□ 羅述勇

在我國(guó)，最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和縣級(jí)以上地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)由人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)構(gòu)成，人大代表、委員是人大及其常委會(huì)的主體。盡管法律上沒有“專職”和“兼職”之分，但在現(xiàn)實(shí)工作中，人大代表均實(shí)行“兼職化”，人大常委會(huì)委員也存在專職、兼職之分。關(guān)于人大代表和委員應(yīng)該實(shí)行專職化還是兼職化的問題，一直存在不同看法和意見。筆者認(rèn)為，人大代表兼職化有利于代表密切聯(lián)系群眾，更好地發(fā)揮代表作用，這已為實(shí)踐所證實(shí)，應(yīng)該進(jìn)一步堅(jiān)持和完善；而將部分委員兼職化，把常委會(huì)也搞成一個(gè)在結(jié)構(gòu)上與代表大會(huì)雷同的“小代表大會(huì)”，則是不妥的，值得商榷的。

一、委員專職化是人大常委會(huì)的應(yīng)有之義

何謂專職委員？從各地的情況來看，大家的理解是不完全相同的。一些地方的做法是，專職委員就是除委員外不兼任其他任何職務(wù)，即“寡委員”。筆者認(rèn)為，所謂人大常委會(huì)委員專職化，簡(jiǎn)而言之，就是要求其在擔(dān)任人大常委會(huì)委員期間不再在人大機(jī)關(guān)以外的其他任何部門、單位或社會(huì)組織擔(dān)任任何職務(wù)或從事具體工作，并且運(yùn)用政府財(cái)政建立專職委員的經(jīng)費(fèi)賬戶，使他們既有時(shí)間和精力、也有條件專門從事人大工作，一心一意、不偏不倚地履行好常委會(huì)組成人員的職責(zé)。

委員專職化，是人大常委會(huì)的應(yīng)有之義。

首先，從設(shè)立常委會(huì)的目的來看。眾所周知，1954年建立人民代表大會(huì)時(shí)，全國(guó)人大設(shè)立常委會(huì)，地方人大是沒有常委會(huì)的。其理由，就是劉少奇在一屆全國(guó)人大一次會(huì)議上所作的《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法草案的報(bào)告》中講的：“全國(guó)人民代表大會(huì)工作繁忙，當(dāng)然不是地方各級(jí)人民代表大會(huì)所能夠相比的。全國(guó)人民代表大會(huì)行使國(guó)家的立法權(quán)，地方各級(jí)人民代表大會(huì)沒有這方面的職權(quán)。而且越是下級(jí)的人民代表大會(huì)，因?yàn)榈貐^(qū)越小，就越易于召集會(huì)議。所以地方各級(jí)人民代表大會(huì)不需要在人民委員會(huì)之外再設(shè)立常務(wù)機(jī)關(guān)。地方各級(jí)人民委員會(huì)是地方各級(jí)人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，同時(shí)也行使人民代表大會(huì)的常務(wù)機(jī)關(guān)的職權(quán)。如果另外設(shè)立人民代表大會(huì)的常務(wù)機(jī)關(guān)，反而會(huì)使機(jī)構(gòu)重疊，造成不便?！睂?shí)踐證明，1954年憲法確立的地方政權(quán)體制是不完善的，甚至可以說是存在嚴(yán)重問題的。最大的問題就是1957年全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于如何進(jìn)一步健全人民代表大會(huì)制度的專題調(diào)研報(bào)告》中所指出的：“我們國(guó)家的地方人大需要有常設(shè)機(jī)構(gòu)來加強(qiáng)對(duì)政府工作的監(jiān)督。省、市、自治區(qū)和縣人民代表大會(huì)本身沒有常設(shè)機(jī)關(guān)，在閉會(huì)之后就沒有一個(gè)對(duì)政府進(jìn)行經(jīng)常監(jiān)督的機(jī)關(guān)，這種‘議行合一’的制度在今天就不完全適宜了?！彼?，1979年五屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過的《關(guān)于修正憲法若干規(guī)定的決議》和地方組織法，決定在地方縣級(jí)以上人大設(shè)立常委會(huì)，其目的就是為了完善地方政權(quán)組織體系，改變地方國(guó)家行政機(jī)關(guān)集國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)與常設(shè)機(jī)關(guān)為一體的體制，實(shí)現(xiàn)人大行使國(guó)家權(quán)力的常態(tài)化，使地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)能夠在閉會(huì)期間開展經(jīng)常性工作。而要開展經(jīng)常性工作，最現(xiàn)實(shí)可行的，就是讓一部分代表“脫產(chǎn)”駐會(huì)，即化兼職為專職。否則，代表均為兼職化，哪有太多的時(shí)間和精力來從事經(jīng)常性的人大工作？所以，委員專職化是人大常委會(huì)的應(yīng)有之義。

