□ 韋加慶

（皖西衛(wèi)生職業(yè)學(xué)院，安徽 六安 237000）

整體治理理論視野下構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)治理機(jī)制的思考

□ 韋加慶

（皖西衛(wèi)生職業(yè)學(xué)院，安徽 六安 237000）

整體性治理理論提出的新理念對(duì)于推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)具有重要的意義。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)表現(xiàn)出明顯的過(guò)渡性特征，即：城鄉(xiāng)分治與 “城中村”并存，鄉(xiāng)政村治與新型農(nóng)村治理并存，公共服務(wù)錯(cuò)位與缺位并存，宗族治理與民主治理并存。通過(guò)促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)的有機(jī)整合與融合，構(gòu)建聚合多元力量的內(nèi)生性的新型農(nóng)村社區(qū)組織管理體制，建立公共服務(wù)多元合作供給機(jī)制，建設(shè)農(nóng)村社區(qū)和諧民主文化四位一體的機(jī)制的構(gòu)建，整體治理農(nóng)村社區(qū)，推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)全面轉(zhuǎn)型是構(gòu)建新型農(nóng)村社區(qū)的必要選擇。

整體治理；農(nóng)村社區(qū)；治理機(jī)制

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是在新的形勢(shì)下黨和國(guó)家推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的一項(xiàng)戰(zhàn)略舉措。黨的十七大報(bào)告指出，“要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制，擴(kuò)大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度，把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體。”在我國(guó)加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的進(jìn)程中，建設(shè)農(nóng)村社區(qū)對(duì)于加快農(nóng)村發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距、促進(jìn)社會(huì)融合具有重要的意義。然而，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是一個(gè)涉及面廣、系統(tǒng)復(fù)雜、具有挑戰(zhàn)性的工作，學(xué)者們對(duì)它的研究大都是采用，有的甚至是簡(jiǎn)單植入，城市社區(qū)建設(shè)的做法和經(jīng)驗(yàn)。顯然不利于農(nóng)村社區(qū)整體建設(shè)和推進(jìn)。本文以西方近年來(lái)興起的整體性治理理論為觀照和視角分析并探討了新農(nóng)村社區(qū)治理機(jī)制。

一、當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村社區(qū)治理現(xiàn)狀分析

20世紀(jì)80年代末90年代初，在我國(guó)全面推進(jìn)體制改革的背景下，隨著“單位人”成為“社會(huì)人”，城市居民不斷以居住地為單位組成一個(gè)社會(huì)生活共同體，即社區(qū)。各地經(jīng)過(guò)探索也逐漸形成了較成熟的城鎮(zhèn)社區(qū)管理和建設(shè)體制。相比之下，農(nóng)村社區(qū)的發(fā)育較晚，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)被提上議事日程僅是近幾年的事，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)體制尚處在起步探索階段。同時(shí)，我國(guó)人多地廣、條件復(fù)雜、情況各異的國(guó)情決定了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)是一個(gè)較為漫長(zhǎng)的過(guò)程。加上新農(nóng)村建設(shè)有自身特殊的情況和規(guī)律，因而在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的過(guò)程中不能將城市社區(qū)建設(shè)進(jìn)行簡(jiǎn)單的復(fù)制。因此，目前我國(guó)農(nóng)村社區(qū)治理呈現(xiàn)出過(guò)渡性的特征。

⒈城鄉(xiāng)分治與“城中村”并存。自計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代開始實(shí)行的城鄉(xiāng)分治政策使農(nóng)村逐步被邊緣化，城市地區(qū)成為國(guó)家各項(xiàng)政策的最大獲益者。相比之下，農(nóng)村地區(qū)則無(wú)法獲得發(fā)展所需要的各種優(yōu)勢(shì)資源，造成了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后、文化教育不發(fā)達(dá)、醫(yī)療衛(wèi)生條件差、農(nóng)村困難群眾人口比例大等后果。

同時(shí)，隨著我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城市不斷的擴(kuò)張和發(fā)展，農(nóng)村正在逐步的被納入城市的范圍。但由于土地資源緊張、戶籍制度的障礙、拆遷補(bǔ)償存在爭(zhēng)議與住房安置以及就業(yè)等問(wèn)題，使得部分地區(qū)的農(nóng)民仍居留原地，生活在被城市高樓的包圍狀態(tài)中，形成了與現(xiàn)代化城市發(fā)展不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象即“城中村”。

城鄉(xiāng)分治的政策致使農(nóng)村地區(qū)在人口流動(dòng)、就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等各個(gè)方面受到很大限制。城鄉(xiāng)有別的制度分割導(dǎo)致了城鄉(xiāng)社會(huì)成員權(quán)力和利益上的差異，嚴(yán)重阻礙了各類要素在城鄉(xiāng)間雙向流動(dòng)和優(yōu)化配置，成為阻礙統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程和建設(shè)農(nóng)村社區(qū)的主要障礙。［1］城中村的存在不僅使農(nóng)民處于“城里鄉(xiāng)下人”的尷尬局面，而且使得城中村居民在失去土地之后不得不依靠出租房屋來(lái)維持生存，雖然改制后這部分居民已獲得市民的身份，但是相當(dāng)多的城中村居民卻因此失去了經(jīng)濟(jì)來(lái)源。

