毛飛飛

（南京大學(xué)社會(huì)學(xué)院，南京210093）

我國(guó)慈善事業(yè)促進(jìn)機(jī)制探討

毛飛飛

（南京大學(xué)社會(huì)學(xué)院，南京210093）

慈善事業(yè)促進(jìn)機(jī)制是政府、慈善組織、慈善工作人員、社會(huì)慈善資源得到最優(yōu)化組合而形成的一種活動(dòng)模式，即政府提供有利的政策環(huán)境；慈善組織建立健全自身管理制度，提高慈善事業(yè)從業(yè)人員的專業(yè)化與職業(yè)化素質(zhì)；合理利用社會(huì)慈善資源和力量，實(shí)現(xiàn)慈善組織、慈善制度和慈善從業(yè)人員之間的不斷優(yōu)化配置。當(dāng)前我國(guó)慈善事業(yè)促進(jìn)機(jī)制雖已基本成型，但還存在一些發(fā)展障礙，需要在資源動(dòng)員、管理創(chuàng)新、監(jiān)督激勵(lì)等方面繼續(xù)努力。

社會(huì)救助；慈善事業(yè)；促進(jìn)機(jī)制；完善

我國(guó)慈善作為一項(xiàng)事業(yè)發(fā)展是20世紀(jì)90年代以后的事情，以1994年中華慈善總會(huì)的成立為標(biāo)志。隨著慈善事業(yè)在我國(guó)的發(fā)展，對(duì)慈善事業(yè)的研究也逐步展開(kāi)。鄭功成曾在20世紀(jì)90年代提出“慈善事業(yè)是建立在社會(huì)捐獻(xiàn)基礎(chǔ)之上的民營(yíng)社會(huì)救助事業(yè)”，[1]但這在學(xué)術(shù)界并未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。2006年及以后的研究成果中，可以發(fā)現(xiàn)學(xué)術(shù)界對(duì)于慈善事業(yè)的理解趨于統(tǒng)一，慈善事業(yè)的“自愿捐贈(zèng)、民間經(jīng)營(yíng)、社會(huì)救助”等特性得到普遍認(rèn)可，慈善事業(yè)是社會(huì)保障的有機(jī)組成部分也已成為一種共識(shí)。在對(duì)慈善事業(yè)定義理解趨于統(tǒng)一的同時(shí)，學(xué)術(shù)界的研究認(rèn)為我國(guó)慈善事業(yè)尚處于發(fā)展的初級(jí)階段。目前，學(xué)術(shù)界關(guān)于慈善事業(yè)的研究主要集中于慈善事業(yè)概念、發(fā)展現(xiàn)狀、存在問(wèn)題、影響因素、政府定位等方面，而系統(tǒng)地從慈善事業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀、存在問(wèn)題、影響因素及各因素之間的關(guān)系方面，尤其是從慈善事業(yè)發(fā)展的促進(jìn)機(jī)制方面進(jìn)行探討的研究尚有所欠缺。

一、慈善事業(yè)促進(jìn)機(jī)制及其社會(huì)功能

本研究中的“機(jī)制”，是指一個(gè)系統(tǒng)內(nèi)的要素相互之間穩(wěn)定的聯(lián)系及活動(dòng)模式。某項(xiàng)事業(yè)的機(jī)制，通常涉及到組織、制度、政策和人員等要素，是這些要素相互之間作用的一種活動(dòng)模式。慈善事業(yè)是指建立在社會(huì)成員志愿捐獻(xiàn)基礎(chǔ)上的社會(huì)救濟(jì)事業(yè)，它是一種有組織的民間的群眾性互助活動(dòng)，是社會(huì)保障體系和社會(huì)公益事業(yè)的重要組成部分，是通過(guò)慈善組織的專業(yè)化和制度化運(yùn)作實(shí)現(xiàn)社會(huì)第三次分配的方式。[2]慈善事業(yè)促進(jìn)機(jī)制是指政府政策、慈善組織、慈善工作人員、社會(huì)慈善資源與力量得到最優(yōu)化組合而形成的一種活動(dòng)模式。其實(shí)質(zhì)就是通過(guò)政府為慈善事業(yè)的發(fā)展提供有利的政策環(huán)境，慈善組織不斷建立健全自身管理制度，提高慈善事業(yè)從業(yè)人員的專業(yè)化與職業(yè)化素質(zhì)，合理利用社會(huì)慈善資源和力量，實(shí)現(xiàn)慈善組織、慈善制度和慈善從業(yè)人員之間不斷優(yōu)化配置的慈善活動(dòng)模式。這種活動(dòng)模式的形成會(huì)促進(jìn)慈善組織功能的充分發(fā)揮，慈善事業(yè)的有序運(yùn)轉(zhuǎn)。