其次，從完善地方政權(quán)組織體系來看。新中國(guó)成立后，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行“議行合一”的地方政權(quán)組織體系，即地方國(guó)家行政機(jī)關(guān)集國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)與常設(shè)機(jī)關(guān)為一體。在人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，行政機(jī)關(guān)既是決策者又是執(zhí)行者，既是“裁判員”又是“運(yùn)動(dòng)員”。實(shí)踐中，這種政權(quán)體制越來越不能適應(yīng)民主政權(quán)建設(shè)的需要，成為妨礙民主政治發(fā)展的桎梏。為適應(yīng)我國(guó)政體要求，在設(shè)立縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)時(shí)，有關(guān)法律就明確規(guī)定，人大常委會(huì)組成人員不得擔(dān)任國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)；如果擔(dān)任上述職務(wù)，必須向常委會(huì)辭去職務(wù)。道理很簡(jiǎn)單，就是要改革過去“議行合一”的體制，不能既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”。從職業(yè)角度來說，就是人大常委會(huì)組成人員要專職化，以免受到影響。有人提出，法律除了規(guī)定人大常委會(huì)組成人員不得擔(dān)任“一府兩院”的職務(wù)外，并沒有明確是否可以擔(dān)任其他政黨、機(jī)關(guān)、團(tuán)體、社會(huì)組織等的職務(wù)，并以此作為反對(duì)委員專職化的“法律依據(jù)”。筆者認(rèn)為，這種理解不符合法律規(guī)定本意。因?yàn)槿魏稳酥灰袃蓚€(gè)以上的職業(yè)，當(dāng)二者發(fā)生沖突時(shí)，都會(huì)受到影響。委員們?nèi)绻麚?dān)任了人大工作以外的任何其他職業(yè)，哪怕覺悟再高、自控能力再?gòu)?qiáng)，也難免會(huì)受影響。

再次，從常委會(huì)的工作需要來看。人大討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)，從法律規(guī)定來看，在全世界議會(huì)中是權(quán)力最大的。盡管人大的現(xiàn)實(shí)權(quán)力與法律權(quán)力有很大差距，但人大的權(quán)力正在回歸則是不爭(zhēng)的事實(shí)。如果不是當(dāng)“花瓶”擺設(shè)，真正要把人大的權(quán)力落到實(shí)處，充分發(fā)揮人大的職能作用，是有大量的具體工作要做的。常委會(huì)是代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，可以說，憲法和法律賦予人大的職權(quán)，基本上是靠常委會(huì)來行使和實(shí)現(xiàn)的。而常委會(huì)無論哪一項(xiàng)職權(quán)的行使和實(shí)現(xiàn)，都是一項(xiàng)浩大的工程，有大量的工作要做。如立法工作，從法規(guī)草案的起草論證到反復(fù)審議，再如監(jiān)督工作，從會(huì)前調(diào)研掌握情況到會(huì)議審議，都是需要大量時(shí)間和精力的。常委會(huì)一般每?jī)蓚€(gè)月一次，有時(shí)還要增加會(huì)次，就像打仗一樣一個(gè)接一個(gè)，不集中時(shí)間和精力一心一意是不行的。在國(guó)外，議員們不僅是專職的，而且還在議會(huì)和選區(qū)都配備有數(shù)十名工作人員或助手。我們?nèi)绻辉偈歉阈问阶哌^場(chǎng)的話，就應(yīng)該從常委會(huì)工作的實(shí)際需要出發(fā)，實(shí)現(xiàn)委員專職化，保證委員們有必要的時(shí)間和精力做好人大工作。

