● 陳國權(quán)

上?！叭r(nóng)”工作創(chuàng)新發(fā)展若干問題思考

● 陳國權(quán)

“三農(nóng)”工作是上海經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要工作。不同時期，“三農(nóng)”工作的任務(wù)和要求不同。近年來，上?！叭r(nóng)”工作取得積極成效，為適應(yīng)上?！皠?chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展”的要求，上海的“三農(nóng)”工作必須進(jìn)一步深化研究相關(guān)重點難點問題，積極創(chuàng)新提高，在更高層次上推動“三農(nóng)”各項工作新發(fā)展，為全市發(fā)展作出更大的貢獻(xiàn)。

三農(nóng)；創(chuàng)新；發(fā)展

一、新農(nóng)村建設(shè)問題

新農(nóng)村建設(shè)是廣大農(nóng)民的企盼，近年來，上海新農(nóng)村建設(shè)取得積極進(jìn)展。新農(nóng)村建設(shè)不只是改造農(nóng)村某些形態(tài)，而是農(nóng)村面貌的全方位改變，所以許多問題不能就農(nóng)村解決農(nóng)村，而必須寓于城鄉(xiāng)一體化之中，與“三化”同步推進(jìn)。

“三化”（工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化）同步的基本內(nèi)涵包括：一是要求在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)文明發(fā)展過程中，要不斷吸納現(xiàn)代工業(yè)文明的理念，不能只在第一產(chǎn)業(yè)上做文章，要積極融入二、三產(chǎn)業(yè)，一、二、三產(chǎn)業(yè)聯(lián)動，上中下游一體，產(chǎn)加銷互促。既要用現(xiàn)代技術(shù)、現(xiàn)代管理和現(xiàn)代設(shè)備改造提升傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，又要發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工和農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)，構(gòu)建全新的產(chǎn)業(yè)體系。二是現(xiàn)階段農(nóng)村正在向社區(qū)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展，要加快農(nóng)民從田間走向車間碼頭，走進(jìn)城市。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社會管理等也要貫徹城市建設(shè)的理念，建設(shè)具有現(xiàn)代意識的新農(nóng)村。三是要發(fā)揮工業(yè)化和城鎮(zhèn)化對農(nóng)村農(nóng)業(yè)的帶動作用，并建設(shè)相應(yīng)的長效機(jī)制。

城市化和新農(nóng)村建設(shè)是兩個輪子，不能互相取代，但要以城帶鄉(xiāng)。以城帶鄉(xiāng)機(jī)制要不斷創(chuàng)新。南匯并入浦東新區(qū)后，大大拓展了浦東新區(qū)的發(fā)展空間，也使原南匯地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)步伐明顯加快。這表明，中心城帶動郊區(qū)農(nóng)村大有文章可做。試想，如果將郊區(qū)部分鎮(zhèn)域劃入中心城區(qū)管理，使管理梯度向郊區(qū)推進(jìn)，郊區(qū)部分區(qū)縣轄區(qū)適當(dāng)精減，強(qiáng)化精細(xì)化管理，全市城鄉(xiāng)一體化和新農(nóng)村建設(shè)可能會大大加快，也可避免中心城各區(qū)無休止的在彈丸之地重復(fù)建設(shè)，造成極大的投資效益遞減浪費。

目前，上海城鄉(xiāng)發(fā)展存在三方面同步不同幅：一是工業(yè)化與城市化發(fā)展同步不同幅，全市農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)率達(dá)85%以上，但真正離土離鄉(xiāng)進(jìn)鎮(zhèn)進(jìn)城落戶的人口只有60%左右。二是城市化與市民化同步不同幅，本地非農(nóng)就業(yè)和進(jìn)鎮(zhèn)進(jìn)城落戶勞動人口中，真正農(nóng)轉(zhuǎn)非的比例不高。三是農(nóng)村市民化與城鄉(xiāng)國民待遇一體化同步不同幅。近十多年來，上海市農(nóng)轉(zhuǎn)非人口以“小城鎮(zhèn)社會保險”人口為主，水平較低，且并沒有正式納入國家財政，許多問題還要依靠當(dāng)?shù)丶w組織解決，這些人口本質(zhì)上還是農(nóng)民。