⒉鄉(xiāng)政村治與新型農(nóng)村治理并存。興起于20世紀(jì)80年代中期的“鄉(xiāng)政村治”形式在當(dāng)前仍然保持了較強(qiáng)的生命力，在鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中處于核心地位?！班l(xiāng)政村治”即“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村民自治”，也就是說(shuō)，設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國(guó)家農(nóng)村基層政權(quán)，依法行政；成立村民委員會(huì)作為村民自治組織，依法自治。在該治理模式下，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村之間在法律規(guī)定上不再是行政管理上的上下級(jí)和直接的“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”，而是指導(dǎo)關(guān)系。鄉(xiāng)政村治模式不僅重新構(gòu)造了農(nóng)村基層的行政組織與管理體系，也力圖重新劃定國(guó)家權(quán)力與社會(huì)權(quán)力、農(nóng)村基層政府與農(nóng)村基層自治組織的權(quán)力邊界。［2］但是在實(shí)踐中，“鄉(xiāng)政村治模式”卻往往出現(xiàn)變異。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力直接影響村委會(huì)，而村委會(huì)同時(shí)又承擔(dān)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分派的大量行政事務(wù)，從而表現(xiàn)出官僚化特征。于是就出現(xiàn)了“鄉(xiāng)政”與“村治”的“合流”。

與此同時(shí)，隨著新農(nóng)村建設(shè)步伐的加快，部分地區(qū)開始了新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的試點(diǎn)，出現(xiàn)了不同的治理模式。概括起來(lái)大致可分為以下幾種類型。

第一，城市化擴(kuò)張下的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)模式。主要包括：城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直改街道辦事處或“城中村”村委會(huì)直改居委會(huì)社區(qū)模式。深圳是這一模式的集大成者，經(jīng)過(guò)城市化的整體推進(jìn)，到2004年，深圳不僅成為全國(guó)第一個(gè)沒(méi)有鎮(zhèn)和村的城市，而且全面撤銷鎮(zhèn)政府成立街道辦事處，撤銷村委會(huì)成立居委會(huì)，使城市社區(qū)管理模式迅速覆蓋全市。［3］

第二，“就地城鎮(zhèn)化”下的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)模式。主要包括：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地小城鎮(zhèn)大社區(qū)模式，如蘇南地區(qū)一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在興辦和發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)過(guò)程中發(fā)揮了相當(dāng)于社區(qū)組織的職能。政府統(tǒng)治某種意義上就是社區(qū)自治，也可以說(shuō)是高于一般社區(qū)意義上的區(qū)域自治；［4］經(jīng)濟(jì)強(qiáng)村模式，如江蘇的華西村、山東的岜山村和河南的京華村、龍?zhí)么宓扔捎谂d辦村級(jí)企業(yè)使村落具有了城市單位和新社區(qū)自治的色彩；中心村社區(qū)模式，主要是指在行政村合并過(guò)程中形成的中心村按照社區(qū)特點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)農(nóng)村社區(qū)的模式，2003年以來(lái)，浙江省實(shí)施的“千村示范萬(wàn)村整治”工程也屬于這種模式。浙江省按照“合并小型村、縮減自然村、拆除空心村、改造城中村、搬遷高山村、保護(hù)文化村”的要求和縣域村莊布局規(guī)劃，采取拆遷新建、合并組建、移民遷建、保護(hù)復(fù)建、整理改建等多種類型和宅基地整理置換的途徑，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)鄉(xiāng)村撤并，促進(jìn)了村莊布局規(guī)劃的實(shí)施和中心村建設(shè)，并以中心村為載體，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸和公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋，加快新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。［5］

第三，“村民自治”體制下的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)模式。該模式的典型，如湖北省秭歸縣楊林橋鎮(zhèn)各行政村按照“地域接近、產(chǎn)業(yè)趨同、利益共享、規(guī)模適度”的原則，建立了 “村委會(huì)——社區(qū)理事會(huì)——互助組——基本農(nóng)戶”這一新型的農(nóng)村社區(qū)自治組織而實(shí)行的村小組社區(qū)自治模式；［6］江西省從2001年開始，以自然村落為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的基本單元進(jìn)行試點(diǎn)，目前全省已有2萬(wàn)多個(gè)自然村開展了村落社區(qū)建設(shè)；［7］湖南農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)的基本模式是“一村一社區(qū)”，即把農(nóng)村社區(qū)建在村上，實(shí)行村委會(huì)和農(nóng)村社區(qū)合二而一，將原“村民委員會(huì)”改為“社區(qū)村民委員會(huì)”。［8］

