大部制改革法治化路徑研究

摘 要 大部制改革是我國全面深化改革的重大戰(zhàn)略之一，對建立服務(wù)政府、法治政府、公共政府具有重大意義。經(jīng)過幾輪大規(guī)模的大部制改革，我國行政體制逐步從“窄職能、小口徑、多機構(gòu)”向著“廣職能、寬口徑、少機構(gòu)”的格局邁進。然而，我國大部制改革尚存在政府職能轉(zhuǎn)變不到位、部門利益化等諸多問題。究其原因，大部制改革沒有走法治道路是最重要的因素。推行大部制改革法治化在理論和實踐上都具有必要性，應(yīng)通過健全行政組織法體系、制定行政改革法等，促使大部制改革逐步實現(xiàn)法治化。

關(guān)鍵詞 大部制 改革 法治

作者簡介：趙剛毅，南京大學(xué)。

中圖分類號：D601 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.219

一、問題的提出

改革與法治是當(dāng)今中國兩個至關(guān)重要的命題，決定了我國的發(fā)展和命運。作為改革的一部分，行政體制改革尤為重要，而這其中的大部制改革則因聲勢浩大、影響深遠(yuǎn)更加引人注目。不管是國務(wù)院，還是地方各級政府，都已開展了多輪大部制改革，取得了很大的成績，一定程度上解決了政府內(nèi)部管理問題，緩解了行政體制與經(jīng)濟發(fā)展的矛盾，釋放和激發(fā)了社會的活力。與此同時，大部制改革也存在一些不容忽視的問題，阻礙了大部制改革的步伐，降低了大部制改革的成效，制約了經(jīng)濟社會的不斷進步。歸結(jié)起來，主要問題有以下幾個方面：

（一）改革沒有與轉(zhuǎn)變政府職能充分結(jié)合

轉(zhuǎn)變政府職能是行政管理體制改革的關(guān)鍵 。表面上，大部制改革的目標(biāo)是要精簡政府部門，整合行政資源，提高政府工作效率。而實質(zhì)上大部制改革的核心在于轉(zhuǎn)變政府職能，讓政府從“劃槳”轉(zhuǎn)為“掌舵”，解決政府越位、錯位、缺位問題。然而，在實際改革過程中，我們把精力過多的放在政府部門數(shù)量的減少，公務(wù)員人數(shù)的降低，并未把轉(zhuǎn)變政府職能放在首要位置，從而導(dǎo)致改革“換湯不換藥”，目的不明，陷入混亂。改革中，重審批、輕監(jiān)管，重權(quán)力、輕責(zé)任，重干預(yù)，輕服務(wù)的現(xiàn)象沒有根本轉(zhuǎn)變，什么都想管，什么都想做，“眉毛、胡子一起抓”，但卻什么都管不好，什么都做不好。在市場經(jīng)濟發(fā)展到如此程度的情況下，本該由市場自行調(diào)節(jié)的事務(wù)受到政府的過多干預(yù)，市場修補、調(diào)整、規(guī)范的作用得不到很好發(fā)揮，市場規(guī)律受到了無情破壞。有的綜合管理部門不僅出臺宏觀政策，而且參與具體事務(wù)，尤其對批錢批地批項目抱有濃厚興趣，熱衷于“形象工程”，討好上級部門，滿足升遷和腐敗需要。有的市場監(jiān)管部門只關(guān)注行政許可、行政審批事務(wù)，牢牢抓住自己的權(quán)力，但對行業(yè)發(fā)展缺乏指導(dǎo)，對企業(yè)困難視而不見，對市場存在問題漠視，對群眾冷面相迎。有的監(jiān)督部門與被監(jiān)督部門形成利益共同體，面對政府部門存在貪污腐敗、失職瀆職問題，大事化小，小事化了，不敢針鋒相對，甘于做“老好人”。

