【摘要】近年來(lái)，北京市公共財(cái)政投入不斷增加，社會(huì)保障的財(cái)政財(cái)務(wù)管理不斷強(qiáng)化，但對(duì)社會(huì)保障財(cái)政責(zé)任的承擔(dān)尚需更進(jìn)一步，建議北京市在穩(wěn)步增加對(duì)社會(huì)保障的財(cái)政投入的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障多渠道籌資；重點(diǎn)調(diào)整財(cái)政投入結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化對(duì)基金的監(jiān)督管理以及建立完善社會(huì)保障預(yù)算。
　　【關(guān)鍵詞】財(cái)政投入 社會(huì)保障預(yù)算 財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)督
　　近年來(lái)，公共財(cái)政不斷增加投入、優(yōu)化投入結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化對(duì)社會(huì)保障的財(cái)政財(cái)務(wù)管理，推動(dòng)了北京市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的社會(huì)保障制度的建立完善。然而，現(xiàn)狀分析表明，北京市社會(huì)保障財(cái)政責(zé)任的承擔(dān)尚需更進(jìn)一步。
　　穩(wěn)步增加社會(huì)保障財(cái)政支出
　　近年來(lái)，北京市社會(huì)保障的財(cái)政支出絕對(duì)數(shù)額迅速增加，但占財(cái)政支出及地區(qū)生產(chǎn)總值的比例仍維持在較低的水平。與其他國(guó)家相比，北京市社會(huì)保障財(cái)政支出占財(cái)政支出的比例差距較大。如發(fā)展中國(guó)家巴西，20世紀(jì)90年代這一比例為36.7%；而發(fā)達(dá)國(guó)家，如法國(guó)、德國(guó)和瑞典，2001年這一比例分別為38.6%、46.2%、41.1%。
　　為改變上述局面，筆者建議，增加社會(huì)保障財(cái)政支出，提高社會(huì)保障財(cái)政支出占北京市地區(qū)生產(chǎn)總值和一般預(yù)算支出的比例，社會(huì)保障財(cái)政支出增速應(yīng)略高于北京市地區(qū)生產(chǎn)總值和一般預(yù)算支出的增速。到“十二五”期末，社會(huì)保障財(cái)政支出（包括就業(yè)與社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生支出）應(yīng)該增加到北京市地區(qū)生產(chǎn)總值的6%；社會(huì)保障財(cái)政支出占一般預(yù)算支出的比例則提高到25%，其中，就業(yè)與社會(huì)保障支出占一般預(yù)算支出的比例提到15%，醫(yī)療衛(wèi)生支出比例提到10%。
　　調(diào)整財(cái)政社會(huì)保障支出結(jié)構(gòu)創(chuàng)新財(cái)政投入方式
　　北京市財(cái)政承擔(dān)著沉重的國(guó)家養(yǎng)老保障任務(wù)，社會(huì)保障管理費(fèi)用的財(cái)政支出壓力較大，社會(huì)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)助責(zé)任有限，財(cái)政政策偏向于福利救濟(jì)項(xiàng)目。為便于分析，這里把就業(yè)與社會(huì)保障預(yù)算支出下18個(gè)款級(jí)科目歸并為社會(huì)保障和民政管理事務(wù)、行政事業(yè)單位離退休、社會(huì)保障補(bǔ)助、撫恤和安置、社會(huì)福利救助和其他支出幾個(gè)方面。2009年就業(yè)與社會(huì)保障支出中，行政事業(yè)單位離退休支出35.38%，占比最大，其他支出、撫恤和安置、社保與民政管理事務(wù)以及社會(huì)福利救助支出分別占比20.98%、18.27%、11.07%和10.01%，社會(huì)保障補(bǔ)助支出則僅占4.29%。相比2007年，結(jié)構(gòu)優(yōu)化趨勢(shì)明顯：行政事業(yè)單位離退休經(jīng)費(fèi)支出、社保與民政管理事務(wù)支出比例穩(wěn)定下降，社會(huì)福利救助支出比例有所增加。
　　財(cái)政的大力支持有力地推動(dòng)了城鎮(zhèn)居民醫(yī)療、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)，財(cái)政對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度創(chuàng)新起著關(guān)鍵性的作用，但是，對(duì)職工基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療保險(xiǎn)缺乏穩(wěn)定持續(xù)的財(cái)政投入?；攫B(yǎng)老、基本醫(yī)療保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)助下降較多，分別從2007年的21.19%、2.32%下降到2009年的8.75%和0.36%；新型農(nóng)村合作醫(yī)療的財(cái)政補(bǔ)助支出略微上升，從73.44%增至74.24%；財(cái)政大幅增加對(duì)城鎮(zhèn)居民醫(yī)療、其他社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目（包括城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目）的補(bǔ)助支出。其中，對(duì)制度新建的城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)補(bǔ)助支出達(dá)到5.77%比例，對(duì)其他社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目補(bǔ)助支出則由3.05%增加到10.88%。