上海市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展有些關(guān)系還有待進(jìn)一步明確：一是市區(qū)與郊區(qū)統(tǒng)籌和城市與鄉(xiāng)村統(tǒng)籌關(guān)系。不能把對郊區(qū)新城建設(shè)、市級工業(yè)區(qū)建設(shè)和大交通干道建設(shè)等投資，都算作統(tǒng)籌鄉(xiāng)村發(fā)展投資，雖在實踐中不能截然分開，但也不能相互取代。支持農(nóng)村發(fā)展具有特定的政策聚焦點，從實踐來看，對農(nóng)村的實際投資仍有被邊緣化可能。二是市級層面統(tǒng)籌和區(qū)縣級層次統(tǒng)籌要有明確的職責(zé)分工和考核要求。上海市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展主要職責(zé)和推動者應(yīng)在區(qū)縣級。郊區(qū)新城建設(shè)不能過度消耗區(qū)域資源，要防止片面造城和過度都市化建城傾向，新城建設(shè)應(yīng)是一個區(qū)域城市化體系建設(shè)和以城帶鄉(xiāng)的過程，應(yīng)同時帶動部分中心鎮(zhèn)和小集鎮(zhèn)建設(shè)。三是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌既需要政府積極性，也要依靠農(nóng)村基層組織和農(nóng)民積極性。應(yīng)允許農(nóng)民帶地參加農(nóng)村“三化”部分項目建設(shè)，使農(nóng)民也能成為建設(shè)和管理的主人，調(diào)動基層和農(nóng)民統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的積極性。

二、農(nóng)民問題

發(fā)展是解決一切農(nóng)民問題的根本。鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)是上海郊區(qū)國民經(jīng)濟(jì)的基本單元，也是郊區(qū)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)的真正主體和依托。近十多年來，上海鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對緩慢，而周邊蘇南等地區(qū)鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。2010年，蘇州市1200個村，98%的行政村集體經(jīng)濟(jì)自營可支配收入在100萬元以上，120多個村集體經(jīng)濟(jì)自營可支配收入超過千萬元。2011年太倉市全市行政村集體經(jīng)濟(jì)自營收入平均逾500萬元。鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展極大地推動了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民就業(yè)增收，使農(nóng)村面貌發(fā)生深刻改變。

上海的農(nóng)民問題，不只是針對30多萬全職務(wù)農(nóng)農(nóng)民，而是包括整個上海農(nóng)村居住人口。如果把大量離土不離鄉(xiāng)的農(nóng)村人口、市區(qū)導(dǎo)入人口、數(shù)以百萬計外來農(nóng)民等都計算在內(nèi)，目前上海市農(nóng)村常住人口不少于400萬人。400多萬人的民生問題，市、區(qū)兩級財政難以持久根本托底。

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)缺乏支柱，就業(yè)不足，大批農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)崗位不穩(wěn)定，增收困難，村無集體經(jīng)濟(jì)之米，鎮(zhèn)無強(qiáng)勁經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力，這是當(dāng)前上海許多“三農(nóng)”問題的根源。

一切農(nóng)村社會管理只有以發(fā)展為支撐，并為發(fā)展和實際改善農(nóng)民生活服務(wù)，才具有真正的生命力，才是農(nóng)民真正歡迎的管理。有強(qiáng)勁經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)支撐，才能更有效的化解農(nóng)村社會各種矛盾。農(nóng)村沒有一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和農(nóng)民的積極響應(yīng)，政府一頭熱，新農(nóng)村建設(shè)難以實現(xiàn)各種目標(biāo)。要正視現(xiàn)實，傾聽基層和農(nóng)民訴求，采取實事求是的態(tài)度，適當(dāng)調(diào)整農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策，高度重視鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，鼓勵“產(chǎn)鎮(zhèn)結(jié)合”，大力發(fā)展鎮(zhèn)域二、三產(chǎn)業(yè)，鼓勵村域多種經(jīng)營發(fā)展，在嚴(yán)控污染的前提下，宜工則工、宜商則商、宜農(nóng)則農(nóng)，長期堅持，農(nóng)民和農(nóng)村面貌一定會大變樣。