慈善事業(yè)促進(jìn)機(jī)制的社會(huì)功能，首先是提升慈善組織的能力。慈善組織的能力包括籌資、管理、運(yùn)作、服務(wù)和宣傳能力等。慈善事業(yè)促進(jìn)機(jī)制要求組織、制度和人員達(dá)到最佳模式，即在組織內(nèi)部要不斷提高從業(yè)人員素質(zhì)，使從業(yè)人員朝專業(yè)化和職業(yè)化發(fā)展；同時(shí)組織完善自身制度框架，創(chuàng)新資金募集和服務(wù)方式；在外部要求政府為慈善組織提供有利的政策環(huán)境和制度支持，充分保證慈善組織的相對(duì)獨(dú)立性。內(nèi)外部要素的相互結(jié)合和不斷優(yōu)化，使慈善組織能夠處于良性運(yùn)行狀態(tài)，不斷推動(dòng)慈善組織活動(dòng)能力的提升。其次是實(shí)現(xiàn)慈善事業(yè)的目標(biāo)。慈善事業(yè)要?jiǎng)訂T社會(huì)力量，募集慈善資金，彌補(bǔ)政府不足，救濟(jì)社會(huì)弱勢(shì)群體，解決社會(huì)問(wèn)題。慈善事業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是個(gè)系統(tǒng)工程，不是單個(gè)力量可以完成的，需要政府、慈善組織、社會(huì)力量和公民的共同參與，是“政府引導(dǎo)、民間主辦、社會(huì)參與、科學(xué)運(yùn)作”的過(guò)程。而慈善事業(yè)促進(jìn)機(jī)制就是要協(xié)調(diào)并優(yōu)化各要素之間的關(guān)系，使政府、慈善組織、公民和社會(huì)力量明確各自的功能定位，各司其職，處于相互協(xié)調(diào)合作的良性過(guò)程中，最終實(shí)現(xiàn)慈善事業(yè)的目標(biāo)。

二、當(dāng)前我國(guó)慈善事業(yè)促進(jìn)機(jī)制的運(yùn)行狀況

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)慈善事業(yè)迅速發(fā)展，在緩解社會(huì)成員生存危機(jī)和促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展方面起到了重要的作用，慈善事業(yè)促進(jìn)機(jī)制基本成型。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.慈善組織逐漸增多，慈善網(wǎng)絡(luò)日趨完善。近年來(lái)全國(guó)慈善組織建設(shè)有了越來(lái)越快、越來(lái)越好的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止到2010年4月上旬，全國(guó)縣級(jí)以上（含縣級(jí)）的慈善會(huì)已經(jīng)發(fā)展到1627個(gè)。而2007年，全國(guó)的慈善組織還只有763個(gè)。短短的三年間，全國(guó)縣及縣以上的慈善組織增加864個(gè)。[3]全國(guó)各市、縣（市、區(qū)）都已基本成立慈善組織，形成覆蓋城鄉(xiāng)的慈善組織網(wǎng)絡(luò)。

2.慈善實(shí)力持續(xù)壯大，慈善救助形式多樣化。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2010年我國(guó)社會(huì)慈善捐贈(zèng)總額達(dá)700億元，比2009年的542億元有大幅度增長(zhǎng)。[4]同時(shí)慈善組織開(kāi)發(fā)品牌項(xiàng)目促進(jìn)捐款。

3.有關(guān)慈善事業(yè)的政策法規(guī)逐步完善。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，我國(guó)慈善事業(yè)面臨的政策環(huán)境越來(lái)越好，這是慈善事業(yè)獲得健康發(fā)展的重要條件。2003年，財(cái)務(wù)部、國(guó)家稅務(wù)總局明確規(guī)定對(duì)企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人力量向中華慈善總會(huì)等機(jī)構(gòu)的捐贈(zèng)，準(zhǔn)予在繳納企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅后全額扣除，這項(xiàng)政策的出臺(tái)，為慈善事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展提供了政策環(huán)境。國(guó)家民政部作為指導(dǎo)慈善事業(yè)發(fā)展的政府部門(mén)，2005年頒布了《中華慈善事業(yè)發(fā)展指導(dǎo)綱要》，向全社會(huì)發(fā)出政府支持發(fā)展慈善事業(yè)的強(qiáng)烈信號(hào)。[5]

