□張璇

突破體制瓶頸推動管理創(chuàng)新
——從我國城市社區(qū)管理體制變遷看?？谏鐓^(qū)管理體制改革

□張璇

中國城市基層組織設(shè)置大致始于民國政府時期，新中國成立后，城市社區(qū)管理體制經(jīng)歷了從單位制、街居制到社區(qū)制的變遷。長期以來，街居制和單位制并立而行，成為我國社區(qū)管理體制的主要特征。改革開放以后，社區(qū)制逐步進入人們的視野，并成為未來改革的方向。

我國城市社區(qū)管理體制的變遷

1、改革開放前我國城市社區(qū)管理體制的演變

（1）建國初期各自為政（1949.9—1954.12）

新中國成立后，中國宣布廢除保甲制度，對傳統(tǒng)社區(qū)組織和民間勢力進行了顛覆性變革，對基于保甲編成的區(qū)級建制進行了合并改組，最終確定為一級政府。在1954年12月以前，各城市的市政當(dāng)局對街道組織建設(shè)各行其是，沒有形成一個統(tǒng)一的模式。就全國各城市的街道組織形態(tài)來看，大致有三種類型：一是設(shè)街政府為城市基層政權(quán)；二是設(shè)街公所或街道辦事處為市或市轄區(qū)的派出機構(gòu)；三是“警政合一”，在公安派出所內(nèi)設(shè)行政干事或民政工作組，承擔(dān)有關(guān)工作。

（2）街道辦事處法定化（1954.12—1958.8）

1954年12月，全國人大常委會通過了《城市街道辦事處組織條例》，通過立法形式對街道辦事處的性質(zhì)、機構(gòu)設(shè)置、人員配備、職責(zé)內(nèi)容、管轄范圍和管轄人口等進行了整齊劃一的規(guī)定，街道辦事處開始法定化。

（3）城市人民公社運動（1958.9—1966.4）

1958年興起在街道層面開展的城市人民公社運動（有個別公社是建在市轄區(qū)層面上），使街道辦事處在組織性質(zhì)、機構(gòu)設(shè)置、職責(zé)權(quán)限都發(fā)生了根本性變化。街道辦事處改為人民公社后，原來法定的區(qū)政府派出機構(gòu)漸漸演變成政社合一的政權(quán)組織，成為城市基層政府機構(gòu)，強化了單位制管理，街道社區(qū)完全單位化。

（4）文革超強控制體制（1966.5—1978.2）

“文化大革命”開始后，街道辦事處被改名為“街道革命委員會”，建立了街道黨委，實行黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)。其職能權(quán)限、機構(gòu)設(shè)置、人員配置等再次發(fā)生重大變動。街道革委會的主要任務(wù)是“以階級斗爭為綱”，對“資產(chǎn)階級”實行全面專政，統(tǒng)抓街道內(nèi)一切事務(wù)，權(quán)力范圍空前擴大，成為“階級斗爭”和“群眾專政”的工具。“文化大革命”進一步強化了單位社會，城市社區(qū)組織更趨削弱。

2、改革開放后城市社區(qū)管理體制變遷

“文革”結(jié)束后，1978年我國通過了新憲法，撤銷“街道革命委員會”，恢復(fù)了街道辦事處。1979年頒布的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，重新確立了街道辦事處作為市或區(qū)政府的派出機構(gòu)的性質(zhì)。1980年，全國人大常委會重新公布了1954年的《街道辦事處組織條例》，將街道黨委、街道辦事處、街道生產(chǎn)服務(wù)聯(lián)社分開，確立街道辦事處的工作由民政部管理的體制格局。

上世紀(jì)90年代以來，各地對城市社區(qū)管理體制改革進行了探索，這種探索主要分兩個階段：

第一階段：推行兩級政府、三級管理。上世紀(jì)90年代至本世紀(jì)初，上海、北京等大城市開始實行“兩級政府，三級管理”，城市設(shè)市、區(qū)兩級政府，街道辦仍為派出機構(gòu)，加上居委會，實際實行的是市、區(qū)、街道辦、居委會四個層次的管理，政府在街道層面的行政權(quán)力和行政職能得以強化，這種模式后來漸漸成為全國的通行模式，并一直持續(xù)到現(xiàn)在。

第二階段：探索撤銷街道強化社區(qū)。本世紀(jì)初，為解決“兩級政府、三級管理”體制所存在的缺陷以及由此缺陷所帶來的問題與矛盾，各地進行了“街道社區(qū)化”改革探索，并產(chǎn)生了“青島模式“”南京模式“”北京模式“”武漢模式“”銅陵模式”等。