二、人大常委會(huì)委員兼職化存在的問題

應(yīng)當(dāng)肯定，委員兼職化同代表兼職化一樣，有利于廣泛聯(lián)系群眾，更直接地了解各方面的意見與訴求等。但實(shí)踐中，即使承認(rèn)委員兼職化是民主政治的內(nèi)容，這種兼職制也是弊大于利，存在難以克服的障礙：

第一，履職的時(shí)間和精力問題。人大工作政治性、法律性和知識(shí)性都很強(qiáng)，嚴(yán)格來講，人大常委會(huì)組成人員應(yīng)該都是優(yōu)秀的政治家和社會(huì)活動(dòng)家。如前所述，如果不滿足于“掛名”，而是想真正充分履好職，成為一名稱職的委員，是需要花費(fèi)大量時(shí)間和精力來從事人大工作的。問題是，每一個(gè)人的時(shí)間和精力都是有限的，不是以人的意志為轉(zhuǎn)移的。如果一個(gè)人身兼數(shù)職或從事多個(gè)職業(yè)，他從事某方面工作的時(shí)間和精力多了，其他方面就必然會(huì)受到影響。特別是，兼職委員們的本職工作與人大工作在時(shí)間上時(shí)常發(fā)生“撞車”，迫使他們對(duì)時(shí)間進(jìn)行選擇，而不管怎么選擇都會(huì)“顧此失彼”，都有悖于公共倫理、公共道德和職業(yè)道德。如果放棄本職工作，不僅本職工作會(huì)荒廢，而且其他人的相應(yīng)工作也會(huì)因其連帶關(guān)系而受到影響甚至破壞；如果放棄人大工作，就會(huì)缺失參加履職，給常委會(huì)的工作帶來影響，甚至對(duì)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)履行職責(zé)和發(fā)揮作用造成損失。除了時(shí)間上的“兩難選擇”，還有精力有限的問題。在精力有限的情況下，只能有兩種選擇：或者對(duì)人大履職敷衍了事，或者對(duì)本職工作敷衍了事，結(jié)果不是荒廢了本職工作就是荒廢了人大工作，二者不可兼得。筆者在人大機(jī)關(guān)工作多年，耳聞目睹了許多兼職委員由于雙崗雙責(zé)甚至多崗多責(zé)，在實(shí)際工作中很難應(yīng)付得過來的苦衷。他們都很優(yōu)秀，珍惜榮譽(yù)，責(zé)任感強(qiáng)，熱心人大工作，但就是力不從心，深感無奈。所以，有的兼職委員被迫主動(dòng)辭去委員職務(wù)。如2004年9月,廣東省軍區(qū)司令員呂德松在廣東省十屆人大常委會(huì)第十三次會(huì)議上辭去了省人大常委會(huì)委員職務(wù)，由此成為我國(guó)省級(jí)人大常委會(huì)組成人員中非組織因素而僅因自己考慮兼職過多，時(shí)間和精力不夠，不利于履行法定職責(zé)申請(qǐng)辭去委員職務(wù)的第一人。隨后，又有安徽省人大常委會(huì)委員高明倫因?yàn)橥瑯拥脑颍诎不帐∈畬萌舜蟪Ｎ瘯?huì)第十四次會(huì)議上主動(dòng)辭去委員職務(wù)。高明倫當(dāng)時(shí)是合肥工業(yè)大學(xué)微電子所所長(zhǎng)、南京大學(xué)微電子所所長(zhǎng)，并擔(dān)任著國(guó)家集成電路IP標(biāo)準(zhǔn)工作組副組長(zhǎng)等多項(xiàng)重要兼職，還直接指導(dǎo)12名博士生和50名碩士生。他辭職的主要原因是兩點(diǎn)：一是感到“人大和科研兩樣工作無法兼顧”，為了“集中精力做好本職工作”而辭職；另一原因是自己“法律知識(shí)有限”，認(rèn)為“立法工作專業(yè)性強(qiáng)，但我既沒有相關(guān)知識(shí)也沒有相應(yīng)經(jīng)驗(yàn)，難以發(fā)表負(fù)責(zé)任的意見和投下負(fù)責(zé)任的一票。為了保障國(guó)家立法的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，還是讓更多的專業(yè)同志擔(dān)任常委會(huì)委員工作更好一些”。高明倫的辭職，體現(xiàn)了他對(duì)人大工作的嚴(yán)肅態(tài)度和高度責(zé)任感，不愿當(dāng)“掛名委員”，不愿對(duì)人大工作敷衍了事。盡管主動(dòng)辭去委員職務(wù)是個(gè)別現(xiàn)象，但這種情況值得高度重視，他們提出的辭職理由更值得深思。其實(shí)，有些委員兼職更多，只是沒有提出辭職而已。如某地級(jí)市人大常委會(huì)一位委員,他的本職是重點(diǎn)中學(xué)的校長(zhǎng),但卻同時(shí)還兼有市教科所所長(zhǎng)、市民盟副主委、市政協(xié)常委、省人大代表、市作協(xié)主席、市教師協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)等10多個(gè)職務(wù)。這樣的情況，能否履行好人大職責(zé)，答案不言而喻。

