● 張漢為 劉娥蘋(píng)

提升農(nóng)村社區(qū)治理有效性的路徑

● 張漢為 劉娥蘋(píng)

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，撤村并鎮(zhèn)、宅基地置換、征地拆遷等齊頭并進(jìn)，廣大農(nóng)村面臨重大轉(zhuǎn)型。農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)榫用?，村委?huì)轉(zhuǎn)變?yōu)榫游瘯?huì)，農(nóng)村轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)，農(nóng)村社區(qū)開(kāi)始出現(xiàn)。農(nóng)村社區(qū)由生產(chǎn)共同體向生活共同體轉(zhuǎn)變，農(nóng)村社區(qū)治理由村民自治向居民自治轉(zhuǎn)變，城鄉(xiāng)格局由城鄉(xiāng)二元向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體轉(zhuǎn)變。在這一系列轉(zhuǎn)變過(guò)程中，農(nóng)村社區(qū)治理的問(wèn)題頻出，因而，從治理模式、公共決策、權(quán)力配置和條件保障的路徑提升農(nóng)村社區(qū)治理的有效性就顯得尤為重要。

農(nóng)村社區(qū)；社區(qū)治理；路徑

當(dāng)前，農(nóng)村社區(qū)治理面臨諸多難點(diǎn)：一是社會(huì)組織參與社區(qū)治理不足；二是居民參與社區(qū)治理的主動(dòng)性和廣泛性不夠；三是政府在社區(qū)治理中行政色彩過(guò)濃，社區(qū)自治程度不高；四是經(jīng)濟(jì)組織與自治組織“二合一”體制影響農(nóng)村居民在社區(qū)中的參與和自治。農(nóng)村社區(qū)治理必須通過(guò)政府、社會(huì)與社區(qū)三個(gè)層面的合作、協(xié)調(diào)，重新配置基層行政管理權(quán)與居民個(gè)人的權(quán)益，才能真正實(shí)現(xiàn)“政府引導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、社區(qū)自治、居民參與”的四位一體的治理新模式。

一、農(nóng)村社區(qū)治理模式選擇

（一）經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，采取社區(qū)自治型治理模式。經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的農(nóng)村社區(qū)，同外界的聯(lián)系密切，受外界環(huán)境的影響也大，社會(huì)利益的分化不斷加劇，利益格局日益復(fù)雜化和多元化，要在該地區(qū)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)的有序化，就必須重構(gòu)治理模式。在公共權(quán)力的配置與運(yùn)作上，強(qiáng)調(diào)民主的參與和多元的分權(quán)，強(qiáng)調(diào)權(quán)力的雙向互動(dòng)運(yùn)行。同時(shí)，也需要國(guó)家的法律、法規(guī)來(lái)加以調(diào)整與平衡，農(nóng)村社區(qū)自治必須是法律范圍內(nèi)的自治。

（二）城鎮(zhèn)化過(guò)渡的農(nóng)村地區(qū)，采取合作型社區(qū)治理模式。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的開(kāi)展，傳統(tǒng)的農(nóng)村組織結(jié)構(gòu)將變?yōu)樯鐓^(qū)制，要改變“鄉(xiāng)政村治”的農(nóng)村管理體制和格局，形成鄉(xiāng)村（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村社區(qū)）共同治理的新型管理格局，必須改變以前的管治性思路，農(nóng)村基層管理也應(yīng)該由行政管理向公共管理轉(zhuǎn)變，由管理向治理轉(zhuǎn)變。

（三）經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，采取國(guó)家主導(dǎo)型治理模式。在不發(fā)達(dá)地區(qū)的社區(qū)發(fā)展中，社區(qū)治理要強(qiáng)調(diào)行政的主動(dòng)性發(fā)揮與社區(qū)的能動(dòng)性創(chuàng)造，以可持續(xù)發(fā)展為方向，實(shí)現(xiàn)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)共同增值的社區(qū)模式，將行政力量合理化融入農(nóng)村社區(qū)治理，變剛性執(zhí)法為柔性治理，實(shí)現(xiàn)行政與自治的有機(jī)團(tuán)結(jié)，管理資源的無(wú)縫對(duì)接，突出行政管控和依法治理。