?？诂F(xiàn)行社區(qū)管理體制存在的矛盾與問題

海口的城市社區(qū)管理體制因循了目前全國通行的“兩級政府、三級管理”體制，存在幾個主要問題：

1、職責(zé)權(quán)利不統(tǒng)一。目前街道的職責(zé)是根據(jù)“派出機構(gòu)的性質(zhì)、一級政權(quán)的任務(wù)”來確定的。一方面，街道辦事處作為區(qū)政府的派出機關(guān)，要無條件地接受區(qū)政府及其職能部門交辦的工作。另一方面，區(qū)政府卻沒有賦予街道辦事處必要的行政管理權(quán)限，從而形成政府職能部門因力量有限而管理服務(wù)不到位，街道因職權(quán)所限而管理服務(wù)不到位的局面。

2、條與塊關(guān)系不順。長期以來，受過去計劃經(jīng)濟體制的影響，社區(qū)管理過分強調(diào)高度集中，而忽視建立分級管理、層層負(fù)責(zé)的管理體制，造成城市管理體制條塊分割嚴(yán)重的局面。街道作為“塊塊”管理，在工作中缺少必要的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)力和一定的約束機制。如上級政府部門在街道設(shè)立的各類事業(yè)單位，其人員任免權(quán)、經(jīng)費管理權(quán)以及審批權(quán)都在上級主管部門手里，街道無權(quán)過問。各類單位只服從“條條”管理，對“塊塊”的管理則置之不理。

3、管理制度不規(guī)范。良好的社區(qū)管理需要一系列規(guī)范的法律、法規(guī)和制度?，F(xiàn)行社區(qū)管理制度的缺陷在于：一是街道辦事處的存在沒有法律基礎(chǔ)，對自身服務(wù)和管理范圍沒有明確的制度規(guī)范，無權(quán)、越權(quán)管理現(xiàn)象同時存在；二是“條塊”制度沖突頻現(xiàn)，造成社區(qū)事務(wù)各行其是，推諉扯皮；三是社會組織沒有行之有效的行為規(guī)范，參與社區(qū)事務(wù)無法可依；四是監(jiān)督機制不健全，社區(qū)管理和服務(wù)難以納入規(guī)范化軌道。

4、資金供應(yīng)不充裕。目前，社區(qū)管理和服務(wù)的資金渠道窄，主要依靠財政撥款，未能發(fā)揮公益捐贈在社區(qū)建設(shè)中的作用。而且，街道的財政管理體制采取財政預(yù)算統(tǒng)收統(tǒng)支的管理辦法，辦公經(jīng)費由區(qū)財政統(tǒng)一支出，業(yè)務(wù)經(jīng)費由各業(yè)務(wù)部門分別管理，街道雖有綜合管理服務(wù)的職責(zé)，卻沒有相應(yīng)的籌資權(quán)力。由于資金不足，街道開展社區(qū)服務(wù)、為民辦實事的過程中，更是捉襟見肘，心有余而力不足。

5、人員配備不規(guī)范。一是街道人員不規(guī)范，街道有行政、事業(yè)和工勤編制，超編人員多，經(jīng)濟負(fù)擔(dān)重，且存在同工不同酬的現(xiàn)象。二是居委會干部待遇普遍較低，目前，居委會雖定性為自治組織，實際上卻承擔(dān)了大量的行政事務(wù)，而居委會成員的待遇普遍較低，認(rèn)真履職沒有積極性，不認(rèn)真履職又完不成任務(wù)。

推行?？谏鐓^(qū)體制改革的建議

總結(jié)國內(nèi)各地改革經(jīng)驗，結(jié)合?？谑袑嶋H，筆者認(rèn)為，其城市社區(qū)體制應(yīng)按照“一個調(diào)整、兩個實行、三個完善、四個強化”的總體改革思路。

1、一個調(diào)整

撤銷街道辦，組建大社區(qū)，減少管理層級。整合原有街道、社區(qū)設(shè)置，調(diào)整社區(qū)規(guī)模，實行大社區(qū)體制。撤銷全市18個街道辦事處，把原來159個社區(qū)整合為若干個大社區(qū)。新社區(qū)采用“一個核心三個體系”的組織架構(gòu)，即以社區(qū)黨工委為核心，社區(qū)服務(wù)中心、社區(qū)居委會以及社會組織三個體系為支撐的整體架構(gòu)，實現(xiàn)社區(qū)黨工委、居委會和社區(qū)服務(wù)中心的責(zé)權(quán)利有機統(tǒng)一，建立健全黨的領(lǐng)導(dǎo)、居民自治、中心服務(wù)、社會協(xié)同、公眾參與的社區(qū)管理服務(wù)新格局。

2、兩個實行

（1）實行扁平化管理。街道辦撤銷后，城市管理由“市、區(qū)、街道、社區(qū)”四級管理變?yōu)椤笆?、區(qū)、社區(qū)”三級管理，進一步理順管理職能，將原街道辦的經(jīng)濟管理、城管執(zhí)法、司法行政等主體職能收歸區(qū)直相關(guān)部門，實現(xiàn)分片歸口管理，建立社區(qū)與區(qū)直部門工作對接新機制。同時，實行“三個下沉”：即人員下沉、經(jīng)費下沉、資源下沉。

