【摘要】土地制度影響著“三農(nóng)”的發(fā)展，嘉興市“兩分兩換”的宅基地置換模式是對土地流轉(zhuǎn)制度的積極探索。通過分析宅基地置換前所存在的問題，根據(jù)嘉興市宅基地置換政策，結(jié)合宅基地流轉(zhuǎn)后的情況，我們分析總結(jié)了嘉興市農(nóng)村宅基地置換中的可取之處和存在的問題。

【關(guān)鍵詞】三農(nóng) 宅基地 浙江嘉興 土地流轉(zhuǎn)

一　引言

宅基地是農(nóng)村的農(nóng)戶或個人用作住宅基地而占有、利用本集體所有的土地。是指建了房屋、建過房屋或者決定用于建造房屋的土地，包括建了房屋的土地、建過房屋但已無上蓋物，不能居住的土地以及準備建房用的規(guī)劃地三種類型。

原先的宅基地模式中存在著宅基地超標、一戶多宅、規(guī)劃不合理、房地矛盾等諸多問題。近年來，有不少地區(qū)針對農(nóng)村宅基地中出現(xiàn)的問題采取了相關(guān)對策。其中浙江省嘉興市宅基地與承包地分開，搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開，以土地承包經(jīng)營權(quán)換股、換租、增保障，推進集約經(jīng)營，轉(zhuǎn)換生產(chǎn)方式；以宅基地換錢、換房、換地方，推進集中居住，轉(zhuǎn)換生活方式的兩分兩換政策實施力度大，推行范圍廣，可行性高，受到了廣泛的關(guān)注。我們希望通過對嘉興市兩分兩換政策的研究，同時與其他地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)制度相比較，來探討兩分兩換政策給農(nóng)民乃至社會帶來的影響，并發(fā)現(xiàn)其中的不足。為其他地區(qū)制定宅基地流轉(zhuǎn)政策提供借鑒，為我國構(gòu)建和諧社會和社會主義新農(nóng)村建設(shè)提供支持。

二　嘉興市原先宅基地模式存在的問題

一是未批先建、宅基地超標、一戶多宅現(xiàn)象嚴重；二是宅基地?zé)o償或超標準使用，集體土地權(quán)益受侵害，土地使用不公平；三是農(nóng)村建房無序、規(guī)劃不到位，村容村貌差；四是“空心村”大量存在；五是擅自改變農(nóng)村宅基地用途現(xiàn)象時有發(fā)生；六是同一宗宅基地房產(chǎn)所有權(quán)人和土地使用權(quán)人不一致；七是房屋繼承形成的房地矛盾；八是拆遷補償輕土地權(quán)利。

三　嘉興市宅基地置換模式——兩分兩換

在2009年底嘉興市周邊鄉(xiāng)村一片片井然有序的“小別墅”悄然而起，而以前稀稀落落的農(nóng)村居民房已不知蹤影。原來，是政府的兩分兩換政策在實施。早在2008年12月10日，浙江就出臺了《浙江省委關(guān)于加快推進農(nóng)村改革發(fā)展的實施意見》，其中明確表示要開展農(nóng)戶宅基地置換和流轉(zhuǎn)的試點，鼓勵農(nóng)民在政府主導(dǎo)下以宅基地置換城鎮(zhèn)住房，使在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)且有社會保障的農(nóng)民能夠落戶城鎮(zhèn)、轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民。有條件的地方要積極探索農(nóng)村宅基地有償使用制度。其中，備受矚目的就是嘉興的“兩分兩換”方案，這是被認為是嘉興新一輪土地使用制度的改革。

所謂“兩分兩換”，就是把農(nóng)民的宅基地和承包地分開，搬遷和土地流轉(zhuǎn)分開，以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)，以土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障。土地置換后，不改變土地所有權(quán)性質(zhì)和土地用途。兩分兩換堅持政府主導(dǎo)、市場運作的原則。政府以把握方向為主，并在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，社區(qū)建設(shè)、三產(chǎn)發(fā)展等領(lǐng)域吸納社會資本，引入市場經(jīng)營主體，形成合力共建的推進機制；堅持規(guī)劃先行、節(jié)約集約的原則。以科學(xué)規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)整個試點工作，合理劃分好各類功能區(qū)，編制好新社區(qū)的建設(shè)規(guī)劃，體現(xiàn)土地的集約高效利用，規(guī)劃編制力爭一步到位，防止重復(fù)建設(shè)、多次拆；堅持以人為本、保障權(quán)益的原則。堅持把農(nóng)民自愿、切實保障和維護農(nóng)民權(quán)益、促進農(nóng)民全面發(fā)展作為根本出發(fā)點和落腳點，要著力解決群眾最直接、最關(guān)心、最現(xiàn)實的利益問題，切實讓農(nóng)民群眾得到實惠。通過宣傳發(fā)動，鼓勵、引導(dǎo)農(nóng)民積極參與；堅持依法辦事、穩(wěn)妥推進的原則。在依法和現(xiàn)有土地制度基本框架內(nèi)，嚴格按照法律法規(guī)進行，在涉及農(nóng)民群眾切身利益的一切問題上，堅持靈活機動，不搞“一刀切”。加強管理、指導(dǎo)和服務(wù)，積極創(chuàng)造條件分階段、分步驟的開展。

