規(guī)范性文件備案審查不宜“提前介入”

□ 李紅星

監(jiān)督法實(shí)施以來，一些地方人大常委會(huì)對(duì)規(guī)范性文件備案審查采取“提前介入”方式，即政府在制定規(guī)范性文件時(shí)，就把草案送交人大常委會(huì)進(jìn)行審查。對(duì)此，有人認(rèn)為提前把關(guān)，可規(guī)范政府行為，減少失誤，應(yīng)該推廣。但也有人認(rèn)為，“提前介入”與備案審查即備查的法律規(guī)定相悖，不宜提倡。

筆者認(rèn)為，規(guī)范性文件備案審查需在規(guī)范性文件生效后方可進(jìn)行，屬于“事后監(jiān)督”的范疇，人大常委會(huì)不宜“提前介入”。

其一，“提前介入”與備案審查的本意和法律的規(guī)定不符。全國人大常委會(huì)法工委編寫的《監(jiān)督法輔導(dǎo)講座》第七講“規(guī)范性文件的備案審查”中指出，“備案審查，指的是規(guī)范性文件在生效之后，要按法定期限報(bào)法定的機(jī)關(guān)備案，由接受備案的機(jī)關(guān)進(jìn)行分類、存檔，在規(guī)范性文件的有效期間，依法對(duì)其監(jiān)督審查的活動(dòng)”?？梢姡瑐浒笇彶槭窃谝?guī)范性文件生效之后開始的，屬于“事后監(jiān)督”。而且立法法第五章第八十九條規(guī)定，“行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章應(yīng)當(dāng)在公布后的三十日內(nèi)依照下列規(guī)定報(bào)有關(guān)機(jī)關(guān)備案”。監(jiān)督法第二十九條也明確規(guī)定，“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查、撤銷下一級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作出的不適當(dāng)?shù)臎Q議、決定和本級(jí)人民政府發(fā)布的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令的程序，由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)參照立法法的有關(guān)規(guī)定，作出具體規(guī)定?！本C上所述，“備案審查”只能在規(guī)范性文件生效后才能進(jìn)行，不可以“提前介入”。

其二，“提前介入”與“被動(dòng)審查為主，主動(dòng)審查為輔”的原則相悖?！侗O(jiān)督法輔導(dǎo)講座》第七講指出，制定縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)審查、撤銷規(guī)范性文件的程序，應(yīng)當(dāng)掌握好三項(xiàng)原則：一是嚴(yán)格依法辦事；二是集體行使職權(quán)；三是以被動(dòng)審查為主，主動(dòng)審查為輔。其中講道：“各類規(guī)范性文件較多，事先一一審查，接受備案的機(jī)關(guān)難以勝任，也難以發(fā)現(xiàn)實(shí)質(zhì)問題。除少數(shù)規(guī)范性文件必要時(shí)可主動(dòng)審查外，絕大多數(shù)應(yīng)是在有關(guān)單位和人員提出審查要求后予以審查?！笨梢姡?guī)范性文件的備案審查不宜于推行“提前介入”，而應(yīng)是“被動(dòng)審查為主”。

其三，文件草案可以“征求意見”，但不意味著備案審查就可以“提前介入”。政府在制定規(guī)范性文件時(shí)，把文件草案送交人大常委會(huì)征求意見是可行的，這樣可以充分聽取人大常委會(huì)及人大代表的意見和建議，及時(shí)修改完善文件的內(nèi)容，使文件更具有可行性和可操作性。這種做法，是值得提倡和推廣的。但是，人大常委會(huì)對(duì)文件草案提出修改意見和建議，并不意味著規(guī)范性文件備案審查就可以“提前介入”。