4.慈善事業(yè)運(yùn)作能力日益提高。首先，慈善組織能夠有意識(shí)地利用媒體資源宣傳慈善事業(yè)，普及慈善意識(shí)。其次，全國(guó)各慈善組織充分意識(shí)到動(dòng)員社會(huì)力量開(kāi)展慈善活動(dòng)的重要性，不斷創(chuàng)新動(dòng)員形式，籌集慈善資金。再次，有些慈善組織能夠做到捐贈(zèng)、救助情況的透明和公開(kāi)，在網(wǎng)站公布財(cái)務(wù)決算及財(cái)務(wù)預(yù)算報(bào)告，這種嚴(yán)格管理、透明的捐助制度使慈善事業(yè)得到了企業(yè)家的認(rèn)可。同時(shí)，慈善組織還不斷提高慈善隊(duì)伍的專業(yè)化水平，加強(qiáng)對(duì)慈善義工隊(duì)伍的管理。

5.慈善理念日益得到社會(huì)公眾的認(rèn)同。慈善藍(lán)皮書(shū)指出，2010年，中國(guó)慈善捐贈(zèng)的總額不僅有較大幅度的上升，而且公民捐贈(zèng)熱情高漲，捐贈(zèng)的格局逐步走向均衡化。此外，我國(guó)社區(qū)志愿者組織和社區(qū)志愿者數(shù)量也在持續(xù)增長(zhǎng)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2010年12月，全國(guó)社區(qū)志愿者組織已達(dá)28.9萬(wàn)個(gè)，社區(qū)志愿者人數(shù)達(dá)2900多萬(wàn)人。

盡管近年來(lái)我國(guó)慈善事業(yè)獲得了較大的發(fā)展，在促進(jìn)社會(huì)和諧建設(shè)方面做出了貢獻(xiàn)，但是，與世界先進(jìn)國(guó)家和地區(qū)的慈善事業(yè)相比，當(dāng)前仍然存在著許多制約慈善事業(yè)健康運(yùn)行的障礙性因素：

1.法律法規(guī)滯后。制度性障礙是當(dāng)前我國(guó)慈善事業(yè)進(jìn)一步發(fā)展所面臨的主要障礙，主要表現(xiàn)為法律法規(guī)及政策支持力度不強(qiáng)。一是相關(guān)慈善事業(yè)法律法規(guī)及政策的缺失。以《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》為例，該法律原則性較強(qiáng)，內(nèi)容寬泛，基本上是一個(gè)指導(dǎo)性、綱領(lǐng)性法律，并沒(méi)有涉及到慈善組織、捐贈(zèng)、義工、慈善項(xiàng)目的評(píng)估、實(shí)施及慈善事業(yè)相關(guān)方面的監(jiān)督管理等重要內(nèi)容，即使有這些方面的規(guī)定，也是分散于相關(guān)的法律法規(guī)及政策中，并不集中統(tǒng)一。二是相關(guān)慈善事業(yè)法律法規(guī)及政策的可操作性不強(qiáng)，甚至部分規(guī)定不合理?！吨腥A人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》雖然規(guī)定捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)用于公益事業(yè)，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定可享受企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅方面的優(yōu)惠，但對(duì)于如何實(shí)施優(yōu)惠、優(yōu)惠到什么程度、財(cái)政部門(mén)和稅務(wù)部門(mén)對(duì)于這種優(yōu)惠是否認(rèn)可，都沒(méi)有具體規(guī)定，而且所要依照的法律和行政法規(guī)事實(shí)上還沒(méi)有對(duì)這些優(yōu)惠給予明確規(guī)定。