四　嘉興市試行宅基地置換政策的優(yōu)勢及存在的問題

嘉興市的宅基地置換政策并不是空穴來風(fēng)的，它有著政策、群眾、配套設(shè)施等個方面的支持，這些都將轉(zhuǎn)化為宅基地置換中的優(yōu)勢，促使宅基地改革更好的進行。但與此同時也難免存在一些這樣那樣的問題。

1．國家政策的支持

十七屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，如一場喜雨，滋潤著鄉(xiāng)村大地。深化改革，要賦予農(nóng)民更大的自主經(jīng)營權(quán)，比如在現(xiàn)有土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。嘉興市試行宅基地置換就是對該政策的充分運用。加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，切實轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，拓展城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展空間，促進集約集聚發(fā)展，加快推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，在國家和黨的政策的號召下，宅基地置換政策必將順利推行，在各個方面的困難和阻力必定減少。國家政府會給予一定的幫助，比如在宅基地置換中最重要的雄厚資金支持，政策方針的指導(dǎo)等。這是國家宏觀經(jīng)濟發(fā)展的大潮流，勢必對宅基地置換的運行產(chǎn)生巨大的幫助。

2．政府指導(dǎo)非常有力

嘉興市委主要領(lǐng)導(dǎo)非常重視改革試點工作，經(jīng)常聽取試點情況匯報，經(jīng)常到試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)指導(dǎo)工作。南湖區(qū)農(nóng)村綜合改革根據(jù)市委、市政府關(guān)于湘家蕩區(qū)域開發(fā)建設(shè)的總體要求，建立了由市、區(qū)、鎮(zhèn)三級聯(lián)合開發(fā)的管理體制，并成立聯(lián)合開發(fā)管委會，對周圍村鎮(zhèn)進行聯(lián)合開發(fā)，整合各級政府部門和單位在資本經(jīng)營、市場化運作、社會管理和群眾工作上的優(yōu)勢，建立利益共享的新體制，調(diào)動各個方面的積極性，從而形成工作合力，有效推進“兩分兩換”試點工作。嘉善縣為推動試點工作的順利開展，成立了以縣人大常委會副主任、農(nóng)辦主任為組長的指導(dǎo)組，抽調(diào)人員組成了16人工作小組，3個多月來到每戶農(nóng)戶進行走訪調(diào)查，掌握詳細情況，制訂有針對性的政策。

3．實行統(tǒng)一規(guī)劃

對于新建的住宅小區(qū)，一般都由政府按照“1+X”（即一個中心鎮(zhèn)、若干個中心村，重點建設(shè)中心鎮(zhèn)、零散農(nóng)戶向中心村集居）的模式，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建造，徹底打破了原來的村莊布局，改變了農(nóng)民自建房屋的傳統(tǒng)，實現(xiàn)農(nóng)民集中居住。如此一來，新住宅小區(qū)的公共基礎(chǔ)設(shè)施和社區(qū)服務(wù)功能就非常完善。

4．實行企業(yè)化運作

南湖區(qū)的“兩分兩換”工作，根據(jù)湘家蕩區(qū)域統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革和“兩分兩換”試點的實際需要，由嘉興市嘉城集團全額投資注冊6億元（2億元先行投入資金已到位）的嘉興湘家蕩投資有限公司，主要負責(zé)湘家蕩旅游度假區(qū)、城市東片楔形綠地區(qū)域的投資和開發(fā)建設(shè)；由嘉城集團出資80%、南湖區(qū)政府出資20%共同投資注冊5億元（嘉城集團1.6億元，南湖區(qū)政府0.4億元先行投入資金已到位）的嘉興七新投資發(fā)展有限公司，負責(zé)七星鎮(zhèn)區(qū)域（除湘家蕩旅游度假區(qū)外）的開發(fā)建設(shè)，目前七星鎮(zhèn)已商請工行、建行等金融機構(gòu)提供貸款意向，總貸款規(guī)模在25億元左右，解決了“兩分兩換”試點工作的融資主體和資金問題。