三、上海都市農(nóng)業(yè)發(fā)展問題

都市農(nóng)業(yè)是上海城市特定需要與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化一般特征的有機(jī)統(tǒng)一，是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的特殊形態(tài)。1997年中共上海市委六屆四次全會和市人大十屆四次會議，正式提出了“促進(jìn)城郊型農(nóng)業(yè)向都市型農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變”的任務(wù)。

不同時期，都市農(nóng)業(yè)的功能不同。現(xiàn)在上海周邊地區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品運到上海，距離已不成為問題，上海農(nóng)業(yè)拼品種、產(chǎn)量和成本也已沒有明顯優(yōu)勢，上海農(nóng)業(yè)需要挖掘更大的潛力。未來上海農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本功能是“拾遺補(bǔ)缺”和保障市場平穩(wěn)供給，傳統(tǒng)的“發(fā)展生產(chǎn)、保障供給”功能必須轉(zhuǎn)型?！笆斑z補(bǔ)缺”穩(wěn)定市場供給，需要對市場具有深度了解和快速反應(yīng)，需要建立起全方位的“信息農(nóng)業(yè)”系統(tǒng)，需要明確市場主體定位和階段品種細(xì)分，需要充分調(diào)動全市涉農(nóng)軟硬件綜合優(yōu)勢。上海農(nóng)業(yè)“拾遺補(bǔ)缺”保障市場平衡供給的手段也要創(chuàng)新。多年來，上海農(nóng)業(yè)重視“產(chǎn)能”建設(shè)，“儲能”建設(shè)卻沒引起足夠重視。到處可見規(guī)?；O(shè)施菜地，卻難見逾萬立方米的大型田頭農(nóng)產(chǎn)品保鮮冷庫。如果上海有上百萬立方米容量的田頭保鮮冷庫，每個農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)都有逾萬立方米容量大型田頭保鮮冷庫，上海地產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品時常出現(xiàn)的“多了多了，少了少了”的矛盾可大大緩解，也必將促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品加工、物流配送和分銷等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

為保障市場平衡供應(yīng)，上海地產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品要有“最低保有量”。從長遠(yuǎn)看，上?！白畹捅Ｓ辛俊辈藞@子走地區(qū)協(xié)作共建之路也屬必然趨勢。然而，“最低保有量”多少才算是合理，菜園子是否必須都建在市內(nèi)？建在市外可控性如何？香港的基本經(jīng)驗是，副食品生產(chǎn)基地建在哪里無關(guān)緊要，關(guān)鍵是支持系統(tǒng)要到達(dá)，一要充分保障產(chǎn)地農(nóng)民利益，二要有利于當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展，三要有科學(xué)的監(jiān)管機(jī)制。沒有這三條，基地就在跟前問題也會很多。當(dāng)然，菜地建在城市周邊地區(qū)，相關(guān)設(shè)施配套和社會管理成本可能更低些，基地穩(wěn)定性可能更好些，也值得積極嘗試。

隨著生活水平的提高，上海市民渴望有更多的物美價廉、自然生長和有機(jī)化方式生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品，這是城市消費的新變化，也是高端農(nóng)業(yè)市場，要對其及時跟蹤和服務(wù)。上海生產(chǎn)高標(biāo)準(zhǔn)的有機(jī)食品的條件有限，但上海完全有條件大力推廣有機(jī)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。同時，上海也需要大力發(fā)展農(nóng)業(yè)服務(wù)貿(mào)易、出口保稅加工、農(nóng)業(yè)總部經(jīng)濟(jì)等新興產(chǎn)業(yè)，以進(jìn)一步提升上海都市農(nóng)業(yè)發(fā)展水平。