⒊公共服務(wù)錯(cuò)位與缺位并存。實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化已經(jīng)成為農(nóng)村公共服務(wù)的重要內(nèi)容。農(nóng)村公共服務(wù)與廣大農(nóng)民的生產(chǎn)生活密切相關(guān)，廣大農(nóng)民是農(nóng)村各項(xiàng)公共服務(wù)的最終享受者。因此，公共服務(wù)的供給必須以滿足廣大農(nóng)民群眾的需求為目標(biāo)。在現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村公共服務(wù)的供給大多實(shí)行自上而下供給，各級(jí)政府部門成為公共服務(wù)的最終決策主體，帶有很大的強(qiáng)制性，供給數(shù)量和結(jié)構(gòu)基本上都是由縣鄉(xiāng)政府以文件和政策規(guī)定的形式下達(dá)，帶有很強(qiáng)的行政性、指令性、主觀性、統(tǒng)一性。［9］這種整齊劃一的指令性供給模式致使社區(qū)居民缺乏有效的需求表達(dá)機(jī)制，社區(qū)居民被動(dòng)接受上級(jí)提供的公共服務(wù)，導(dǎo)致供需錯(cuò)位。同時(shí)，政府在整合資源實(shí)現(xiàn)服務(wù)下鄉(xiāng)過(guò)程中，沒(méi)有考慮當(dāng)前實(shí)際發(fā)展需求，實(shí)行一刀切模式，導(dǎo)致廣大農(nóng)民急需的各種公共服務(wù)不能得到有效供給。在開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過(guò)程中，雖然各地都非常注重對(duì)社區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村社區(qū)服務(wù)的投入，但從總體來(lái)看，大部分地區(qū)存在的村里休閑娛樂(lè)設(shè)施短缺，大型水利設(shè)施常年失修，村干部辦公條件很簡(jiǎn)陋，教育辦學(xué)力量不夠等狀況與建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村關(guān)于鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)的基本要求相距甚遠(yuǎn)。有的地方領(lǐng)導(dǎo)只把注意力放在改善大的基礎(chǔ)設(shè)施工作上，忽略了對(duì)面向社區(qū)群眾開展的諸如道路、橋梁、水利等關(guān)系村民日常生產(chǎn)生活的公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

⒋宗族治理與民主治理并存。宗族勢(shì)力既是中國(guó)農(nóng)村社會(huì)的一個(gè)重要層面，也是中國(guó)社會(huì)的一個(gè)傳統(tǒng)現(xiàn)象。在漫長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)，盡管中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)和文化的變動(dòng)很大，宗族受這些變動(dòng)的影響也有過(guò)歷史的變遷，但其仍然對(duì)中國(guó)社會(huì)具有較大的影響。新中國(guó)成立后，在社會(huì)主義政權(quán)的高度整合和政治的沖擊下，宗族勢(shì)力受到了沉重的打擊，得到了強(qiáng)有力的抑制。20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著高度集權(quán)的人民公社的解體和村民自治的推行，農(nóng)村中的宗族勢(shì)力迅速?gòu)?fù)活，并在鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)揮著顯著作用。一方面，宗族勢(shì)力能夠起到穩(wěn)定鄉(xiāng)村社會(huì)的作用；另一方面，也對(duì)鄉(xiāng)村治理提出了挑戰(zhàn)。徐勇指出，“總體上看，農(nóng)村的家族主要是通過(guò)合作性參與進(jìn)入村落治理過(guò)程，但也有過(guò)與正式權(quán)力相抗衡的情況”。［10］在一些地方，宗族勢(shì)力甚至演變?yōu)榈胤綈簞?shì)力，并通過(guò)收買村主任、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)等非法手段對(duì)鄉(xiāng)村治理進(jìn)行破壞。

自20世紀(jì)90年代以來(lái)，中國(guó)鄉(xiāng)村基層民主建設(shè)主要沿縱橫兩個(gè)方向推進(jìn)。從橫向來(lái)看，鄉(xiāng)村關(guān)系進(jìn)一步改善，村民民主進(jìn)一步發(fā)展，鄉(xiāng)村普遍建立起村民自治制度并接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的指導(dǎo)，村級(jí)民主選舉的操作過(guò)程日趨規(guī)范化、透明化，村民競(jìng)選和選舉的積極性得到了提高。從縱向來(lái)看，鄉(xiāng)村民主正從村級(jí)民主向鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主推進(jìn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直接選舉開始出現(xiàn)，這表明，農(nóng)村基層民主已經(jīng)開始從村級(jí)民主向鄉(xiāng)級(jí)民主擴(kuò)展。如南京市近年積極推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)的試驗(yàn)。2004年開始在單個(gè)社區(qū)試點(diǎn)“公推直選”；2006年，所轄高淳縣全部八個(gè)鎮(zhèn)進(jìn)行黨委領(lǐng)導(dǎo)班子“公推直選”試點(diǎn)；2009年適逢社區(qū)黨委換屆之年，南京市委決定將“公推直選”擴(kuò)大到363個(gè)社區(qū)進(jìn)行。