2.動(dòng)員手段單一。當(dāng)前，在慈善事業(yè)的發(fā)展過(guò)程中，由于慈善基金會(huì)、慈善總會(huì)等本質(zhì)上是民政部門(mén)的延伸機(jī)構(gòu)，因此在資源動(dòng)員方面，基本上還是一種政治動(dòng)員、行政動(dòng)員，不是通過(guò)經(jīng)濟(jì)、法律手段的間接干預(yù)來(lái)管理慈善組織及其活動(dòng)。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，重大募捐活動(dòng)通常與突發(fā)性災(zāi)難事件密切相關(guān)，如2008年初的雪災(zāi)，隨后的“5·12”汶川地震，是慈善機(jī)構(gòu)接受捐贈(zèng)的高峰階段。問(wèn)題在于如何使這種慈善行為從突發(fā)時(shí)段轉(zhuǎn)化為日常生活中的一種共識(shí)、一種價(jià)值取向和行為方式。在新聞媒體及戶外廣告中，商業(yè)性廣告占據(jù)壓倒性的比例，公益廣告數(shù)量太少，不利于慈善意識(shí)的傳播。同時(shí)，慈善機(jī)構(gòu)自身宣傳工作不足。從目前慈善宣傳手段來(lái)看，慈善機(jī)構(gòu)大部分依賴傳統(tǒng)的新聞媒體，主要是報(bào)紙來(lái)進(jìn)行宣傳。單一新聞媒體的運(yùn)用在信息時(shí)代，其傳播范圍必然受限。雖然全國(guó)區(qū)縣級(jí)以上的慈善總會(huì)都建有網(wǎng)站，但目前網(wǎng)站的總體格局還不能適應(yīng)慈善事業(yè)發(fā)展的需要。

3.機(jī)構(gòu)活力不足。慈善機(jī)構(gòu)作為慈善事業(yè)發(fā)展的重要實(shí)施載體，其自身的發(fā)展?fàn)顩r直接制約著慈善事業(yè)的發(fā)展。一般情況下，國(guó)外的慈善運(yùn)作模式都采取慈善機(jī)構(gòu)獨(dú)立于政府的運(yùn)作機(jī)制。我國(guó)各級(jí)政府在發(fā)展慈善事業(yè)中的職責(zé)定位與管理模式、參與程度與方式等方面與國(guó)外成熟的做法存在顯著差異。由于我國(guó)市場(chǎng)化發(fā)育程度較低、慈善觀念落后、法律滯后等原因，在如何推動(dòng)慈善事業(yè)發(fā)展上，政府一直處于行政干預(yù)、直接介入慈善組織內(nèi)部管理的職責(zé)定位上，主要表現(xiàn)為慈善捐贈(zèng)的指令攤派、組織內(nèi)部的雙重管理以及慈善組織的壟斷地位。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，慈善機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)主管單位有干涉慈善機(jī)構(gòu)的權(quán)力，如負(fù)責(zé)人推薦、任免。由于我國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展處于初級(jí)階段，大部分籌款機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)往往是一起的，機(jī)構(gòu)綜合運(yùn)作，承擔(dān)了籌款、項(xiàng)目策劃宣傳、資金管理、項(xiàng)目運(yùn)作等一系列工作。有些機(jī)構(gòu)本身并沒(méi)有做項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)，一旦展開(kāi)項(xiàng)目就需要建立相應(yīng)的分支執(zhí)行機(jī)構(gòu)，加之缺少專業(yè)化的項(xiàng)目人才，以至于慈善機(jī)構(gòu)分不清自身所擅長(zhǎng)的方面，導(dǎo)致職能不清和分工不合理。

4.工作隊(duì)伍專業(yè)化不夠。一般情況下，慈善機(jī)構(gòu)為了提高自身的公信力和知名度，都會(huì)邀請(qǐng)一些有威信的知名人士作機(jī)構(gòu)的名譽(yù)領(lǐng)導(dǎo)，特別是政府人員。但這些人平時(shí)工作繁忙，在慈善機(jī)構(gòu)的一些重大活動(dòng)中并不能看到他們的身影，這無(wú)疑降低了慈善活動(dòng)的質(zhì)量。國(guó)外慈善組織的專職人員，數(shù)量很大，并形成了一批專業(yè)化人員隊(duì)伍，如非盈利機(jī)構(gòu)的總裁或主任，募款專業(yè)人員，財(cái)務(wù)審計(jì)人員，法律顧問(wèn)、社會(huì)工作人員、信息管理及與各類(lèi)具體服務(wù)相關(guān)的業(yè)務(wù)人員。而當(dāng)前我國(guó)相當(dāng)部分的慈善機(jī)構(gòu)人員基本沒(méi)有受過(guò)專業(yè)訓(xùn)練，基金會(huì)領(lǐng)導(dǎo)通常是離退休干部，實(shí)際管理的干部通常是民政等相關(guān)部門(mén)的轉(zhuǎn)崗人員，操作層面的工作人員是退休、下崗人員等，其普遍年齡較大、學(xué)歷較低、專業(yè)水平不高。同時(shí)由于慈善從業(yè)人員待遇低、社會(huì)保障差，又難以吸納人才加入。從慈善事業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員整體素質(zhì)不高導(dǎo)致與外界溝通能力較差，限制了慈善事業(yè)的發(fā)展空間，降低了慈善機(jī)構(gòu)的工作水平與工作效率。

