盧立棟 楊峰 裴鈺 熊敏

(陜西省環(huán)境科學研究院，陜西西安 710061)

0 引言

在2009年4月西北督查中心組織召開的專題研討會上，宏觀環(huán)境督查的概念第一次被提出，它是指環(huán)保部及受其委托的區(qū)域環(huán)保督查中心對地方政府執(zhí)行國家環(huán)境法規(guī)、政策、規(guī)劃、標準情況開展的監(jiān)督檢查。它有別于環(huán)境應(yīng)急督查、案件督查等所謂微觀層面的督查，而是從宏觀層面入手的工作。區(qū)域督查中心建立并運行幾年內(nèi)取得了成績，但也存在一定問題，如督查地方政府環(huán)境監(jiān)管能力層面力度仍然不強、效果依然不明顯，為了有效解決此類問題，本文擬通過對國內(nèi)外宏觀環(huán)境督查體系現(xiàn)狀調(diào)研，尋找問題，分析并在借鑒國外先進經(jīng)驗的基礎(chǔ)上提出了解決問題的設(shè)想，希望能對現(xiàn)有的宏觀環(huán)境督查管理工作起到補充以及完善作用。

1 國內(nèi)宏觀環(huán)境保護督查體系現(xiàn)狀

我國宏觀環(huán)境督查體系的建立是根據(jù)時代發(fā)展而逐步完善起來的，2005年12月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》中明確規(guī)定“建立健全國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負責的三級環(huán)境監(jiān)管體制，其中“國家檢察”屬于宏觀環(huán)境督查體系層面。

1.1 宏觀環(huán)境督查體制

宏觀環(huán)境督查對象為地方人民政府，督查的內(nèi)容是地方政府執(zhí)行國家環(huán)保政策、規(guī)劃、法規(guī)和標準的情況，督查主體是環(huán)境保護部及其委托的區(qū)域環(huán)保督查中心。由此繪制出我國宏觀環(huán)境督查體制，具體見圖1。

圖1 宏觀環(huán)境督查體制圖

1.2 我國環(huán)境監(jiān)察體系

1.2.1 國家監(jiān)察

1)我國現(xiàn)行國家監(jiān)察機構(gòu)。

國家監(jiān)察主要是指國家對地方政府執(zhí)行國家環(huán)保法律法規(guī)情況的監(jiān)察。《中華人民共和國環(huán)境保護法》第七條規(guī)定:“國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門，對全國環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理”。環(huán)保部將這一職責授予其下屬單位環(huán)境監(jiān)察局具體負責。近年來環(huán)保部為了更好的延伸其地方環(huán)境保護的職能，在全國范圍內(nèi)成立了六個區(qū)域環(huán)境保護督查中心，自此，“國家監(jiān)察”體系建成主要包括:

a.環(huán)境保護部環(huán)境監(jiān)察局。

環(huán)保部環(huán)境監(jiān)察局作為我國環(huán)境保護最高監(jiān)督權(quán)責的機構(gòu)，是宏觀環(huán)境督查面上的最高監(jiān)督機關(guān)。它是我國宏觀環(huán)境督查層面最高的組織機關(guān)，事業(yè)單位編制。

b.區(qū)域環(huán)境保護督查中心。

自2002年～2008年，國家環(huán)保部先后在全國范圍內(nèi)設(shè)立了華東、華南、西北、西南、東北和華北六大區(qū)域環(huán)境保護督查中心，以延伸環(huán)保部對地方環(huán)保工作的控制力度。

區(qū)域督查中心成立的作用很明顯，一是切實加強環(huán)保部的環(huán)境監(jiān)管能力。二是要實行自上而下的改革。三是與地方環(huán)保部門密切協(xié)調(diào)配合，尋求破解執(zhí)法體制難題。督查中心直接受環(huán)境保護部領(lǐng)導，工作上受環(huán)境監(jiān)察局指導。

2)宏觀環(huán)保督查工作方式。

宏觀環(huán)保督查針對督查內(nèi)容與性質(zhì)不同，主要分為日常督查和專項督查兩項。其工作方式主要有匯報座談、現(xiàn)場檢查(督查)、咨詢專家、資料審查相結(jié)合等。督查形式主要是對所提供的督查要點與督查表的判斷進行，然后將結(jié)果上報環(huán)保部環(huán)監(jiān)局，因此它僅有監(jiān)督權(quán)，而不具備處罰權(quán)。