（二）機構(gòu)設(shè)置不合理陷入部門利益之爭

改革中，沒有按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互協(xié)調(diào)又相互制約的原則進行，往往一個部門既制定政策，又具體執(zhí)行，還自我監(jiān)督，部門利益化趨勢加重。這種使一個部門身兼數(shù)職的改革方式，看似將各個部門、職能進行了整合，減少了行政機構(gòu)數(shù)量，但實際效果卻差強人意。一方面，這種整合使一個部門的權(quán)力過大，將作為整體的政府權(quán)力架空，形成一個個的部門“獨立王國”，使得部門利益化和封閉化。孟德斯鳩說過：“一切有權(quán)力的人都很容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗” 。在外部監(jiān)督薄弱的情況下，“獨立王國”自然追逐自身利益，而非公共利益，與大部制改革的目的漸行漸遠(yuǎn)。另一方面，一個部門集決策、執(zhí)行、監(jiān)督權(quán)于一身，三種權(quán)力屬性不同，容易相互影響。如在決策時，如果直接受到具體執(zhí)行的干擾，就可能囿于微觀事務(wù)，而無法站在宏觀的高度上科學(xué)謀劃。又如執(zhí)行時，總是想著需要領(lǐng)導(dǎo)決策，需要統(tǒng)籌謀劃，從而耽擱了最佳處理時機，行政效率受到較大影響。再如監(jiān)督權(quán)更是如此，既當(dāng)“裁判員”，又當(dāng)“運動員”，遇到問題視而不見，甚至幫忙遮掩，根本起不到應(yīng)有作用。同時，在機構(gòu)設(shè)置時，存在因“一把手”改革、為“行政領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)”改革的情況。沒有考慮綜合部門、專業(yè)部門的區(qū)別，將職能差異大、業(yè)務(wù)范圍完全不同的部門，生拉硬套在一起，無法形成統(tǒng)一的組織文化、工作理念，原有部門間的矛盾轉(zhuǎn)化為部門內(nèi)部矛盾，不但起不到提高工作效率的目的，反而導(dǎo)致工作的延誤。

（三）改革反反復(fù)復(fù)無法走出再循環(huán)怪圈

從改革歷史來看，國務(wù)院的大部制改革，幾乎一直陷入三個改革循環(huán)怪圈之中：“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”、“合并-分開-再合并-再分開”；“上收-下放-再上收-再下放”，到目前也沒有完全擺脫這種格局 。根據(jù)“帕金森定律”，行政組織具有天生的自我擴張傾向和能力，而政府規(guī)模的不斷擴張和膨脹引發(fā)了諸多“官僚系統(tǒng)病癥”，在經(jīng)濟學(xué)和管理學(xué)上，這種難解之題被形象地描述為專業(yè)分工頭重腳輕的倒金字塔模型-彼德金字塔，即組織的無限膨脹必然會使這種模型最終無法支撐而崩潰 。盡管自大部制改革以來，國務(wù)院工作部門一直在減少，但在一些部門中仍然存在上述的三個反復(fù)，地方大部制改革情況更是如此，以至于很多體制內(nèi)外的人將政府機構(gòu)改革笑稱為“合久必分，分久必合”。一屆政府一個思路，一個領(lǐng)導(dǎo)一種做法。很多地方黨委、地方政府的“一把手”可以左右改革的方向，沒有經(jīng)過深入調(diào)查研究，沒有經(jīng)過集體討論審議，將自己的個人想法強壓在改革上，想讓哪個部門“生”就“生”，想讓哪個部門“死”就“死”，與我國全面推進依法行政的策略完全背離，也很難保證領(lǐng)導(dǎo)干部的想法不夾雜私利。同時，大部制改革中，精簡歸并部門是常態(tài)，在這過程中必然會觸動一些人的私人利益，尤其在“大吞小”、“強并弱”的改革中，“小”和“弱”的部門人員并入“大”和“強”的部門，改變了以前形成的既得利益和可期待利益格局，使他們在新的部門中失去晉升機會和部分利益，造成這些人抱成利益團體，抵制大部制改革，甚至以自己的力量改變改革，使改革重新回到原有狀態(tài)或者對自己有利的狀態(tài)。