三、進(jìn)一步完善我國(guó)慈善事業(yè)促進(jìn)機(jī)制

建立慈善事業(yè)促進(jìn)機(jī)制目的在于改善限制慈善事業(yè)發(fā)展的相關(guān)要素，爭(zhēng)取多方努力，弘揚(yáng)慈善公益價(jià)值觀，營(yíng)造全社會(huì)關(guān)心、參與慈善事業(yè)的社會(huì)氛圍，這是當(dāng)前慈善事業(yè)健康發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)。借鑒國(guó)外慈善運(yùn)行機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，我國(guó)的慈善事業(yè)促進(jìn)機(jī)制需要從資源動(dòng)員、管理創(chuàng)新、監(jiān)督激勵(lì)等三個(gè)方面改進(jìn)：

1.資源動(dòng)員。動(dòng)員是指慈善組織必須充分利用各種社會(huì)力量，包括人力、物力、財(cái)力、信息、媒體等社會(huì)資源，使慈善事業(yè)獲得最大的支持。首先，充分認(rèn)識(shí)社會(huì)資源。社會(huì)資源主要分兩類(lèi)：第一類(lèi)是有形資源。包括人力資源，如社區(qū)志愿性工作人員和服務(wù)團(tuán)體、熱心公共事業(yè)的居民和所在社區(qū)各組織機(jī)構(gòu)的人員等；物力資源，指對(duì)慈善工作有用的各種公共建筑、有關(guān)機(jī)構(gòu)的設(shè)備等；財(cái)力資源，指政府的經(jīng)費(fèi)、基金的生息、財(cái)產(chǎn)的收入、團(tuán)體與個(gè)人的捐獻(xiàn)、資金的募集等。另一類(lèi)是無(wú)形資源，主要指精神倫理方面，如社會(huì)成員對(duì)慈善事業(yè)的參與感、責(zé)任感、榮譽(yù)感，以及支持、關(guān)心慈善事業(yè)的良好社會(huì)風(fēng)尚等。其次，合理開(kāi)發(fā)社會(huì)資源。社會(huì)資源開(kāi)發(fā)多寡及其利用的好壞，對(duì)慈善事業(yè)影響重大。各個(gè)地區(qū)，各個(gè)社區(qū)都有社會(huì)資源，但資源的種類(lèi)、多寡不盡相同。合理開(kāi)發(fā)有限的資源，揚(yáng)長(zhǎng)避短，使之發(fā)揮出最佳效益，是慈善工作者的重要任務(wù)。這就要求慈善工作者要搞好調(diào)查研究，做到心中有數(shù)，有目的、有計(jì)劃、有組織地開(kāi)發(fā)社會(huì)資源。最后，有效運(yùn)用社會(huì)資源。社會(huì)資源運(yùn)用的得當(dāng)與否，效益發(fā)揮的好與壞，某種意義上是衡量慈善工作成就的標(biāo)志。運(yùn)用社會(huì)資源，就是把零散的、不同種類(lèi)的資源匯集成一股合力，使慈善工作得到有力支持。慈善工作者的任務(wù)就是將所在地區(qū)各部門(mén)、各單位和群眾的潛在力量挖掘出來(lái)，匯集起來(lái)，避免資源的閑置和浪費(fèi)，把有限的資源投入到慈善工作最需要解決的問(wèn)題上。