（2）實行網(wǎng)格化管理。按照“屬地管理、條塊結(jié)合”原則，每200至300戶左右劃分一個網(wǎng)格，配備1名網(wǎng)格管理員，主要負(fù)責(zé)日常巡查和綜合信息采集等工作，實行AB崗工作制，專門業(yè)務(wù)工作為A崗，對網(wǎng)格內(nèi)各項事務(wù)負(fù)責(zé)為B崗，實行各項業(yè)務(wù)在前臺一口受理、后臺分類處置。

3、三個完善

（1）完善社區(qū)公共服務(wù)體系。在區(qū)與社區(qū)之間的承接體制、對接機制上進行的創(chuàng)新，按照網(wǎng)格化、精細(xì)化、責(zé)任化的要求，實行上門服務(wù)、代理服務(wù)、一站式服務(wù)，細(xì)化社區(qū)網(wǎng)格人員的責(zé)任分工。

（2）完善社區(qū)市場服務(wù)體系。把政府承擔(dān)的本應(yīng)由社會組織提供的公共服務(wù)剝離出來，動員更多的社會資源從事社會管理，實現(xiàn)政府管理與市場化運作的有效銜接和良性互動。市區(qū)兩級政府都設(shè)立支持社會組織專項財政預(yù)算，通過政府購買社會組織的服務(wù)，在政府與社會組織之間建立相互合作的關(guān)系，為社會組織提供發(fā)展的空間，實現(xiàn)公共治理主體的多元化。

（3）完善社區(qū)義務(wù)服務(wù)體系。組建群眾性協(xié)會團體，推行社區(qū)志愿者和義工注冊登記制度，發(fā)展社區(qū)義務(wù)服務(wù)。充分吸收社區(qū)內(nèi)的老黨員、老干部、志愿者等力量參加，組織為空巢獨居老人、困難家庭等社區(qū)居民提供義務(wù)服務(wù)。

4、四個強化

（1）強化黨的核心功能。成立社區(qū)黨工委，由轄區(qū)單位黨組織負(fù)責(zé)人、社區(qū)居委會主任、公共服務(wù)中心成員等組成。探索社區(qū)黨建領(lǐng)導(dǎo)體制、組織載體和活動方式，出臺加強區(qū)域化社區(qū)黨建工作的意見，擴大黨在基層社區(qū)工作的滲透力。

（2）強化管理服務(wù)功能。將原先浮在區(qū)和街道層面的資源下沉到社區(qū)，整合分散在各個條口和社區(qū)內(nèi)部的資源，實現(xiàn)責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一。強化社區(qū)民生服務(wù)、城市管理、綜治維穩(wěn)等功能，提升社區(qū)衛(wèi)生、文化、治安、社區(qū)就業(yè)保障等服務(wù)功能，打造多種形式的便民生活服務(wù)圈。

（3）強化居民自治功能。推進群眾性自治組織建設(shè)，制定進一步完善社區(qū)居委會和小區(qū)業(yè)主委員會組織體系建設(shè)的意見，明確社區(qū)居委會及小區(qū)業(yè)委會的職責(zé)任務(wù)。建立健全社區(qū)居民代表大會制度和小區(qū)業(yè)主委員會、居民和業(yè)主公約制度、居民和黨員代表議事制度、議事協(xié)商委員會議事規(guī)則等制度，暢通居民表達利益訴求的渠道。在全面履行居委會和業(yè)委會工作進行民主評議、實施民主監(jiān)督的基礎(chǔ)上，結(jié)合城市社區(qū)組織選舉，建立“觀察員”制度，對社區(qū)居民委員會和小區(qū)業(yè)主委員會制度的架構(gòu)、選舉和運行方式，進行全過程監(jiān)督。保障社區(qū)民主決策、民主管理的實現(xiàn)。

（4）強化社會參與功能。進一步拓寬社區(qū)管理和服務(wù)的渠道，強化社會參與功能。促進社區(qū)志愿者、義工和專業(yè)社工隊伍建設(shè)，形成“社工引領(lǐng)義工、義工協(xié)助社工”的社區(qū)服務(wù)模式，建立社工和義工聯(lián)動發(fā)展的機制。扶持和培育公益類、服務(wù)類社區(qū)社會組織，建立并規(guī)范政府購買制度，拓展社會組織生存和發(fā)展的空間，發(fā)揮公益捐贈在籌集社區(qū)管理與服務(wù)資金方面的功能，鼓勵社會資金進入社區(qū)建設(shè)領(lǐng)域，形成國家與社會良性互動，政府與社會組織合作的政社合作模式?！?/p>

（作者單位：中共?？谑形h校）

［編輯：王秋虹］