（四）缺少民主參與難以凝聚各方的共識

按照以往的觀念，大部制改革的決策者是黨委，改革的對象是行政機關(guān)，改革的受眾是行政人員，不需要社會、企業(yè)、公眾的參與。然而，實質(zhì)上，大部制改革是權(quán)力和權(quán)利、利益和地位的重新調(diào)整和分配，這種分配不僅是在行政機關(guān)之間、行政人員之間進行，也在行政機關(guān)和社會、企業(yè)、公眾之間進行，從行政機關(guān)傳導(dǎo)、充溢、擴散到整個社會。當(dāng)下行政體制改革的基點就是政民關(guān)系科學(xué)調(diào)整和合理定位，改革所涉及到的政府職能轉(zhuǎn)變、行政組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化、行政權(quán)力的配置與運行等，絕不僅僅是行政系統(tǒng)內(nèi)部的事情，直接關(guān)系到公民等一方利益的變動，會對公民的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生重大影響，公民等一方理所當(dāng)然地應(yīng)當(dāng)是行政體制改革中的重要參與主體，并分享因行政改革所造就的公共福祉 。隨著我國人民整體素質(zhì)的提高，公眾的參政意識越來越強烈，表現(xiàn)出了獨立主體地位和公共精神，而這種覺醒如果一味被壓制，等到爆發(fā)將帶來極大的社會不穩(wěn)定。如“福建廈門反對PX項目事件”、“江蘇啟東反對污水排海工程事件”，正是因為政府決策的不透明、不民主、不尊重群眾意見，導(dǎo)致大規(guī)模的游行示威和矛盾沖突，造成了極大的負(fù)面影響?，F(xiàn)實中，歷次國務(wù)院、地方政府的大部制改革，都存在封閉化的問題，政府始終扮演制度設(shè)計者、資源調(diào)動者、改革推動者、利益調(diào)節(jié)者等多重角色，既是改革領(lǐng)導(dǎo)者，又是改革對象。觀察深圳“委-局-辦”式大部制改革、順德“黨政合一”式大部制改革，二者有一個共同的特點，就是行動特別快，效率特別高，但這背后隱藏就是極度缺乏民主參與。在方案擬定階段市民很少知情，甚至一些與人事制度聯(lián)系不緊密的部門和該部門領(lǐng)導(dǎo)，也是只知其事，不知內(nèi)容。改革過程也是要求不爭論、不議論，嚴(yán)守紀(jì)律，堅決服從，最終導(dǎo)致改革成為政府自導(dǎo)自演的獨角戲。

（五）政府原有問題和改革后的新問題凸顯

一方面，政府原有存在的問題沒有得到切實解決，在局部地區(qū)、局部領(lǐng)域甚至有嚴(yán)重化的趨勢。如廣西玉林65歲老人，為了建一個專業(yè)花木市場，在10多個部門之間來回奔波，整整跑了86次才辦完手續(xù)。又如“證明你媽是你媽”、“證明你是你”、“證明老人還活著”的奇葩事件。有人統(tǒng)計，中國人一生要辦103個證，出生證明、就學(xué)證明、工作證明、死亡證明等等。這些都是政府部門審批過多、推諉扯皮、效率低下的體現(xiàn)。再如互聯(lián)網(wǎng)充斥假冒偽劣產(chǎn)品，網(wǎng)絡(luò)違法犯罪猖獗，但政府部門視而不見，以各種理由推脫責(zé)任，以至于形成網(wǎng)絡(luò)上違法是常態(tài)、不違法是特殊的局面，顯示出政府的執(zhí)法不力。還如在土地拍賣過程中，進行私下交易，貪污腐敗，中飽私囊，導(dǎo)致房價不斷上漲，給人民群眾帶來沉重負(fù)擔(dān)。另一方面，由于一些地方大部制改革設(shè)計有缺陷，推進過程安排不周，導(dǎo)致一些新問題出現(xiàn)。如在工商、質(zhì)監(jiān)、食品藥品監(jiān)管部門的整合中，三個部門原來都有各自的執(zhí)法程序，現(xiàn)在變?yōu)橐粋€部門，還必須遵守上位法規(guī)定，難以統(tǒng)一執(zhí)法程序，造成一個部門三種執(zhí)法程序，三套執(zhí)法文書的情況。不單讓部門內(nèi)的執(zhí)法人員無所適從，更讓行政相對人感覺到混亂。又如公務(wù)員的積極性問題，大部制改革必然會使領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)減少，公務(wù)員的晉升渠道收窄，一定程度上挫傷了干部隊伍士氣。再如權(quán)責(zé)匹配性問題，現(xiàn)在明顯形成一種趨勢，就是“官越大、權(quán)越大、責(zé)任越小”、“官越小、權(quán)越小、責(zé)任越大”，尤其對于基層公務(wù)員來說，所有責(zé)任都壓在他們身上，但事情的決定權(quán)又不在他們身上，權(quán)力很小，但責(zé)任卻無邊界。