有效的資源動(dòng)員還包括對(duì)慈善事業(yè)的良好宣傳。宣傳就是通過(guò)政府、慈善組織、媒體三者之間的關(guān)于慈善事業(yè)發(fā)展的良性互動(dòng)，普及慈善意識(shí)、弘揚(yáng)慈善文化、提升慈善理念。有效的宣傳可為后來(lái)慈善事業(yè)發(fā)展的動(dòng)員奠定基礎(chǔ)性工作。因此，應(yīng)當(dāng)加大慈善事業(yè)宣傳力度，通過(guò)報(bào)刊、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等多種形式，用大眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的方法，大力宣揚(yáng)慈善文化、慈善理念和先進(jìn)典型，引起社會(huì)公眾的共鳴，營(yíng)造參與慈善、奉獻(xiàn)愛(ài)心的社會(huì)氛圍。一是政府和慈善組織要加強(qiáng)與新聞媒體的合作。通過(guò)新聞發(fā)布會(huì)、媒體座談會(huì)的形式，通報(bào)工作情況，爭(zhēng)取媒體對(duì)慈善工作的支持，讓社會(huì)了解慈善工作。二是充分利用好慈善機(jī)構(gòu)自身的宣傳平臺(tái)。要努力做好作為慈善機(jī)構(gòu)對(duì)外宣傳和交流重要窗口的慈善刊物和慈善網(wǎng)站。豐富刊物和網(wǎng)站的內(nèi)容，提高刊物的文章質(zhì)量，增加刊物的信息容量，遇到重大慈善活動(dòng)時(shí)要配合出?？?。同時(shí)各級(jí)慈善網(wǎng)站要做好升級(jí)改造工作，及時(shí)調(diào)整補(bǔ)充最新信息資料，發(fā)送慈善工作動(dòng)態(tài)，公布捐贈(zèng)收支情況，交流各地慈善信息。

2.管理創(chuàng)新。管理是慈善組織自身的運(yùn)行狀態(tài)，是機(jī)構(gòu)內(nèi)部的制度、結(jié)構(gòu)以及人員之間的運(yùn)轉(zhuǎn)情況。管理學(xué)大師彼得·德魯克已經(jīng)意識(shí)到了管理對(duì)NGO的重要性:“非營(yíng)利組織不僅需要管理，而且必須以最好的方式來(lái)管理，因?yàn)樽龊檬乱惨媲缶?。這首先是因?yàn)槿藗儗?duì)非營(yíng)利組織抱有比企業(yè)組織更高的期望，非營(yíng)利組織的失敗或丑聞更加令人難以接受。其次，為非營(yíng)利組織工作的人大多是志愿者，如果非營(yíng)利組織管理不善，那么不僅難以吸引到高素質(zhì)的志愿者，而且也是對(duì)社會(huì)資源的浪費(fèi)?！庇行У墓芾砟軌蛑苯犹嵘P(guān)系到慈善組織生命和慈善事業(yè)取信于民重要保證的公信力。一是改變慈善組織雙重管理政策，取消審批制，實(shí)行登記制。應(yīng)建立無(wú)門(mén)檻的慈善組織登記備案制度和低門(mén)檻的慈善業(yè)務(wù)登記審查制度。慈善組織只要在民政部門(mén)獲得合法身份，并在稅務(wù)部門(mén)通過(guò)業(yè)務(wù)登記，獲得稅收優(yōu)惠證明，即可開(kāi)展募捐活動(dòng)和慈善活動(dòng)。二是嚴(yán)格制度管理，健全組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。在實(shí)際工作中嚴(yán)格遵守善款的募捐、使用和運(yùn)營(yíng)管理相分離的原則，保證內(nèi)部決策的公開(kāi)化和民主化，定期進(jìn)行調(diào)查研究和工作評(píng)估，積極改善行政管理、專業(yè)服務(wù)。三是加強(qiáng)慈善隊(duì)伍的職業(yè)化建設(shè)。歸根到底，慈善的公信力是要由人去實(shí)現(xiàn)的。在爭(zhēng)取各級(jí)慈善機(jī)構(gòu)都要配備專職人員的同時(shí)，應(yīng)采取辦培訓(xùn)班、以會(huì)代訓(xùn)、開(kāi)展專題調(diào)研、加強(qiáng)對(duì)外經(jīng)驗(yàn)交流、與高等院校積極合作等多種形式，提高慈善隊(duì)伍專業(yè)化水平。四是加強(qiáng)慈善義工隊(duì)伍建設(shè)。首先要充分利用輿論媒介的宣傳，使義工本人心理認(rèn)同慈善工作，同時(shí)也讓社會(huì)各界尊重并承認(rèn)義工的勞動(dòng)和價(jià)值。其次，慈善機(jī)構(gòu)要明確義工隊(duì)伍管理規(guī)定，建立一套記載、招聘、培訓(xùn)、評(píng)定義工的科學(xué)程序。最后，慈善組織應(yīng)深入探索義工服務(wù)的長(zhǎng)效機(jī)制，建立促進(jìn)義工服務(wù)專項(xiàng)基金及相應(yīng)的資金資助機(jī)制，對(duì)義工服務(wù)過(guò)程中產(chǎn)生的成本，給予一定的財(cái)力支持。