二、我國(guó)農(nóng)村社區(qū)治理面臨的困境、機(jī)遇與挑戰(zhàn)

⒈困境。新農(nóng)村建設(shè)要有一個(gè)穩(wěn)定、有序、高效的治理機(jī)制。然而，從20余年的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐來(lái)看，村治與鄉(xiāng)政更多地表現(xiàn)為合流與沖突的關(guān)系，并且合流最終占據(jù)上風(fēng)，使村民自治喪失其本有的自治意義，在很大程度上變?yōu)椤班l(xiāng)政”的統(tǒng)治。村治異化為“村政”，并沒(méi)有出現(xiàn)村民自治與國(guó)家政權(quán)之間形成良好的互動(dòng)、合作、雙贏的局面，真正的村治基本上沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。據(jù)西華師范大學(xué)2008年底在成都市轄區(qū)開展的一項(xiàng)調(diào)查顯示，對(duì)于“您認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)的關(guān)系”這一問(wèn)題，選擇“領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”的占38.0%，而“指導(dǎo)和被指導(dǎo)關(guān)系”的占34.7%，“不清楚”的占26.4%?！翱梢?jiàn)，村民委員會(huì)在相當(dāng)程度上還是被看作鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的‘一條腿’，村自治組織的許多工作仍然是為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦事。”［11］

究其原因，從國(guó)家層面來(lái)說(shuō)，我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的傳統(tǒng)的、強(qiáng)大的政治影響和行政干預(yù)力量仍然具有很大的影響力，沒(méi)有真正培育出村民自治得以成長(zhǎng)的土壤。在目前壓力型的政治體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的政權(quán)，承擔(dān)著發(fā)端于中央并自上而下傳遞的各項(xiàng)行政任務(wù)且要接受上級(jí)的考核。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為減輕自己的壓力，加上行政力量慣性的作用，又將工作目標(biāo)和考核指標(biāo)分解到各村，村級(jí)自治組織異化為事實(shí)上的準(zhǔn)政府組織。從社會(huì)的層面來(lái)看，主要來(lái)自以下幾個(gè)方面的影響：⑴部分崛起的“經(jīng)濟(jì)能人”。人民公社解體后，在一些經(jīng)濟(jì)先發(fā)展起來(lái)的地區(qū)，鄉(xiāng)村開始出現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)能人”（鄉(xiāng)村新的階層）。這些“經(jīng)濟(jì)能人”中有一些人以不正當(dāng)手段或不正當(dāng)?shù)耐緩街赂唬麄兂蔀猷l(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的不和諧因素，即成為鄉(xiāng)村治理的挑戰(zhàn)性力量；⑵“空巢”家庭。改革開放以后，經(jīng)濟(jì)體制改革活躍和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份急需大量廉價(jià)勞動(dòng)力，而農(nóng)村自包產(chǎn)到戶后，產(chǎn)生大量剩余勞動(dòng)力。繼而出現(xiàn)了民工潮，農(nóng)村留下的主要是老人和未成年子女，“空巢”家庭增多。這樣，村民自治和農(nóng)村發(fā)展失去了青壯年人的參與和貢獻(xiàn)，社區(qū)建設(shè)失去了中堅(jiān)力量；⑶宗族勢(shì)力。宗族勢(shì)力一方面可以起到穩(wěn)定鄉(xiāng)村的作用，另一方面也對(duì)鄉(xiāng)村治理提出了挑戰(zhàn)。正如徐勇教授提出的，農(nóng)村的家族主要是通過(guò)合作性參與進(jìn)入村落治理過(guò)程，但也有過(guò)與正式權(quán)力相抗衡的情況。

⒉機(jī)遇與挑戰(zhàn)。首先，新農(nóng)村建設(shè)的戰(zhàn)略部署和本質(zhì)要求為鄉(xiāng)村治理路徑的選擇提供了難得的機(jī)遇。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是黨的十六屆五中全會(huì)部署的重大戰(zhàn)略任務(wù)，是擺在黨和人民面前的重要?dú)v史使命，這些為鄉(xiāng)村治理全面轉(zhuǎn)型、構(gòu)建新型治理模式提供了難得的機(jī)遇。一方面，黨把以人為本的科學(xué)發(fā)展觀作為當(dāng)前和今后現(xiàn)代化建設(shè)的指導(dǎo)思想。其基本要義就是發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民，發(fā)展成果由人民共享，根本出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)就是要努力改善民生，為人民群眾謀利益。這不僅會(huì)給農(nóng)民帶來(lái)實(shí)實(shí)在在的利益，而且將進(jìn)一步調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，發(fā)揮他們的主體作用，為新型鄉(xiāng)村治理帶來(lái)前所未有的機(jī)遇。另一方面，社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的中心是生產(chǎn)力的發(fā)展。唯有生產(chǎn)力發(fā)展了，才能使農(nóng)民生活寬裕，也只有在物質(zhì)生活得到滿足的情況下，才有基礎(chǔ)做到鄉(xiāng)風(fēng)文明，從而促使村容整潔、管理民主的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，以大力發(fā)展生產(chǎn)力為中心的新農(nóng)村建設(shè)將加快發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)作為重要前提，從而使大部分農(nóng)村地區(qū)交通、通訊條件得以改善、農(nóng)民文化水平有所提高、信息傳播更加有效快捷，農(nóng)村社會(huì)交易成本就會(huì)大大降低。