二、大部制改革法治化的必要性分析

西方發(fā)達國家大都為大部門體制，聯(lián)邦或中央政府部門原則不超過20個，實行大部制儼然成為當(dāng)代政府改革的國際化流行趨勢。根據(jù)較新統(tǒng)計，聯(lián)邦或中央政府部門的數(shù)量，美國15個，英國18個，法國16個，德國14個，澳大利亞18個，日本12個，新加坡15個，韓國18個 。發(fā)達國家大部門改革的理論基礎(chǔ)較為深厚，實踐經(jīng)驗豐富，對我國的大部制改革具有重要的借鑒作用。尤其是其中的代表英國、美國和日本，在大部制改革中特別注重法律的約束和保障，為我國完善大部制改革提供了良好參考。如1963年，英國為了組建新的大部-國防部，通過了《國防職能轉(zhuǎn)移法》。1939年，美國通過《行政機構(gòu)改革法》，規(guī)定大的機構(gòu)改革，都需先對該法進行修訂，然后制定具體改革計劃，送交議會審核，通過后方可實施。1998年，日本國會批準(zhǔn)《中央省廳改革基本法》，隨后相繼制定了《中央各省廳設(shè)置法》、包括17部法律的中央省廳改革關(guān)聯(lián)法、包括61部法律的省廳改革施行關(guān)聯(lián)法。在我國，大部制改革與推進依法治國戰(zhàn)略同處于全面深化改革的“總盤子”，兩者存在辯證統(tǒng)一關(guān)系，大部制改革需要法律約束和保障，取保改革方向的正確性，依法治國需要大部制改革觸動法律的修訂，形成完備的法律體系，促進大部制改革法治化具有必要性。

（一）大部制改革與法治建設(shè)高度關(guān)聯(lián)互相促進

首先，大部制改革與憲政高度契合。有學(xué)者認(rèn)為，我國行政體制改革的目標(biāo)是建立服務(wù)型政府，改革是以有限政府為模式，以人本精神為理念，以行政法治為準(zhǔn)則，以民主參與為保障，這與憲政所包含的控權(quán)、人權(quán)、法治、民主在外在形式、價值追求、制度保障、建設(shè)途徑上具有內(nèi)在的契合性 。大部制改革旨在規(guī)范政府職權(quán)，提高工作效率，其目的顯然是為了更好的為人民服務(wù)，保障公民的權(quán)利，維護公民的利益，使人民群眾得到實惠，這與憲政控權(quán)、人權(quán)的理念一致。其次，大部制改革與行政法治建設(shè)內(nèi)容高度相似。有學(xué)者甚至認(rèn)為，行政體制改革是行政法治的重要組織部分 。大部制改革是要根據(jù)現(xiàn)代經(jīng)濟和社會需求，建立一套包括政府職能定位、政府權(quán)力邊界、政府內(nèi)部體制、機制的完善的行政實體制度。深度理解的話，這些都可以歸結(jié)為對權(quán)力和權(quán)利的界定、規(guī)范、控制和保障等行政法治的內(nèi)容。最后，大部制改革、推進依法治國都是全面深化改革的內(nèi)容。在全面深化改革的總體戰(zhàn)略中，二者都是其中一份子。不可否認(rèn)，改革與法律之間存在緊張關(guān)系，改革意味著打破傳統(tǒng)，構(gòu)建新的格局，因此對崇尚規(guī)范化的法律精神形成沖擊，甚至觸碰到現(xiàn)有的法律規(guī)定。但是如果從動態(tài)的法治角度理解，法律制度與改革一樣，都在淘汰不符合社會現(xiàn)狀、不符合經(jīng)濟發(fā)展的原有成分，他們推陳出新的過程具有同步性。