此外，慈善事業(yè)的發(fā)展還需要有效的政府動(dòng)員。社會(huì)管理和社會(huì)建設(shè)是現(xiàn)代政府的重要職能,發(fā)展慈善公益事業(yè)是政府必須承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任。發(fā)揮政府在營(yíng)造宏觀環(huán)境方面的優(yōu)勢(shì),將社會(huì)微觀治理的一些職能移交給社會(huì)民間組織運(yùn)作,加強(qiáng)政府及政府負(fù)責(zé)人的參與和推動(dòng)是很必要的。政府應(yīng)再造自己與慈善組織的關(guān)系架構(gòu),依托政策、法律等手段激發(fā)企業(yè)組織、社會(huì)公眾慈善參與的積極性,以社區(qū)為平臺(tái)深化民眾的互助共濟(jì)意識(shí),以慈善組織為載體培養(yǎng)公民的社會(huì)創(chuàng)傷自愈能力。政府應(yīng)在法制層面上建構(gòu)公民參與慈善的組織與制度環(huán)境,促使慈善機(jī)構(gòu)主動(dòng)聆聽(tīng)民眾心聲,主動(dòng)整合和動(dòng)員公民參與慈善活動(dòng)。

促進(jìn)慈善事業(yè)的長(zhǎng)久發(fā)展，離不開(kāi)創(chuàng)新。慈善事業(yè)的創(chuàng)新涉及到以上各個(gè)要素的創(chuàng)新，同時(shí)還包括制度創(chuàng)新、項(xiàng)目創(chuàng)新等。推進(jìn)制度創(chuàng)新,收縮政府行政直接干預(yù)的職能,通過(guò)有效的政策法規(guī),使其積極向監(jiān)督管理、有效服務(wù)轉(zhuǎn)變。可以在慈善組織的建立、慈善款物的募捐、專業(yè)人才的培養(yǎng)、慈善法規(guī)的建立方面探索一些好的經(jīng)驗(yàn)與做法，并以行政法規(guī)的形式將其確立下來(lái)，在制度創(chuàng)新方面做一些有益的嘗試。項(xiàng)目是慈善組織進(jìn)行運(yùn)作的活動(dòng)載體，合適新穎的項(xiàng)目不僅能夠幫助困難群體，實(shí)踐慈善的價(jià)值，也有利于慈善工作的順利開(kāi)展。隨著社會(huì)的發(fā)展，慈善項(xiàng)目也要與時(shí)俱進(jìn)，要?jiǎng)?chuàng)新慈善項(xiàng)目和慈善活動(dòng)的方式和手段，開(kāi)展有特色的慈善募捐和救助活動(dòng)。如可以探索一個(gè)以自然災(zāi)害救助為主題的捐助項(xiàng)目，每年在固定的日期進(jìn)行募捐，擴(kuò)大慈善的影響力和募捐能力。

3.監(jiān)督激勵(lì)。監(jiān)督是對(duì)慈善機(jī)構(gòu)特定環(huán)節(jié)﹑過(guò)程進(jìn)行監(jiān)視﹑督促和管理的一系列內(nèi)外部力量。有效的監(jiān)督可以防止公共資源的濫用，保證慈善資源真正用到實(shí)處。慈善事業(yè)監(jiān)督機(jī)制的目標(biāo)是要發(fā)動(dòng)社會(huì)力量，建立健全全民參與的、涵蓋所有慈善組織的社會(huì)監(jiān)督體系。國(guó)外對(duì)慈善機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，多采用一種多元化的監(jiān)督模式。因此，我國(guó)應(yīng)充分借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家和先進(jìn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)慈善機(jī)構(gòu)逐步推行決策、執(zhí)行和監(jiān)督分離的運(yùn)行機(jī)制，建立規(guī)范、公開(kāi)的財(cái)務(wù)管理制度及捐贈(zèng)款物使用的追蹤、反饋機(jī)制和公示制度，及時(shí)向社會(huì)公布捐贈(zèng)款物的使用情況。推動(dòng)慈善組織制定行業(yè)規(guī)則和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)督，形成行業(yè)自律機(jī)制。要加強(qiáng)慈善組織之間的橫向聯(lián)系。這樣慈善組織之間既可以及時(shí)進(jìn)行信息溝通，又可以整合資源，進(jìn)一步設(shè)立地區(qū)性的慈善組織行業(yè)聯(lián)合會(huì)，對(duì)每個(gè)會(huì)員組織進(jìn)行管理與監(jiān)督。推動(dòng)第三方評(píng)估機(jī)制建設(shè)。由于沒(méi)有直接的利益關(guān)系，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)估結(jié)論更易為廣大民眾接受。通過(guò)建立一套評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)，適時(shí)開(kāi)展評(píng)估工作，讓民間評(píng)估機(jī)構(gòu)做出公平和效率的考量，及時(shí)發(fā)布評(píng)估結(jié)果，這樣既可給政府對(duì)慈善組織的支持提供參考依據(jù)，又可使民眾了解慈善組織“孰好孰劣”，從而做出捐款選擇。