其次，農(nóng)民是新農(nóng)村建設(shè)的主體，但面對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)烈競(jìng)爭(zhēng)，他們卻處于弱勢(shì)地位，這對(duì)鄉(xiāng)村治理來(lái)說(shuō)是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。農(nóng)民不僅是新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的主體，也是鄉(xiāng)村建設(shè)目標(biāo)的落腳點(diǎn)。然而，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和完善，世界經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的加快發(fā)展，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展全面進(jìn)入買方市場(chǎng)的新形勢(shì)下，農(nóng)民受資源和市場(chǎng)雙重約束的情況愈加突出。農(nóng)民作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)主體，基本上仍處分散、無(wú)組織的狀態(tài)，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)形式無(wú)法形成合力，更無(wú)法產(chǎn)生社會(huì)聚合力，難以與大公司、大企業(yè)等強(qiáng)勢(shì)主體進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，致使農(nóng)民增產(chǎn)卻難以增收，農(nóng)民作為新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的主體面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

三、整體治理與全面轉(zhuǎn)型

就農(nóng)村建設(shè)而言，農(nóng)村社區(qū)是農(nóng)村最基層的組織，也是農(nóng)村公共服務(wù)和社會(huì)管理的組織平臺(tái)。在農(nóng)村社區(qū)推進(jìn)整體性治理，促進(jìn)其全面轉(zhuǎn)型，發(fā)揮好農(nóng)村社區(qū)的作用，是新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化達(dá)到社會(huì)融合的基礎(chǔ)。

⒈整體性治理理論的基本內(nèi)容。整體性治理理論是隨著興盛于20世紀(jì)80年代的新公共管理理論的衰微和當(dāng)代信息技術(shù)的發(fā)展而發(fā)展起來(lái)的。它最早由英國(guó)學(xué)者佩里·?？怂荚?997年出版的《整體政府》一書中提出，隨后又得到不斷的豐富和發(fā)展。關(guān)于整體性治理理論的定義，?？怂荚?002年《邁向整體性治理》一書中認(rèn)為，是政府機(jī)構(gòu)組織間在充分溝通與合作下，達(dá)成有效的協(xié)調(diào)與整合，彼此的政策目標(biāo)能夠連續(xù)一致，政策執(zhí)行手段能夠相互配合，創(chuàng)造相互強(qiáng)化的效果，達(dá)到合作無(wú)間的目標(biāo)的治理行動(dòng)。

首先，整體性治理理論的基本理念。第一，責(zé)任導(dǎo)向。整體性治理理論強(qiáng)調(diào)責(zé)任的重要性。整體性的責(zé)任感把有效性或項(xiàng)目責(zé)任提升到最高地位，確保誠(chéng)實(shí)和效率責(zé)任不與這一目標(biāo)相沖突，并通過(guò)用輸出來(lái)界定需要有效完成的是什么來(lái)使誠(chéng)實(shí)和效率責(zé)任服務(wù)于有效性和項(xiàng)目責(zé)任。［12］登力維認(rèn)為，整體主義的改革旨在簡(jiǎn)化和變革政府機(jī)構(gòu)與其客戶間的關(guān)系，以公眾的需要為基礎(chǔ)。這一以需要為基礎(chǔ)的整體性治理遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出公眾參與治理過(guò)程的傳統(tǒng)范圍，把重點(diǎn)放在確定一個(gè)真正以公民、服務(wù)、需要為基礎(chǔ)的組織基礎(chǔ)。［13］第二，公共利益導(dǎo)向。整體性治理理論一改原來(lái)政府工具理性為主的傾向，強(qiáng)調(diào)價(jià)值理性與工具理性同等重要，政府應(yīng)回歸到公共服務(wù)上來(lái)。為此，它指出政府尤其是地方政府應(yīng)以公共服務(wù)為基本職能，以解決民生問(wèn)題為核心，突出公共服務(wù)結(jié)果導(dǎo)向，要達(dá)到的目標(biāo)就是“使政府的功能進(jìn)行整合，以便有效地處理公眾最關(guān)心的一些問(wèn)題，而不是在部門和機(jī)構(gòu)之間疲于奔命”。［14］（p472－473）