　　北京市傳統(tǒng)公費(fèi)醫(yī)療制度的財(cái)政負(fù)擔(dān)較重，很重視對(duì)醫(yī)療服務(wù)和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)財(cái)政投入。2009年醫(yī)療衛(wèi)生預(yù)算支出類級(jí)科目有11個(gè)款級(jí)支出科目，其中，醫(yī)療保障（43.03%）、醫(yī)療服務(wù)（24.73%）和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)（18.27%）幾款支出占比最大。2010年北京市各區(qū)縣機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員納入社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)，2012年北京市級(jí)人員公費(fèi)醫(yī)療制度向社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)制度并軌，伴隨著改革的深入，公費(fèi)醫(yī)療制度的財(cái)政負(fù)擔(dān)將有所緩解。
　　分析比較2007、2009年醫(yī)療衛(wèi)生支出結(jié)構(gòu)，醫(yī)療衛(wèi)生管理服務(wù)支出、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)、幼婦保健、疾病預(yù)防控制以及中醫(yī)院等支出比例略有增加，醫(yī)療保障、農(nóng)村衛(wèi)生、幼婦保健以及衛(wèi)生監(jiān)督等支出則有所下降。其中，醫(yī)療衛(wèi)生管理服務(wù)支出從1.96%增長(zhǎng)到3.01%，農(nóng)村衛(wèi)生則從2.98%下降至1.47%。
　　在行政事業(yè)單位公費(fèi)醫(yī)療向社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革的基礎(chǔ)上，推動(dòng)北京市公費(fèi)養(yǎng)老向社會(huì)養(yǎng)老制度并軌，逐步減少公務(wù)員事業(yè)單位人員的養(yǎng)老保障財(cái)政投入；加強(qiáng)社會(huì)保障制度的整合，逐漸壓縮社會(huì)保障與民政管理事務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生管理支出，增加對(duì)社會(huì)保障業(yè)務(wù)的財(cái)政支出；承擔(dān)制度轉(zhuǎn)軌的責(zé)任，政府應(yīng)該剝離并且承擔(dān)制度轉(zhuǎn)型而帶來(lái)的城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)基金的支付責(zé)任；漸進(jìn)提高基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療保險(xiǎn)的保障水平，明確補(bǔ)助對(duì)象、建立起穩(wěn)定的財(cái)政補(bǔ)助機(jī)制；甄別投入對(duì)象，提高資金使用效益，進(jìn)一步增加社會(huì)福利救助領(lǐng)域投入，加大對(duì)貧困和弱勢(shì)群體的補(bǔ)助；綜合運(yùn)用撥款、財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠等多種財(cái)政支持工具，扶持和發(fā)展社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，改善社會(huì)保障供給的效率。
　　完善征收管理，拓展籌資、投資渠道
　　北京市社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)社會(huì)保險(xiǎn)基金的征收，采用銀行托收無(wú)承付方式，通過(guò)擴(kuò)面征繳和加強(qiáng)稽查等手段，北京市基金征繳率和社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面得到了一定程度的提高。但現(xiàn)行的社保繳費(fèi)方式存在較多問(wèn)題：一是，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)少，社會(huì)保險(xiǎn)基金的繳費(fèi)戶數(shù)、基數(shù)和應(yīng)繳費(fèi)額不清。其二，部分企業(yè)漏繳和偷逃社會(huì)保險(xiǎn)基金。其三，社會(huì)保險(xiǎn)基金拖欠缺乏有效的應(yīng)對(duì)措施，基金征收強(qiáng)制性不夠。
　　截至2009年底，北京市五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余158.42億元。其中，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)累計(jì)結(jié)余111.94億元，基本醫(yī)療保險(xiǎn)累計(jì)結(jié)余30.80億元。但是，北京市社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)營(yíng)存在很大隱患：一是做實(shí)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金個(gè)人賬戶將產(chǎn)生赤字。如2009年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入是528.90億元，分別減去財(cái)政補(bǔ)貼、上年累計(jì)結(jié)余、上年累積結(jié)余利息收入的1.18億、85.87億元和2.58億，當(dāng)年繳費(fèi)收入約為439.27億元，則2009年納入個(gè)人賬戶資金約為125.73億元，超過(guò)了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金111.94億元的累積結(jié)余。