四、上海農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新問題

目前，上海農(nóng)業(yè)比較突出的矛盾主要有：一是生產(chǎn)與加工不協(xié)調(diào)，加工滯后，影響農(nóng)業(yè)附加值提高。二是產(chǎn)出與流通不協(xié)調(diào)，城市大流通發(fā)達(dá)，地產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品流通卻不發(fā)達(dá)。三是點與面不協(xié)調(diào)，一些“點”有形象有水平，但面上整體發(fā)展不平衡性較大。四是組織化與社會化服務(wù)不協(xié)調(diào)，社會化服務(wù)水平不高。

近年來，上海大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)組織化建設(shè)且已取得明顯成效。除農(nóng)民專業(yè)合作社廣泛發(fā)展外，松江區(qū)的家庭農(nóng)場、寶山區(qū)集體合作農(nóng)場等探索都已取得積極成果。

松江區(qū)家庭農(nóng)場的特點已有大量報道，但是，依然存在一些值得深入研究的問題：一是現(xiàn)在大多數(shù)家庭農(nóng)場土地主要通過流轉(zhuǎn)租賃，用地成本高，穩(wěn)定性相對差，戶主對長遠(yuǎn)投資有顧忌。建議進(jìn)一步探索組建“家庭式合作農(nóng)場”或“農(nóng)戶合伙型農(nóng)業(yè)經(jīng)營共同體”，以降低用地成本，進(jìn)一步擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模。二是要進(jìn)一步引導(dǎo)家庭農(nóng)場走企業(yè)化經(jīng)營管理道路，避免成為小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的簡單放大。西方國家、中國臺灣地區(qū)家庭農(nóng)場之所以發(fā)展比較好，其中一個重要原因就是，遵循企業(yè)化經(jīng)營規(guī)則，以市場配置資源，嚴(yán)格計劃和核算，注意應(yīng)用新技術(shù)，注重研究市場，追求利潤而不是產(chǎn)量的最大化。三是要積極引導(dǎo)家庭農(nóng)場開發(fā)農(nóng)業(yè)旅游等多種經(jīng)營，爭取更多的效益疊加，要鼓勵有條件的家庭農(nóng)場大膽走出去。同時，積極探索蔬果花卉等領(lǐng)域家庭農(nóng)場新形式。四是條件成熟時可以積極探索村域或鎮(zhèn)域組建股份制性質(zhì)“家庭農(nóng)場聯(lián)社”，爭取在更高層次形成組織。五是政府要推出優(yōu)化扶持政策，提供更多社會化服務(wù)，如幫助農(nóng)民進(jìn)行科技和技能培訓(xùn)等。

寶山區(qū)集體合作農(nóng)場起步于2007年，經(jīng)過五年發(fā)展，目前存在的問題主要有：一是村委會以村集體經(jīng)濟(jì)組織名義辦合作農(nóng)場，易出現(xiàn)政企不分、長官意志、“官辦”作風(fēng)、經(jīng)營不靈活等問題。二是作為集體企業(yè)就要五臟俱全，專業(yè)或兼職的黨群、行政、財務(wù)、技術(shù)、業(yè)務(wù)等管理人員不能少，相關(guān)公費接待也不能少，管理成本自然提高，許多集體合作農(nóng)場贏利主要靠政策補(bǔ)貼。三是集體合作農(nóng)場“三公開”、民主管理、內(nèi)部責(zé)任制、職工權(quán)益維護(hù)等缺乏切實的保障機(jī)制。四是在多種農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式并存的情況下，合作農(nóng)場在實現(xiàn)政府和集體補(bǔ)貼的國民待遇、避免不必要的業(yè)內(nèi)矛盾上還需進(jìn)一步探索。寶山區(qū)針對上述問題，提出一系列辦法和要求，成效已初步顯現(xiàn)。