其次，整體性治理理論的運(yùn)作機(jī)制。第一，無(wú)縫隙的政府組織結(jié)構(gòu)。整體性治理理論對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)所導(dǎo)致的政府部門服務(wù)碎片化、空心化和責(zé)任模糊化的不良狀態(tài)作出了反思與回應(yīng)，主張政府部門間和政府間進(jìn)行整體性的運(yùn)作，建立無(wú)縫隙的政府組織結(jié)構(gòu)體系。整體性治理下的政府組織架構(gòu)與形態(tài)包括治理層級(jí)的整合、治理功能的整合以及公私部門的整合三個(gè)維度：一是不同層級(jí)或者同一層級(jí)上治理的整合，它包括地方政府、地方以及中央政府的代理機(jī)構(gòu)、國(guó)際社會(huì)范圍內(nèi)全球治理網(wǎng)絡(luò)的整合；二是治理功能的整合，它既有同一機(jī)構(gòu)內(nèi)不同功能上的整合，也有不同部門之間的整合；三是公私部門之間的整合，如政府部門、私人部門以及非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)之間的合作。［15］第二，“一站式”的公共服務(wù)供給體制。整體性治理理論主張政府各部門打破組織壁壘，以傘狀結(jié)構(gòu)代替碎片化的組織，機(jī)構(gòu)間共享信息，協(xié)同作戰(zhàn)，建立起主動(dòng)協(xié)調(diào)而密切合作的工作機(jī)制，每個(gè)環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)，各個(gè)程序流暢，進(jìn)行整體性的運(yùn)轉(zhuǎn)。與傳統(tǒng)的公共管理相比，這種治理模式能跨越行政界限對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行聯(lián)合治理，便于針對(duì)具體的公共問(wèn)題配置資源，有利于公共資源的充分利用，協(xié)調(diào)性和靈活性更加突出。第三，先進(jìn)的供給方式。整體性治理理論主張借助便捷的網(wǎng)絡(luò)和先進(jìn)的計(jì)算機(jī)技術(shù)，進(jìn)行快速的信息傳遞與互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)辦公、便于政務(wù)公開，不僅能夠打破政府部門林立、條塊分割、等級(jí)森嚴(yán)的局面，也能夠提高政府的透明度和效能，避免腐敗和不作為。同時(shí)，以政府體系協(xié)同合作為基礎(chǔ)，主張官民合作，建立多元化的公共服務(wù)供給體制，聯(lián)合提供多樣的且面向不同公眾的個(gè)性化需求。

⒉全面整合與治理。首先，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)的有機(jī)整合與融合。城鄉(xiāng)分治的格局給社會(huì)發(fā)展帶來(lái)極大的矛盾和沖突。這種城鄉(xiāng)分割和二元化體制不僅成為阻礙我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大障礙，也成為引發(fā)社會(huì)矛盾、影響社會(huì)穩(wěn)定、阻礙社會(huì)融合的重大障礙。［16］農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的基本內(nèi)容就是要通過(guò)構(gòu)建新型農(nóng)村治理機(jī)制建設(shè)“管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)的整合與融合。這種融合與整合可以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源的合理流動(dòng)，消除城鄉(xiāng)在醫(yī)療、社會(huì)保障、教育、戶籍、就業(yè)、居住等方面存在的差別，使政府公共服務(wù)覆蓋到農(nóng)村，使農(nóng)民真正享受到公民待遇。同時(shí)，還有利于組織和依靠村民自身力量，深化村民自治，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，維護(hù)農(nóng)民利益，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和各項(xiàng)事業(yè)的全面進(jìn)步，這也正契合了新時(shí)期國(guó)家政治民主發(fā)展的要求。因此，在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)踐中，要把農(nóng)村社區(qū)建設(shè)納入城鄉(xiāng)總體規(guī)劃建設(shè)中，推動(dòng)社會(huì)公共資源向農(nóng)村流動(dòng)、努力確保城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化；同時(shí)，深化基層社會(huì)管理體制改革，建立健全城鄉(xiāng)資源雙向流動(dòng)的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，形成城鄉(xiāng)一體化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與公共服務(wù)體制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)的有機(jī)融合與整合。