五　宅基地制度創(chuàng)新的意義

土地制度作為“三農(nóng)問題”中一個重要的方面，而這方面的制度目前在理論上和實務(wù)上都還不夠健全和完善，處于探索的階段，實踐中一些成功和不成功的做法都需要做一些總結(jié)。縱觀建黨以來，我黨始終把土地制度作為決勝的法寶，并一直以來在黨的革命，建設(shè)時期發(fā)揮了重要的作用。

1950年以前，中國共產(chǎn)黨從革命的一開始就把解決農(nóng)民土地問題作為中國革命的一個中心問題。在第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期、抗日戰(zhàn)爭時期、解放戰(zhàn)爭時期等不同的歷史階段，根據(jù)革命形勢的需要，本著調(diào)動最大多數(shù)人的革命積極性的原則，提出并制定了不同的土地法律和政策?？偟闹笇?dǎo)方針是保護廣大農(nóng)民的土地私有權(quán)。1949年10月中華人民共和國成立。1950年6月，中央人民政府公布了《中華人民共和國土地改革法》，同年11月，政務(wù)院又公布了《城市郊區(qū)土地改革條例》，對農(nóng)村及大城市郊區(qū)的土地改革分別作了具體的規(guī)定。《土地改革法》規(guī)定：“所有沒收得來的土地和其他生產(chǎn)資料除本法規(guī)定收歸國家所有外，均由鄉(xiāng)農(nóng)民協(xié)會接受，統(tǒng)一的、公平合理的分配給無地少地及缺乏其他生產(chǎn)資料的貧苦農(nóng)民所有”。“分配土地，以鄉(xiāng)或等于鄉(xiāng)的行政村為單位、在原耕基礎(chǔ)上，按土地數(shù)量、質(zhì)量及其位置遠近，用抽補調(diào)整方法按人口統(tǒng)一分配之”?！锻恋馗母锓ā返膶嵤┖屯恋馗母锏耐瓿桑谥袊箨懻酱_立了土地國有與農(nóng)民私有并存的土地制度。廣大農(nóng)民獲得了土地，除法律規(guī)定屬國家所有的土地以外均屬農(nóng)民私有，允許農(nóng)民享有私有土地的經(jīng)營、買賣、出租權(quán)利。土地改革極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)濟性，廣大農(nóng)村的生產(chǎn)水平與生活水平有了明顯的提高。

現(xiàn)行的、無償分配的、福利型宅基地制度應(yīng)該到底為止，今后應(yīng)該實行宅基地商品化。第一允許農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)；第二需要取得宅基地的人要通過有償方式取得（無論是向集體取得，還是向現(xiàn)有宅基地使用權(quán)人取得，都是有償?shù)模?，使宅基地市場化、商品化。在這個基礎(chǔ)上進一步考慮特別貧困的人住房方面的救濟問題，這是社會福利問題，是我們未來的基本方向。

我們嘉興市農(nóng)村宅基地“兩份兩換”置換模式是對現(xiàn)有宅基地制度的一個制度創(chuàng)新，可能在很多方面還存在不足，但在國家土地創(chuàng)新上也算是有所突破。

六　結(jié)語

由上可以看出宅基地置換對于提高農(nóng)民生活水平，節(jié)約及流轉(zhuǎn)土地、提高土地使用效率、加快城鎮(zhèn)化進程、破解土地供需矛盾等方面都有很大的提高。

當(dāng)然，“宅基地置換房產(chǎn)”還只是一種變通的做法，其在提高農(nóng)民收入等方面的效率遠不如宅基地直接入市。實際上，即使是這種變通也不一定完全符合現(xiàn)行的法律及制度，比如置換房產(chǎn)后宅基地的所有權(quán)是否還在村集體之內(nèi)？如果還在集體之內(nèi)，置換房產(chǎn)又是如何完成的？因此，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，最終還是要改革土地管理制度，而“宅基地置換房產(chǎn)”的主要意義還在于為土地制度改革積累經(jīng)驗——如果“嘉興模式”能在浙江省乃至更大的范圍都取得成功，那么土地制度的改革就會水到渠成。

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