二、將“公眾參與”納入農(nóng)村社區(qū)事務(wù)決策

“公眾參與”是公眾通過(guò)直接與政府或其他公共機(jī)構(gòu)互動(dòng)的方式?jīng)Q定公共事務(wù)和參與公共治理的過(guò)程，強(qiáng)調(diào)的是決策者與受決策影響的利益相關(guān)人雙向溝通和協(xié)商對(duì)話，遵循“公開(kāi)、互動(dòng)、包容性、尊重民意”等基本原則。將公眾參與引入農(nóng)村社區(qū)治理是推動(dòng)基層民主、促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)治理的有效途徑和制度保障。

建議在農(nóng)村社區(qū)廣泛開(kāi)展民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督實(shí)踐活動(dòng)；全面推進(jìn)社區(qū)事務(wù)公開(kāi)和黨務(wù)公開(kāi)；著力推廣民主懇談、民情溝通、民主聽(tīng)政等民主管理方式，拓寬社情民意表達(dá)渠道，推進(jìn)村民自治制度化、規(guī)范化、程序化；充分尊重人民群眾的首創(chuàng)精神，把農(nóng)村社區(qū)建設(shè)列入村級(jí)“一事一議”范圍，讓村民直接參與民主決策，激發(fā)基層群眾的政治熱情，強(qiáng)化他們對(duì)自身利益與社區(qū)整體利益相關(guān)性的認(rèn)識(shí)，從而進(jìn)一步調(diào)動(dòng)其參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的積極性。

三、對(duì)農(nóng)村社區(qū)治理多元主體的權(quán)力再配置

（一）政府側(cè)重引導(dǎo)和監(jiān)督。在全面梳理政府部門(mén)社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的基礎(chǔ)上，逐步將決策咨詢、標(biāo)準(zhǔn)制定、行業(yè)統(tǒng)計(jì)、行業(yè)規(guī)范、資格認(rèn)證等職能以及社區(qū)事務(wù)性、公益性、社會(huì)性工作，轉(zhuǎn)移或委托給相關(guān)社會(huì)組織。同時(shí)，對(duì)協(xié)助參與社會(huì)管理和公共服務(wù)的社會(huì)組織，通過(guò)項(xiàng)目招標(biāo)、合同管理、評(píng)估兌現(xiàn)等形式，建立政府購(gòu)買服務(wù)的長(zhǎng)效機(jī)制。

（二）社會(huì)組織突出合作與協(xié)調(diào)。社會(huì)組織在社區(qū)治理中要發(fā)揮好“融合器、減壓閥”的作用，更加強(qiáng)調(diào)與政府、社區(qū)之間的合作與協(xié)同。從社會(huì)組織的自我發(fā)展、自我管理和自我完善角度看，要積極探索樞紐式管理機(jī)制，加快組建街鎮(zhèn)社會(huì)組織服務(wù)中心的試點(diǎn)工作，使其成為本地區(qū)社會(huì)組織管理和服務(wù)的樞紐，在經(jīng)濟(jì)、教育、體育、文化等有條件的領(lǐng)域，建立樞紐式管理和服務(wù)模式，完善功能定位、運(yùn)作機(jī)制和資源保障。

（三）社區(qū)自治重在制度建設(shè)。村委會(huì)在農(nóng)村社區(qū)治理中必須不斷自我優(yōu)化運(yùn)行機(jī)制，創(chuàng)新民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督制度，使之適應(yīng)本社區(qū)的實(shí)際。特別是要構(gòu)建社區(qū)內(nèi)的民主協(xié)商機(jī)制，即通過(guò)社區(qū)外政府指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，逐步建立社區(qū)內(nèi)政府機(jī)構(gòu)、社區(qū)自治組織、社區(qū)中介組織，健全村企、村民之間的民主協(xié)商機(jī)制，合作治理社區(qū)公共事務(wù)，有效滿足村民需求，從而構(gòu)建社區(qū)內(nèi)的民主協(xié)商機(jī)制。

（四）社區(qū)居民重在參與。居民參與度決定社區(qū)自治度，農(nóng)村社區(qū)治理要達(dá)到“善治”，社區(qū)居民的廣泛熱情參與是前提。一是要加快社區(qū)民主參與機(jī)制建設(shè)，規(guī)范業(yè)委會(huì)、居委會(huì)民主選舉程序，減少行政干預(yù)，以社區(qū)為載體來(lái)逐漸滿足公民的政治參與訴求，以社區(qū)政治參與為載體逐步提高居民的國(guó)民素質(zhì)。二是要通過(guò)社區(qū)文化建設(shè)加強(qiáng)居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感。通過(guò)社區(qū)品牌建設(shè)，采取豐富多彩的文化活動(dòng)形式，弘揚(yáng)農(nóng)村文明道德風(fēng)尚，營(yíng)造文明和諧的社區(qū)文化氛圍，努力滿足農(nóng)村社區(qū)文化發(fā)展的需要。