其次，構(gòu)建聚合多元力量的、內(nèi)生性的、新型農(nóng)村社區(qū)組織管理體制。在新型農(nóng)村社會(huì)管理體制中，鄉(xiāng)村治理主體不再是以國(guó)家政權(quán)或村委會(huì)為主的 “公共權(quán)威”，而是由政府機(jī)構(gòu)、非政府組織、企業(yè)組織、農(nóng)民代表委員會(huì)等組成社區(qū)理事會(huì)，對(duì)社區(qū)發(fā)展和規(guī)劃等重要事務(wù)作出決策，討論和決定社區(qū)重大事務(wù)，村民自治組織作為理事會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)執(zhí)行理事會(huì)的決議和社區(qū)日常公共管理與服務(wù)。在新的治理模式下，鄉(xiāng)村治理主體具有非排他性和非權(quán)威性的特點(diǎn)。農(nóng)民可以通過(guò)農(nóng)民代表委員會(huì)和參加各種類型的鄉(xiāng)村組織來(lái)表達(dá)自己的利益訴求，發(fā)揮主體作用。這樣，農(nóng)民代表委員會(huì)和鄉(xiāng)村組織與國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)等其他組織共同構(gòu)成農(nóng)村社區(qū)具有相對(duì)獨(dú)立性的治理主體。各個(gè)主體在協(xié)作的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)利益博弈和均衡，競(jìng)爭(zhēng)與合作同在，沖突與合流共存，抗衡與發(fā)展是常態(tài)，形成自治為主的共治局面。該模式下，政府不是唯一的主體，并不意味著政府的力量可有可無(wú)，其根本的任務(wù)就是要從原來(lái)的全面管理和控制轉(zhuǎn)變?yōu)闉檗r(nóng)民服務(wù)，特別是要提高農(nóng)民的組織化程度和自治能力，防止農(nóng)民的主體地位被削弱，使農(nóng)民的利益真正得到保障和實(shí)現(xiàn)。新的治理模式有利于農(nóng)村社區(qū)廣納資源，為農(nóng)村注入新的活力，提供發(fā)展基礎(chǔ)；有利于發(fā)揮農(nóng)民的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性；有利于使社區(qū)管理更加科學(xué)、規(guī)范，使社區(qū)真正成為承接政府公共服務(wù)的重要平臺(tái)，承擔(dān)起促進(jìn)農(nóng)村政治民主、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)全面發(fā)展的載體。

再次，建立公共服務(wù)多元合作供給機(jī)制。當(dāng)前，農(nóng)村公共服務(wù)供給方式一般是通過(guò)自上而下的行政供給方式實(shí)現(xiàn)的，這不僅會(huì)脫離農(nóng)民的需求，也會(huì)造成公共服務(wù)供給的不足。要改變?cè)瓉?lái)那種公共服務(wù)供給與需求脫節(jié)的做法，樹立以農(nóng)民的需求為導(dǎo)向，提高公共資源的利用效率，使廣大農(nóng)民群眾真正成為受益對(duì)象。在客觀上建立有效的公共服務(wù)需求的表達(dá)機(jī)制，做到引導(dǎo)與表達(dá)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)供需一致的目標(biāo)。農(nóng)村社區(qū)的基礎(chǔ)公共產(chǎn)品中有很多屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。如果單純由政府部門來(lái)提供，往往由于信息不對(duì)稱、資源無(wú)法實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置而導(dǎo)致公共物品提供低的效率。同時(shí)，由于資源約束和體制落后等原因，農(nóng)村社區(qū)自身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力總體上較弱，因而在提供基礎(chǔ)公共產(chǎn)品方面顯然存在財(cái)力不足現(xiàn)象。因此，探索公共服務(wù)由政府、社區(qū)、社會(huì)、企業(yè)合作供給的模式，不僅能夠有效彌補(bǔ)政府和社區(qū)單方提供的不足，還能充分利用社會(huì)和企業(yè)力量，從而實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，提高供給效率。同時(shí)，還能實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供求中的信息共享機(jī)制，促進(jìn)公共服務(wù)均等化。

最后，建設(shè)農(nóng)村社區(qū)和諧民主文化。文化具有其它社會(huì)要素?zé)o法取代的作用，它具有凝聚、整合、同化、規(guī)范社會(huì)群體行為和心理的功能。［17］如德國(guó)社會(huì)學(xué)家騰尼斯所指出的：共同體要有某種紐帶的維系作用，社區(qū)生活共同體應(yīng)該具有較高的認(rèn)同感和較強(qiáng)的聚合力。文化作為維系社會(huì)成員的精神紐帶是社區(qū)建設(shè)的核心，但文化不同于一般產(chǎn)品，它具有傳承與延續(xù)性，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化仍然占據(jù)重要地位，是農(nóng)村祖祖輩輩留下的寶貴財(cái)富，但傳統(tǒng)文化中，某些方面對(duì)農(nóng)村社區(qū)生活共同體的建構(gòu)具有負(fù)面影響。因此在社區(qū)建設(shè)中必須實(shí)現(xiàn)文化模式的轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)社區(qū)文化的重建。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的最終目標(biāo)是塑造新型農(nóng)民，構(gòu)造現(xiàn)代和諧的生活共同體，而現(xiàn)代和諧生活共同體的文化本質(zhì)要求就是要體現(xiàn)民主精神。因此，在社區(qū)建設(shè)中要努力培育現(xiàn)代民主文化，最終通過(guò)力量強(qiáng)大的民主文化機(jī)制形成具有凝聚力的社區(qū)共同體。