（二）大部制改革法治化是推進依法治國的必然選擇

2014年黨的十八屆四中全會，對全面推進依法治國戰(zhàn)略進行了部署，認(rèn)為依法治國是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，事關(guān)我們黨執(zhí)政興國，事關(guān)人民幸福安康，事關(guān)黨和國家長治久安 。如此評判和部署，將依法治國提升到前所未有的高度，是對法治的一種充分肯定，塑造了法治在中國所處的重要地位。全面推進依法治國是一項系統(tǒng)工程，猶如國家治理領(lǐng)域的一場革命，必須給予長期奮斗，才能取得成功。在這個系統(tǒng)工程之中，包括完善以憲法為核心的法律體系、推進依法行政加快建設(shè)法治政府、保證公正司法提高司法公信力、增強全民法治觀念推進法治社會建設(shè)、加強法治工作隊伍建設(shè)等等內(nèi)容。其中，依法行政的重要性不言而喻，政府作為社會的領(lǐng)導(dǎo)者，應(yīng)當(dāng)起到表率作用，在對重大事務(wù)作出決策、貫徹執(zhí)行以及監(jiān)督評價的過程中，要始終沿著法治道路進行，而不能脫離法治軌道走歪路、走錯路，走“人治”的回頭路。法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為，對于大部制改革而言，要求在法律授權(quán)的范圍內(nèi)啟動改革，按照法律規(guī)定的程序?qū)嵤└母?，利用法律的強制力保障改革，借助法律的?guī)范作用鞏固改革。

（三）法治化是解決大部制改革現(xiàn)有問題的最佳途徑

前述我國大部制改革存在的主要問題，都可以通過法治化的方式解決，而且這種解決方式也是成本最低、收益最高的一種上佳之道。一是通過制定法律轉(zhuǎn)變政府職能。政府權(quán)力與個人權(quán)利最大不同的是，個人的權(quán)利是天然享有的，按照西方經(jīng)典的說法即“天賦人權(quán)”。與之相反的是，政府的權(quán)力來源于人民，來源于人民權(quán)利的讓渡。而這樣的讓渡在現(xiàn)代國家?guī)缀醵际且苑傻男问襟w現(xiàn)出來，只有得到法律的授權(quán)，政府才能開展各項活動。因此，轉(zhuǎn)變政府職能還是要從法律開始入手，通過修法將可以由市場規(guī)律調(diào)節(jié)和社會自行管理的事務(wù)從法條中清除出去。二是以行政組織法科學(xué)設(shè)置部門防止部門利益化。發(fā)達國家尤其是日本的經(jīng)驗告訴我們，建立一套系統(tǒng)的行政組織法體系，明確政府部門性質(zhì)，定位政府部門職能，科學(xué)設(shè)置政府機構(gòu)，控制和限定政府權(quán)限，規(guī)定政府部門編制，是大部制改革順利推進的重要保障。三是及時將改革成果上升為法律固化大部制成果。對國務(wù)院大部制改革和地方大部制改革的成果和經(jīng)驗，要及時總結(jié)提煉，已經(jīng)成熟的要制定相應(yīng)的法律予以固化，還未成熟的應(yīng)繼續(xù)探索，既要保持改革的靈活性，又要保持改革一定的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，防止陷入再膨脹的怪圈。四是制定行政改革程序制度保障改革的民主化?！罢x不僅應(yīng)得到實現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式加以實現(xiàn)”，我們應(yīng)當(dāng)追求大部制的改革目標(biāo)，同時也應(yīng)保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和否決權(quán)，以此才能凝聚各方的共識和智慧，促使改革的科學(xué)發(fā)展。制定行政改革程序制度，保障公眾參與改革的權(quán)利，確保程序公正，才能讓公眾切身體會到改革的好處，才能為順利推行大部制改革奠定牢固基礎(chǔ)。五是通過法律強制力保障改革的落實，促進原來政府部門效率低下、審批過多、推諉扯皮、執(zhí)法不力等問題的解決。同時對改革出現(xiàn)的上位法沖突、公務(wù)員積極性、權(quán)責(zé)匹配性等問題，都以制度化形式回應(yīng)，不斷深化改革的內(nèi)容。