四、完善農(nóng)村社區(qū)治理機(jī)制

（一）資金投入保障。建立多元投入機(jī)制，增強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和發(fā)展的動(dòng)力。一是加大公共財(cái)政投入，加強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化，滿足農(nóng)村社區(qū)治理的硬件要求，同時(shí)提高社區(qū)社會(huì)工作者的工資待遇。二是探索各類社會(huì)資金參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的投融資模式，加快城鄉(xiāng)投融資體制改革，綜合運(yùn)用稅收、補(bǔ)助、參股、貼息、擔(dān)保等優(yōu)惠政策，廣泛引導(dǎo)各類社會(huì)資金參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。三是壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，通過(guò)政策傾斜支持農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展，開(kāi)發(fā)農(nóng)村第二第三產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，盤(pán)活非農(nóng)建設(shè)用地，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，為農(nóng)村社區(qū)公共設(shè)施建設(shè)提供硬件保障。

（二）社區(qū)工作人才保障。社區(qū)治理需要多元共治，社區(qū)治理的工作更需要各類人才保障。一是建立農(nóng)村社區(qū)工作人員的考錄考核、工資待遇、保險(xiǎn)、獎(jiǎng)懲、培訓(xùn)管理、民主評(píng)議等制度，不斷提高社區(qū)工作者的整體素質(zhì)，為其提供更大的發(fā)展空間，激發(fā)他們的工作積極性和主動(dòng)性，提高社會(huì)工作職業(yè)的吸引力。二是注重社會(huì)組織專業(yè)人才的開(kāi)發(fā)、培養(yǎng)和培訓(xùn)，包括各類志愿者隊(duì)伍的建設(shè)，為社會(huì)組織的發(fā)展積蓄能量。

（三）運(yùn)作機(jī)制保障。一是機(jī)關(guān)部門(mén)通過(guò)“與村結(jié)對(duì)、共駐共建”，加強(qiáng)對(duì)結(jié)對(duì)村的服務(wù)與指導(dǎo)，利用自身優(yōu)勢(shì)，從資金、物資、人才上幫助社區(qū)解決實(shí)際困難和問(wèn)題。各鎮(zhèn)、街道要進(jìn)一步健全領(lǐng)導(dǎo)班子和工作機(jī)構(gòu)，明確一名黨政分管領(lǐng)導(dǎo)具體負(fù)責(zé)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作，把農(nóng)村社區(qū)建設(shè)納入社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的總體布局，一同部署、一起考核、整體推進(jìn)。二是籌建社會(huì)組織孵化中心，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的培育和分類指導(dǎo)。建立政府購(gòu)買、社會(huì)參與、市場(chǎng)運(yùn)行的三維模式，通過(guò)政府購(gòu)買、政府補(bǔ)貼、政府獎(jiǎng)勵(lì)等多種形式，逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)社會(huì)化、專業(yè)化和市場(chǎng)化。三是建立科學(xué)的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)績(jī)效評(píng)估機(jī)制，將農(nóng)村社區(qū)建設(shè)納入鎮(zhèn)黨委、政府和相關(guān)部門(mén)的年度目標(biāo)管理考核，與村黨組織和村委會(huì)工作成績(jī)以及村干部報(bào)酬掛鉤。通過(guò)層層落實(shí)，形成市委市政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、民政部門(mén)牽頭、相關(guān)部門(mén)配合、各鎮(zhèn)（街道）負(fù)責(zé)、行政村主導(dǎo)、群眾廣泛參與的良好工作格局，合力推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是一個(gè)歷史過(guò)程，轉(zhuǎn)型期農(nóng)村社區(qū)治理也是一個(gè)探索的過(guò)程。農(nóng)村社區(qū)治理既需要好的管理體制和治理模式，也需要好的機(jī)制和運(yùn)行環(huán)境，只有各方面協(xié)調(diào)發(fā)展，才能為新農(nóng)村建設(shè)、社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

C916

A

1009-928X(2012)12-0051-02

作者張漢為系中共上海市金山區(qū)委黨校常務(wù)副校長(zhǎng)，劉娥蘋(píng)系中共上海市金山區(qū)委黨?；鶎狱h建研究室副主任。

■ 責(zé)任編輯：白璇煜