總之，整體治理理論對(duì)于農(nóng)村社區(qū)建設(shè)具有重大的指導(dǎo)和戰(zhàn)略意義。在實(shí)踐中，必須將先進(jìn)理念與制度實(shí)施有機(jī)結(jié)合起來(lái)，在遵循農(nóng)村社會(huì)發(fā)展內(nèi)在邏輯的基礎(chǔ)上構(gòu)建適應(yīng)社會(huì)發(fā)展要求的新型農(nóng)村社會(huì)生活共同體，使農(nóng)村社區(qū)建設(shè)既能適應(yīng)新時(shí)期鄉(xiāng)村治理的客觀要求，又有利于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的有機(jī)整合與融合，從而維護(hù)國(guó)家政治穩(wěn)定，加快現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程。

［1］賀愛(ài)琳，賀曉斌.農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的障礙分析與路徑選擇［J］.井岡山學(xué)院學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)），2008，（01）.

［2］項(xiàng)繼權(quán).20世紀(jì)晚期中國(guó)鄉(xiāng)村治理的改革與變遷［J］.浙江師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2005，（05）.

［3］劉潤(rùn)華.城市化后的社區(qū)管理研究［J］.開放導(dǎo)報(bào)，2006，（01）.

［4］洪銀興.論地方政府的職能轉(zhuǎn)型——以蘇南模式的發(fā)展為例［J］.經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)，2005，（11）.

［5］馮潔.建設(shè)農(nóng)村新社區(qū)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化［J］.浙江經(jīng)濟(jì)，2007，（15）.

［6］［10］徐勇.農(nóng)村微觀組織再造與社區(qū)自我整合———湖北省楊林橋鎮(zhèn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)與啟示［J］.河南社會(huì)科學(xué)，2006，（05）.

［7］孟建柱.加強(qiáng)村落社區(qū)建設(shè)促進(jìn)農(nóng)村和諧發(fā)展［J］.求是雜志，2006，（21）.

［8］姜力.湖南農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)情況的調(diào)查［J］.紅旗文稿，2007，（20）.

［9］林鵬生.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀及對(duì)策研究 ［J］.財(cái)政研究，2008，（04）.

［11］任中平.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)進(jìn)程中的鄉(xiāng)村治理［J］.當(dāng)代世界與社會(huì)主義，2009，（05）.

［12］竺乾威.從新公共管理到整體性治理［J］.中國(guó)行政管理，2008，（10）.

［13］Patrick Dunleavy，Digital Era Governance：IT Corporations，theState，andE－Government.Oxford University Press，2006.pp227.

［14］竺乾威.公共行政理論［［M］.復(fù)旦大學(xué)出版社，2008.

［15］胡佳.邁向整體性治理：政府改革的整體性策略及在中國(guó)的適用性［J］.南京社會(huì)科學(xué)，2010，（05）.

［16］項(xiàng)繼權(quán).農(nóng)村社區(qū)建設(shè)：社會(huì)融合與治理轉(zhuǎn)型［J］.社會(huì)主義研究，2008，（02）.

［17］司芳琴.新農(nóng)村文化建設(shè)的若干思考［J］.鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2007，（04）.

（責(zé)任編輯：牟春野）

On the Construction of Rural Community Governance Mechanism：On the Perspective of Holistic Governance Theory

Wei Jiaqing

It is vital that holistic governance theory put forward the new idea and effective mechanism to promote rural community construction.Current countryside community con－struction showed obvious transitional characteristics namely：urban－rural division and “village inside city” coexist，village－ govern and township－politics coexists，the mis－alignment and vacancy of public service coexist，clan governance and democratic governance coexist.The Strategy comprehensive construction well－off society，constructing socialist harmonious society for the rural community construction provides significant oppor－tunities，but also put forward important challenges.By promoting the integration of urban and rural society，constructing endo－genous new rural community organization with the polymeri－zation with fusion of multiple power，establish the public service supply mechanism，harmoniously democratic culture con－struction of rural community，whole management，promoting rural all－round social transformation is necessary to construct the new rural community.

holistic governance；rural community；construct mechanism

C912.83

A

1007－8207（2012）12－0068－06

2012－09－14

韋加慶 （1976—），男，安徽太湖人，復(fù)旦大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院在讀博士，法學(xué)碩士，皖西衛(wèi)生職業(yè)學(xué)院副院長(zhǎng)，副教授，安慶師范學(xué)院人文與社會(huì)學(xué)院兼職教師，研究方向?yàn)樯鐣?huì)管理與社會(huì)政策。

本文系安徽省高校青年教師資助基金項(xiàng)目 “關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義新農(nóng)村和諧社區(qū)機(jī)制的研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2006jqw140。