三、大部制改革法治化的具體路徑

在確立大部制改革法治化方向的基礎(chǔ)上，更為很重要的是大部制改革法治化的實施。具體路徑上，應(yīng)通過在行政組織、行政改革、行政程序、監(jiān)督評價以及配套改革領(lǐng)域中，制定法律、修訂法律、完善法律的形式，為大部制改革、為行政體制改革打造系統(tǒng)的法律保障體系。

（一）建立健全行政組織法體系

“回顧改革開放以來的歷次機構(gòu)改革，最大的問題在于不重視組織法的作用，沒有實行以法定機構(gòu)、依法定編制” 。大部制改革存在的問題與我國行政組織法體系的極度落后有著直接關(guān)系。目前，我國行政組織法體系主要包括《國務(wù)院組織法》、《中國人民銀行法》、《審計法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》。作為具有引領(lǐng)意義的《國務(wù)院組織法》，僅有11條規(guī)定，有關(guān)國務(wù)院組織結(jié)構(gòu)問題的更是只有4條，已經(jīng)成為國務(wù)院組成部門的中國人民銀行和審計署，甚至在條文中沒有出現(xiàn)過。該法自1982年12月頒布施行以來從未修訂過，與行政管理體制現(xiàn)狀嚴(yán)重脫節(jié)，早已無法滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。在國務(wù)院各部門層面，也僅僅只有中國人民銀行、審計署的部門職權(quán)由法律規(guī)定，除此之外其他部門的職責(zé)、權(quán)限、編制、工作任務(wù)、內(nèi)外部關(guān)系處于法律空白。《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》倒是一直在不斷修訂完善，最新一次修訂時間為2015年8月。但我國幅員遼闊，各地經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡，地區(qū)之間的差異較大，一部統(tǒng)一的地方組織法一味強調(diào)全國的一致，卻忽視了地方的特點，在實施過程中可能遇到很多問題。大部制改革的基本內(nèi)容是對行政組織的組織機構(gòu)、職能配置、人員編制、運行機制等方面的調(diào)整和完善，而這些正是行政組織法調(diào)整和規(guī)范的對象。實踐中，國務(wù)院、各級地方政府的大部制改革，主要是通過制定“三定方案”來推行，但“三定方案”既不是人大及其常委會通過的法律，又不是國務(wù)院和地方政府制定的行政法規(guī)、地方政府規(guī)章，其性質(zhì)和效力與法律法規(guī)有較大差距，不具有法律的強制性和約束性，很容易讓人對改革的合法性產(chǎn)生質(zhì)疑。建議從三個層次構(gòu)建一個完善的行政組織法體系：一是制定《行政組織基本法》，從整體上規(guī)定行政組織法的基本原則、行政組織形態(tài)、行政主體制度、行政組織程序、違法責(zé)任等基本問題。二是充實《國務(wù)院組織法》內(nèi)容，制定國務(wù)院各組成部門、特設(shè)機構(gòu)、直屬機構(gòu)的組織條例，規(guī)定各部委的職能、權(quán)限、關(guān)系。三是將《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》分立為《地方各級人民大表大會組織基本法》、《地方各級人民政府組織基本法》，并由各地結(jié)合區(qū)域特點，制定本地區(qū)的人民代表大會組織法和人民政府組織法。