第二，履職的動(dòng)力和積極性問題。兼職委員都有自己的本職工作崗位，許多還是單位的主要負(fù)責(zé)人或業(yè)務(wù)骨干，擔(dān)任重要的管理或者業(yè)務(wù)工作。他們的工作都有硬指標(biāo)、硬任務(wù)，并與他們的工資福利和晉升獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤，干得好壞，直接影響他們的切身利益。組織人事部門在考核兼職委員的工作業(yè)績(jī)時(shí)，重點(diǎn)也是考核他們的本職工作，一般不會(huì)或只是附帶了解他們履行委員職責(zé)的情況。而人大工作則隨意性較大，干多干少或者干好干壞對(duì)他們的工資福利和晉升獎(jiǎng)勵(lì)等都影響不大。這就促使他們往往把自己的本職工作崗位看成“主業(yè)”，把主要精力和時(shí)間放在本職工作上，把人大的工作則看成“副業(yè)”，認(rèn)為只要把“主業(yè)”抓好了，“副業(yè)”能干多少算多少，好壞無所謂。

第三，履職的環(huán)境影響問題。有句口號(hào)，叫“人民選我當(dāng)代表，我當(dāng)代表為人民”。這句口號(hào)很好，用一句話就通俗易懂地說明了人大代表的權(quán)力來源和代表宗旨，讓代表銘記手中權(quán)力的來源和處理好手中的權(quán)力。但我認(rèn)為，具體到委員與代表，“代表誰”的問題是不一樣的。代表由選區(qū)或者選舉單位選舉產(chǎn)生，在依法履行代表職責(zé)時(shí)，就應(yīng)該正如李鵬在代表法頒布十周年座談會(huì)上所指出，既有責(zé)任充分反映選區(qū)或者原選舉單位的情況、意見和要求，又必須有大局觀念，處理好局部利益與整體利益、少數(shù)人的利益與全體人民的利益的關(guān)系，以整體利益、全體人民的利益為重；委員是本級(jí)全體人大代表選舉產(chǎn)生的，不從屬于某一個(gè)選區(qū)或者選舉單位，因而他們?cè)谛惺刮瘑T權(quán)力、履行委員職責(zé)時(shí)只能從本行政區(qū)域的全局和整體利益出發(fā)，不應(yīng)該受到某個(gè)地區(qū)、某個(gè)行業(yè)或某個(gè)階層等的影響。從這個(gè)意義上來看，委員也應(yīng)專職化，而不能兼職化。因?yàn)?，只要委員是兼職的，他就難免要受到他所在行業(yè)或系統(tǒng)利益的左右，進(jìn)而影響他履職的公正性，甚至損害本行政區(qū)域的全局和整體利益。具體來說，兼職委員雖然本職工作不是“一府兩院”，但都來自黨群機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位或某個(gè)社會(huì)團(tuán)體，歸屬某一部門或行業(yè)等，對(duì)本部門、本單位有很強(qiáng)的依賴性，許多還是部門的一把手或某個(gè)系統(tǒng)、行業(yè)的頭面人物，肩負(fù)著為本系統(tǒng)或本行業(yè)謀利益、謀發(fā)展的重任。正是這種職務(wù)和工作上的雙重性、多重性，往往使他們?cè)诼男形瘑T職責(zé)時(shí)，或多或少會(huì)受到部門或行業(yè)、系統(tǒng)利益的誘導(dǎo)和周圍環(huán)境的制約，甚至使他們產(chǎn)生錯(cuò)位，妨礙他們行使職權(quán)的客觀性、公正性。