上海在推進(jìn)農(nóng)業(yè)組織進(jìn)一步創(chuàng)新方面，還應(yīng)積極探索農(nóng)業(yè)經(jīng)營共同體新形式。如組建由集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)起，以政府補(bǔ)貼并提供必要服務(wù)為支撐，有實力有技術(shù)的農(nóng)戶為骨干，以農(nóng)戶土地、勞動力、資金入股為紐帶的股份制合作農(nóng)場等。農(nóng)場可以以300-500畝為一個單元，政府和集體以補(bǔ)貼方式對農(nóng)場進(jìn)行農(nóng)機(jī)、科技，產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)，對種養(yǎng)加工等基本要素進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化配比，經(jīng)營規(guī)模越大，要素配比系數(shù)越大，品種越多。農(nóng)場完全由股農(nóng)自主經(jīng)營管理，政府和集體依法監(jiān)管和加強(qiáng)服務(wù)，以此進(jìn)一步推動上海農(nóng)業(yè)組織化的發(fā)展。

五、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和社會管理創(chuàng)新問題

集體經(jīng)濟(jì)，特指廣義農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理、運行過程和關(guān)系的總和。目前農(nóng)村集體資產(chǎn)管理，既要解決確權(quán)確股和管理本身等技術(shù)層面問題，更要解決組織和管理架構(gòu)及資產(chǎn)增值問題。首先資產(chǎn)管理人員的產(chǎn)生方式要有創(chuàng)新突破，應(yīng)探索股農(nóng)直選和競爭上崗等新機(jī)制。鎮(zhèn)村制定規(guī)矩，明確職責(zé)權(quán)利，重在依法監(jiān)管和服務(wù)，然后大膽放手。鼓勵群眾持股自由重組成若干小集體經(jīng)濟(jì)，自主創(chuàng)業(yè)，變大鍋飯為群眾自有的小鍋飯，讓群眾真正成為自己資產(chǎn)的主人。自主經(jīng)營和自我發(fā)展，既可以減少行政管理費用，又可以讓農(nóng)民自己解決切身問題。鎮(zhèn)級農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是鎮(zhèn)域全體農(nóng)民所有，鎮(zhèn)域城鎮(zhèn)街道里弄集體經(jīng)濟(jì)有明確的資產(chǎn)來源和權(quán)屬，要注意二者的嚴(yán)格區(qū)別，避免混淆。

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和繁榮關(guān)系到農(nóng)村社會的長治久安。只有切實做到以人為本，高度關(guān)注和改善民生，真正讓農(nóng)民安居樂業(yè)，才能有效化解群眾矛盾。現(xiàn)在一些基層組織解決群眾困難心有余而力不足，要就業(yè)沒有崗位，要補(bǔ)貼沒能力，要政策基層說了不算，維穩(wěn)難度增大。村民委員會不能簡單等同于城鎮(zhèn)居民委員會。城鎮(zhèn)居委會轄區(qū)本質(zhì)上只是一個居民居住性社區(qū)，居民生產(chǎn)、就業(yè)、保障等可能大部分在該社區(qū)之外，居委會手中沒有土地等生產(chǎn)資料，因而，生產(chǎn)發(fā)展和居民增收等問題不是工作重點。農(nóng)村行政村域則是農(nóng)民生產(chǎn)、生活和政治文化活動的實體和主要空間，村委會也是全村土地等基本生產(chǎn)資料的所有者代表。村委會全面負(fù)責(zé)全村群眾民生事宜，需要有一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，所以村委會有責(zé)任組織和帶領(lǐng)農(nóng)民發(fā)展村域經(jīng)濟(jì)，這也是《村民委員會組織法》中的明確規(guī)定。

F320

A

1009-928X(2012)12-0048-03

作者單位：中共上海市委農(nóng)村工作辦公室

■ 責(zé)任編輯：白璇煜