（二）制定行政改革法

從西方國家大部制改革的經(jīng)驗來看，制定行政改革法，對行政體制改革的動議，改革方案的起草，方案的征詢意見，方案的審議通過，改革的貫徹執(zhí)行，改革運行情況評估，改革結(jié)果制度化進行整體規(guī)范，將會對大部制改革推行具有強有力的保障作用。如美國的行政機構(gòu)改革法，每次行政改革，美國國會都會先修訂行政機構(gòu)改革法，確定改革目的，由總統(tǒng)牽頭制定改革計劃。該法對美國行政組織的編成制度有很重要的作用，通過這種方式，使得其改革計劃既具有彈性，又不超越憲法原則 。反觀我國，歷次國務(wù)院大部制改革，僅由全國大人通過一個決定，該決定不是法律，也不是行政法規(guī)，只是全國人大批準(zhǔn)的具有法律效力的規(guī)范性文件，只對一次改革發(fā)生效力，無法起到長期性、普遍性和根本性的規(guī)范作用。地方政府大部制改革更是拋開了地方人大，僅僅憑借地方黨委、地方政府的一紙決定，經(jīng)過上級政府批準(zhǔn)即開始推行，而在推行過程中也是完全依賴“三定方案”。制定行政改革法，規(guī)范改革的啟動、運行和監(jiān)督，將會確保改革沿著法治路徑進行。

（三）制定行政程序法

程序價值意義非凡，大部制改革依程序進行，行政機關(guān)按程序辦事，讓公眾以看得見、摸得著的方式感受大部制改革的公平、公正和正義，讓人民群眾從大部制改革之處受益，是對大部制改革的根本要求。西方發(fā)達國家歷來崇尚程序的公正性，“按照德國社會學(xué)家盧曼的說法，在西方舊的身份共同體關(guān)系解體與資本主義新秩序確立這一歷史過程中，有兩項制度起到了神奇的作用，一個是社會或者私法領(lǐng)域里的契約，另一個是國家或公法領(lǐng)域里的程序” 。比較典型的例子是美國的“辛普森殺妻案”，由于辦案程序瑕疵，導(dǎo)致警方收集的很多證據(jù)被排除，最后按照“疑罪從無”的原則宣布辛普森罪名不成立。雖然美國大部分民眾都認(rèn)為辛普森是殺人者無疑，但仍然比較一致的認(rèn)為應(yīng)該如此判決，充分體現(xiàn)了美國人對程序公正的尊重。目前我國在行政領(lǐng)域的程序規(guī)定，散落在《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政強制法》等多部法律之中，還沒有形成系統(tǒng)性的法律文件，需要制定統(tǒng)一的行政程序法。對大部制改革而言，程序具有極其重要的作用，不僅可以提高改革決策的科學(xué)化和民主化水平，也會使決策更加符合經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需要，增加改革措施的合理性和可行性。