上述種種問題，使得許多人主觀上想盡職盡責(zé)，但客觀上“力不從心”；牽掛兩頭，“人在曹營(yíng)心在漢”；受環(huán)境干擾，心存顧慮，最后影響到兼職委員的履職效果和作用發(fā)揮，甚至給人大常委會(huì)的權(quán)威造成負(fù)面影響。

三、加快人大常委會(huì)委員專職化步伐

實(shí)踐證明，兼職委員人數(shù)過多不利于人大常委會(huì)充分履職和有效行權(quán)，隨著形勢(shì)發(fā)展人大地位和作用的不斷加強(qiáng)，這個(gè)問題顯得尤為突出。推行人大常委會(huì)委員專職化，確保委員集中時(shí)間和精力從事人大工作，確保委員地位中立化不受外在干擾，已日益成為人們的共識(shí)。

早在1982年，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)彭真在作修憲說明時(shí)就提出：“我們要人大常委會(huì)盡量往專職化方面發(fā)展?！?002年黨的十六大報(bào)告中更明確提出“要優(yōu)化人大常委會(huì)組成人員的結(jié)構(gòu)”。2003年全國(guó)十屆人大一次會(huì)議貫徹黨的十六大精神，選舉產(chǎn)生的新一屆全國(guó)人大常委會(huì)組成人員中增加了20名相對(duì)年輕的領(lǐng)導(dǎo)干部和專家學(xué)者，“以改進(jìn)人大常委會(huì)組成人員的結(jié)構(gòu)”。這些新增委員的特別之處在于他們都是專職委員，也就是說脫離了原來的工作崗位，專門從事立法調(diào)研、法案審議工作。媒體稱此舉是個(gè)很大的“方向性改革”。

同樣，地方也在越來越多地積極探索加快人大常委會(huì)委員專職化建設(shè)。2002年北京市海淀區(qū)人大常委會(huì)進(jìn)行專職委員的嘗試，產(chǎn)生了兩名區(qū)人大常委會(huì)專職委員。2003年重慶市開縣新一屆人大常委會(huì)組成人員專職化達(dá)到了63%。特別是最近幾年來，許多地方以地方人大常委會(huì)設(shè)立30年為契機(jī)，以召開會(huì)議或下發(fā)文件的形式，明確提出要提高人大常委會(huì)專職委員的比例。如2009年中共重慶市委《關(guān)于加強(qiáng)新形勢(shì)下人大工作的意見》中規(guī)定：“進(jìn)一步優(yōu)化人大常委會(huì)組成人員的結(jié)構(gòu)，專職人員不得少于總數(shù)的二分之一，并逐步達(dá)到總數(shù)的三分之二?！敝泄菜拇ㄊ∥?、浙江省委等下發(fā)的有關(guān)文件中同樣明確要求：“確保專職常委會(huì)組成人員逐步達(dá)到三分之二左右?！?010年中共黑龍江省委召開的人大工作會(huì)議也要求：“省、市、縣人大常委會(huì)組成人員中專職委員要達(dá)到50%以上，并逐步提高?！?011年5月，深圳市五屆人大常委會(huì)第二十八次主任會(huì)議討論通過的《落實(shí)深圳市2011年改革計(jì)劃工作方案》中，一大亮點(diǎn)就是提出試行人大部分委員專職制度，即“從社會(huì)各界選拔一部分專業(yè)人士作為專職委員，駐會(huì)開展工作，以提高履職能力”。

總之，地方人大設(shè)立常委會(huì)30多年來，各級(jí)人大常委會(huì)委員的專職化程度在逐步提高。但筆者認(rèn)為，總的來看進(jìn)展緩慢，沒有進(jìn)行根本性的改革，目前各級(jí)人大常委會(huì)委員的專職化程度還不高，兼職委員的比例普遍較大，不能適應(yīng)新形勢(shì)下人大工作的客觀需要。加快實(shí)現(xiàn)人大常委會(huì)委員專職化，不僅是十分必要的，也是完全可行的。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步形成共識(shí)，把實(shí)現(xiàn)人大常委會(huì)委員專職化作為加強(qiáng)常委會(huì)組織建設(shè)的重要內(nèi)容，加大力度，加快進(jìn)度，盡早全部實(shí)現(xiàn)人大常委會(huì)委員專職化。