可能因?yàn)楣傥坏娜P照收而承續(xù)在新的體制中。而這樣的體制，充其量只是新瓶裝老酒，沒有質(zhì)的改變?！?/p>

汪洋表示，理想中的“大部制”不能只有一個(gè)裁減了多少機(jī)構(gòu)的外殼，而應(yīng)追求政府效率、行政功能產(chǎn)生X減Y大于X的本質(zhì)升華。

“這樣的實(shí)踐不是簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，而是要解決機(jī)構(gòu)職能重復(fù)的問題?！痹礁魂栒{(diào)研過“大部委”改革的浙江大學(xué)公共管理學(xué)院政策與公共經(jīng)濟(jì)系主任李金珊告訴記者，協(xié)同機(jī)制才是大部制改革要探索的核心。

為打破政府“什么事都管”的現(xiàn)狀，順德改革再次啟動(dòng)。2012年5月10日，佛山市順德區(qū)環(huán)境運(yùn)輸和城市管理局公布新一輪改革方案，針對(duì)實(shí)踐中存在的各類弊端，引入政務(wù)咨詢委員會(huì)，新組建決策事務(wù)科，按照專業(yè)化調(diào)整業(yè)務(wù)部門，將區(qū)局業(yè)務(wù)科室定位為監(jiān)督?jīng)Q策執(zhí)行的部門，鎮(zhèn)街分局、事業(yè)單位定位為執(zhí)行部門。

“新調(diào)整打破了以往部門權(quán)責(zé)過于集中、權(quán)責(zé)界限不清、權(quán)責(zé)無法監(jiān)督的局面，實(shí)現(xiàn)了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互分離又相互協(xié)調(diào)的行政運(yùn)行模式，從而達(dá)到以權(quán)力來制約權(quán)力，優(yōu)化了行政運(yùn)行機(jī)制，保證了行政運(yùn)行的順暢和效率?！表樀聟^(qū)環(huán)境運(yùn)輸和城市管理局副局長譚俊杰說。

變化的不僅僅是環(huán)境運(yùn)輸和城市管理局。針對(duì)過去運(yùn)作中出現(xiàn)的問題，順德區(qū)屬各大部門通過實(shí)施權(quán)力的重構(gòu)和職能的調(diào)整，對(duì)內(nèi)設(shè)架構(gòu)、權(quán)責(zé)關(guān)系、運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制等方面進(jìn)行深層次的研究規(guī)劃和優(yōu)化配置。

順德區(qū)委書記梁維東指出，大部制改革不僅要厘清政府部門的職能邊界，提高行政效率，而且還要學(xué)會(huì)放權(quán)社會(huì)、培育社會(huì)組織，推動(dòng)社會(huì)自治?！拔覀冃枰粓?chǎng)‘化學(xué)變化，來鞏固、推動(dòng)‘大部制的改革成果?！绷壕S東直言，“化學(xué)變化”將改革帶入深水區(qū)，到了政府向自己頭上開刀，把權(quán)力還給民間的時(shí)候了。讓民間力量參與社會(huì)管理，構(gòu)建政府、社會(huì)“協(xié)同共治”的局面。

如今，把權(quán)力還給社會(huì)，培育民間力量參與社會(huì)管理，已經(jīng)成為順德進(jìn)行社會(huì)體制綜合改革的方向和共識(shí)，并已進(jìn)行了試點(diǎn)工作。然而擺在改革者面前的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題是：社會(huì)“協(xié)同共治”的過程中，政府的權(quán)力邊界在哪里？也就是說，哪些事情是政府該管的，哪些事情政府應(yīng)該堅(jiān)定地向社會(huì)分權(quán)。

國家行政學(xué)院教授時(shí)紅秀提出，大部制改革要順利推行，“頂層設(shè)計(jì)”不可或缺。同時(shí)應(yīng)選取若干重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，凝聚共識(shí)，先行先試。在她看來，“這需要更大的政治勇氣和政治智慧”。

而楊小軍則提出，必須高度重視法律手段，才能確保大部制改革的過程和成果。他指出，“大部制改革涉及到各方利益，利益多元化是最大的特點(diǎn)，而調(diào)控這些利益沒有‘游戲規(guī)則是不行的。最好的‘游戲規(guī)則就是法律?！?/p>

開弓沒有回頭箭。至今為止，大部制改革還處于先行先試的階段，能否最終構(gòu)建起職能清晰、高效廉潔的服務(wù)型政府，依然有待實(shí)踐的檢驗(yàn)。

相關(guān)鏈接

提問大部制

問題一：大部制改什么？

1.轉(zhuǎn)變政府職能

實(shí)現(xiàn)政府職能根本轉(zhuǎn)變，把不該由政府管理的事項(xiàng)轉(zhuǎn)移出去，把該由政府管理的事項(xiàng)切實(shí)管好。

2.合理配置職權(quán)

深化政府機(jī)構(gòu)改革，要按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的宗旨。

3.加強(qiáng)依法行政

規(guī)范行政決策行為，完善科學(xué)民主決策機(jī)制。加強(qiáng)和改進(jìn)政府立法工作。健全行政執(zhí)法體制和程序。

4.優(yōu)化組織機(jī)構(gòu)

對(duì)職能相近部門實(shí)行綜合設(shè)置，整合完善重要行業(yè)管理體制，加強(qiáng)與整合社會(huì)管理和公共服務(wù)部門。

問題二：改成什么樣？

最終目標(biāo)：構(gòu)建服務(wù)型政府

此次機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)就是“著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制”。最終目標(biāo)是建設(shè)服務(wù)型政府。

問題三：阻力何在？

1.說情電話天天不斷

在一次會(huì)議上，廣東省委副書記、深圳市委書記劉玉浦回憶說，在改革之前，每天都有不少電話來說情，“接電話的時(shí)候我客客氣氣地，但是放下電話后該怎么辦還是怎么辦?！?/p>

2.公務(wù)員擔(dān)心：改革后何去何從

廣東省深圳市寶安區(qū)一名公務(wù)員說，機(jī)構(gòu)改革打亂了他的生活。當(dāng)年下半年，他好不容易從一名普通的公務(wù)員升級(jí)為副主任科員。正要準(zhǔn)備干番事業(yè)，就遇上了大部制改革，現(xiàn)在對(duì)他來說何去何從還是個(gè)未知數(shù)。

問題四：是否會(huì)反彈？

剛“瘦身”的政府部門又“增肥”

2009年，剛剛“瘦身”完成“大部制”改革的廣州，就籌備新增一個(gè)正局級(jí)機(jī)構(gòu)———“三舊改造辦公室”，將集中統(tǒng)籌辦理改造審批，審核事項(xiàng)，以大力推進(jìn)“中心城區(qū)舊廠房退二進(jìn)三、舊村改造”等工作。