激勵(lì)是促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的一系列宏觀的制度性政策規(guī)定。相關(guān)研究表明，稅收激勵(lì)并不是人們決定作出慈善捐贈(zèng)的原因，但是他們一旦決定捐贈(zèng)之后，稅收激勵(lì)將對(duì)他們捐贈(zèng)多少發(fā)揮極大的影響。因此，慈善事業(yè)發(fā)展需要政府財(cái)稅政策的激勵(lì)和約束。事實(shí)上，在健全的公共財(cái)政體系中，財(cái)稅政策應(yīng)一方面直接對(duì)慈善事業(yè)發(fā)展進(jìn)行優(yōu)惠或補(bǔ)貼，另一方面應(yīng)通過(guò)引導(dǎo)個(gè)人慈善捐款等方式對(duì)慈善事業(yè)發(fā)展進(jìn)行間接支持。具體來(lái)說(shuō)，為了創(chuàng)造慈善事業(yè)發(fā)展的制度環(huán)境，一是通過(guò)財(cái)政預(yù)算列支與轉(zhuǎn)移支付，增加對(duì)慈善事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投資支持，促進(jìn)建立教育、醫(yī)療、扶貧等方面的慈善機(jī)構(gòu)，并對(duì)慈善從業(yè)人員的專業(yè)化提供資金支持，積極探索政府向慈善組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)機(jī)制。二是逐步統(tǒng)一對(duì)慈善機(jī)構(gòu)的稅收優(yōu)惠政策，在稅收優(yōu)惠政策運(yùn)用中一視同仁，不僅要強(qiáng)化現(xiàn)有慈善機(jī)構(gòu)的實(shí)力，還要引導(dǎo)民間慈善機(jī)構(gòu)的全面發(fā)展。2007年1月18日，財(cái)政部聯(lián)合國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)布的《關(guān)于公益救濟(jì)性捐贈(zèng)稅前扣除政策及相關(guān)管理問(wèn)題的通知》，在慈善公益業(yè)界所引起的巨大反響，證實(shí)了慈善捐贈(zèng)免稅范圍的擴(kuò)大將有助于提高公眾的捐贈(zèng)熱情。

由此可見(jiàn)，資源動(dòng)員、管理創(chuàng)新、監(jiān)督激勵(lì)這三個(gè)方面是密不可分的一個(gè)整體。有效的資源動(dòng)員將給慈善事業(yè)的發(fā)展提供可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力，健康的管理能夠促進(jìn)慈善組織內(nèi)部高效率運(yùn)行，而監(jiān)督激勵(lì)能保障慈善機(jī)構(gòu)健康發(fā)展。上述這三個(gè)方面形成了一個(gè)相互銜接、相互作用、相互補(bǔ)充的有機(jī)整體，構(gòu)成了一個(gè)完整的促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的“鏈條”，或一個(gè)運(yùn)行系統(tǒng)。在這樣的運(yùn)行系統(tǒng)下，我國(guó)慈善事業(yè)才有可能保證自身的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

[1]鄭功成.論慈善事業(yè)的本質(zhì)規(guī)律[N].中國(guó)社會(huì)報(bào)，1996-09-26.

[2]徐麟.中國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展研究[M].北京：中國(guó)社會(huì)出版社，2005：27-28.

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D632.1

A

1002-7408（2012）03-0016-04

2010年度江蘇省普通高校研究生科研創(chuàng)新計(jì)劃（CX10B_017R）及2010年度江蘇省高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大與重點(diǎn)項(xiàng)目（2010ZDAXM010）的部分研究成果。

毛飛飛（1985-），女，山東泰安人，南京大學(xué)社會(huì)學(xué)院博士研究生，主要從事社會(huì)問(wèn)題研究。

[責(zé)任編輯:張亞茹]