（四）建立監(jiān)督和評價制度

法治離不開監(jiān)督，監(jiān)督更需要法治化，將大部制改革置于規(guī)范化的監(jiān)督體系之下，才有可能防止改革走樣和變形，才有可能杜絕權(quán)力交換和權(quán)錢交易。我國現(xiàn)有的監(jiān)督體系，包括執(zhí)政黨黨紀(jì)監(jiān)督、人大權(quán)力監(jiān)督、政府行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、政協(xié)和民主黨派的民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督等各種監(jiān)督形式。按理說，如此多的監(jiān)督可以約束行政機關(guān)，但事實上，監(jiān)督不在多而在精，在于是否有效、有力。在這之中，監(jiān)督缺乏法律規(guī)范和支持，使得監(jiān)督往往流于形式，發(fā)揮不了應(yīng)有的作用。讓監(jiān)督制度化，尤其在人大、政府、司法的法定監(jiān)督上，賦予更大的權(quán)力，設(shè)計更加獨立的監(jiān)督部門和運行機制，規(guī)定并落實監(jiān)督不力的法律責(zé)任，提高監(jiān)督的工作效能，是解決監(jiān)督乏力的有效途徑。在國務(wù)院和各級地方政府的大部制改革中，要讓人大以改革主體的身份出現(xiàn)，成為改革最有力的監(jiān)督者。對大部制改革的總結(jié)和評價同樣重要，關(guān)乎大部制改革的成果是否能得到鞏固，關(guān)乎大部制改革的失敗風(fēng)險能否控制到最低，關(guān)乎大部制改革的經(jīng)驗?zāi)芊窕菁叭珖?。美?0世紀(jì)90年代制定的《政府績效與成果法》，對美國大部制改革起到了良好的約束和保障作用，值得我們借鑒。

（五）配套改革制度化

大部制改革不是“獨行俠”，能否取得成功依賴于與之相關(guān)的一些列改革的進展。在大部制改革法治化的同時，將其他配套改革納入法治化道路，對大部制改革和全面推進依法治國戰(zhàn)略有著重大意義。首先，大部制改革不可能回避中央與地方政府關(guān)系的改革。從目前我國實際來看，中央權(quán)力過于集中，地方權(quán)力過于弱小。理順中央與地方關(guān)系，科學(xué)劃分二者事權(quán)和財權(quán)，確立規(guī)范的利益和激勵機制勢在必行，而這就要求修改和完善《憲法》，以此為依據(jù)調(diào)整中央和地方權(quán)限。其次是事業(yè)單位和公共組織改革的制度化。大部制改革要求轉(zhuǎn)變政府職能，將權(quán)力讓渡給社會，但完全由市場、企業(yè)或者個人承接這些權(quán)力，顯然也不可能，而且需要時間。在這期間，事業(yè)單位和公共組織具備天然的優(yōu)勢，完全可以發(fā)揮應(yīng)有的作用。為了保證承接過程的規(guī)范化，維護良好的改革秩序，用法律確立事業(yè)單位、公共組織地位，明確這些機構(gòu)承接行政職能的規(guī)則，將使大部制改革提速。再次是與大部制改革直接關(guān)聯(lián)改革的制度化。因為大部制改革所帶來的公務(wù)員積極性不強等問題，需要從完善公務(wù)員法、保障公務(wù)員權(quán)利入手解決。如建立公務(wù)員工資待遇與社會平均工資待遇增長速度、居民消費價格指數(shù)（CPI）掛鉤的制度，又如拓寬公務(wù)員的晉升渠道，完善公務(wù)員分類改革制度等等。最后是電子政務(wù)和預(yù)算決算制度化。大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)+等新概念，促使政府管理必須跟上新形勢。在外部層面，要大力推行政務(wù)信息公開，探索全流程網(wǎng)上辦事，實行基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、監(jiān)管信息、處罰信息、信用信息、政務(wù)動態(tài)信息的網(wǎng)上公示，為企業(yè)和個人提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。在內(nèi)部層面，數(shù)據(jù)共享，信息互通，通過網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建溝通協(xié)調(diào)機制，加強部門之間的合作，形成整體性政府格局，破除部門利益，“讓數(shù)據(jù)多跑路，讓群眾少跑腿”。同時，我們看到，西方發(fā)達國家之所以能有效控制人員編制，防止部門不斷膨脹，其最有效的手段就是實行預(yù)算、決算嚴(yán)格審批制度，由國會對政府的預(yù)算進行總體把握。我們亦需要加強此方面的制度化建設(shè)。

注釋：

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