而如果做實(shí)個(gè)人賬戶，北京市十多年累積的個(gè)人賬戶資金將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)158.42億元的五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余，社會(huì)保險(xiǎn)基金實(shí)際存在較大數(shù)額的赤字。二是社會(huì)保險(xiǎn)待遇、養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率提高給社會(huì)保障資金籌集帶來(lái)壓力。我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率的改革目標(biāo)是要達(dá)到60%。而在目前北京市社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中，城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率均為40%左右。三是隨著人口老齡化的加快，北京市基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金的支付風(fēng)險(xiǎn)將進(jìn)一步顯現(xiàn)。
　　社?；鹳Y金收益率低，加上由證監(jiān)、人力資源和社會(huì)保障以及財(cái)政等部門單位參與的社?；鹜顿Y監(jiān)管機(jī)制尚不完善，管理混亂，基金保值增值效果較差。嚴(yán)重制約了社?；鸬拇鲋Ц端剑黾恿送侗Ｈ素?fù)擔(dān)，也給財(cái)政部門帶來(lái)較大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
　　為此，筆者建議，盡快出臺(tái)《北京市社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)由稅務(wù)部門征繳的通知》，制定社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)稅務(wù)征繳實(shí)施辦法及實(shí)施細(xì)則，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)由北京市地稅機(jī)關(guān)全責(zé)征收，在此基礎(chǔ)上爭(zhēng)取社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改社會(huì)保障稅的試點(diǎn)；積極尋求減持變現(xiàn)國(guó)有資本資產(chǎn)、擴(kuò)大專門社會(huì)保障彩票發(fā)行額度等形式補(bǔ)充社會(huì)保障收入；盡快修訂社保基金投資管理辦法，拓展北京市地方社會(huì)保險(xiǎn)基金的投資渠道，協(xié)調(diào)和完善證監(jiān)部門、人力資源和社會(huì)保障部門、財(cái)政部門參與的對(duì)社?；鸬耐顿Y監(jiān)管機(jī)制；由地方財(cái)政針對(duì)基金結(jié)余發(fā)行特種地方債，保障地方社會(huì)保險(xiǎn)基金的保值增值；通過(guò)財(cái)政資金的支持和引導(dǎo)，推動(dòng)慈善事業(yè)和非營(yíng)利性組織發(fā)展，拓展資金來(lái)源渠道。
　　完善社會(huì)保障基金預(yù)算和財(cái)政財(cái)務(wù)管理
　　近年來(lái)，北京市積極推行了社會(huì)保障財(cái)政財(cái)務(wù)管理的各項(xiàng)改革：完善了分稅制轉(zhuǎn)移支付制度，使市區(qū)縣社會(huì)保障事權(quán)與財(cái)權(quán)的匹配更加合理；實(shí)行統(tǒng)一政策和規(guī)范管理相結(jié)合，建立了對(duì)歸口單位離退休人員的經(jīng)費(fèi)管理數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)了數(shù)字化管理；實(shí)施社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)政專戶管理，把養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、女工生育五項(xiàng)保險(xiǎn)基金納入專戶，保證基金收支運(yùn)行安全，確保及時(shí)足額發(fā)放各項(xiàng)待遇；按照中央的統(tǒng)一部署，北京市已試編本地當(dāng)年的社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算草案，將根據(jù)本地實(shí)際適時(shí)向本級(jí)人大報(bào)告社?；痤A(yù)算。但是，受財(cái)政管理制度改革整體滯后、財(cái)政數(shù)據(jù)透明公開(kāi)進(jìn)展緩慢的制約，社會(huì)保障資金的財(cái)政管理水平和運(yùn)行績(jī)效仍缺乏實(shí)質(zhì)性的提高。
　　筆者建議，盡快對(duì)全部各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金實(shí)施預(yù)算管理，完善社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的編制辦法，不斷提高基金預(yù)算編制的準(zhǔn)確性，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算由政府編制、人大審批，受社會(huì)監(jiān)督；伴隨著政府績(jī)效和預(yù)算績(jī)效改革的深入，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行分析，建立科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)辦法，擴(kuò)大績(jī)效評(píng)價(jià)范圍和內(nèi)容，強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用。
　　（作者為首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院副教授；本文系北京市教委面上項(xiàng)目“北京市社會(huì)保障供給責(zé)任界定研究”研究成果，項(xiàng)目編號(hào)：SM20091003801