1.2.2 地方監(jiān)管

地方監(jiān)管是指地方政府對本轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負責，負責監(jiān)督下一級政府和環(huán)保工作落實情況，查處本轄區(qū)內(nèi)的一切單位或個人執(zhí)行環(huán)保法律、法規(guī)和管理制度等環(huán)境違法行為。與之配套建設(shè)的環(huán)境監(jiān)察隊伍是各級環(huán)境保護行政主管部門領(lǐng)導下的專職執(zhí)法隊伍，事業(yè)單位編制。經(jīng)過委托或授權(quán)承擔著環(huán)境保護監(jiān)督管理職能中現(xiàn)場監(jiān)督執(zhí)法的任務(wù)。

1)機構(gòu)設(shè)置。

a.省級環(huán)保行政主管部門環(huán)境監(jiān)察局(處)。

該機構(gòu)與環(huán)保部環(huán)境監(jiān)察局相似，它隸屬于省級地方環(huán)境保護行政主管部門(省環(huán)保廳(局))，受環(huán)保部環(huán)境監(jiān)察局領(lǐng)導與監(jiān)督。其對應(yīng)的環(huán)境監(jiān)察隊伍名稱為環(huán)境監(jiān)察總隊。

b.市級環(huán)保行政主管部門環(huán)境監(jiān)理處(所)。

該機構(gòu)同省級環(huán)境保護部門環(huán)境監(jiān)察局相似，它隸屬于市級地方環(huán)境保護行政主管部門(市環(huán)保局)，接受環(huán)保部、省級環(huán)境監(jiān)察局領(lǐng)導以及監(jiān)督。其對應(yīng)的環(huán)境監(jiān)察隊伍名稱應(yīng)為環(huán)境監(jiān)察支隊。

c.縣級環(huán)保行政主管部門環(huán)境監(jiān)理處(所)。

該機構(gòu)同市級環(huán)境保護部門環(huán)境監(jiān)理處相似，它隸屬于縣級地方環(huán)境保護行政主管部門(縣環(huán)保局)，接受省級、國家級環(huán)境監(jiān)察局領(lǐng)導與監(jiān)督。其對應(yīng)的環(huán)境監(jiān)察隊伍名稱為環(huán)境監(jiān)察大隊。

d.地方環(huán)境保護督查中心。

除上述三級地方環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)以外，為配合環(huán)境保護部的管理需要，部分省市地區(qū)根據(jù)自身實際管理需要相繼成立了地方環(huán)境保護督查中心，如陜北環(huán)境保護督查中心。自此，“地方監(jiān)管”體系逐步建立。

與部屬督查中心不同的是，地方環(huán)境督查中心往往具有執(zhí)法功能，因此其對地方環(huán)境管理工作更為直接、更為有效。對于部分尚未建立地方環(huán)境保護督查機構(gòu)的省市，其環(huán)境保護工作仍延用原有的環(huán)保廳(局)管理的模式。

e.其他。

除了以上管理機構(gòu)外，部分地方環(huán)保部門為了更好的管理區(qū)域環(huán)境問題，還成立了專門的環(huán)境敏感目標監(jiān)察機構(gòu)，它也是實現(xiàn)地方監(jiān)管的手段。如延安市志丹縣環(huán)保局設(shè)立的王瑤水庫環(huán)境監(jiān)察大隊等。

2)環(huán)境督查工作方式。

通過嘗試先進行現(xiàn)場調(diào)研，然后再進行備案并將處罰意見報省廳批準，在得到省環(huán)保廳批復(fù)后對不符合規(guī)定的企業(yè)進行處罰。因此它既具有監(jiān)督權(quán)，同時又具備處罰權(quán)。

1.2.3 單位負責

單位負責是指各類法人和其他組織負責解決自身的環(huán)境問題，承擔污染治理和生態(tài)恢復(fù)責任?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護法》規(guī)定，產(chǎn)生環(huán)境污染和其他公害的單位，必須把環(huán)境保護工作納入計劃，建立環(huán)境保護責任制度;采取有效措施，防治在生產(chǎn)建設(shè)或者其他活動中產(chǎn)生的各類污染物對環(huán)境的污染和危害。

1)機構(gòu)設(shè)置。

企業(yè)內(nèi)部設(shè)置的安全、環(huán)保、消防等具備環(huán)境監(jiān)管職能的科室，專人負責監(jiān)督污染物的產(chǎn)生、公害的防護等管理工作。

2)監(jiān)管要求。

根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護法》規(guī)定，各可能產(chǎn)生污染或公害的單位必須制定污染與公害防護計劃、規(guī)程及人員、機構(gòu)配制，污染或公害發(fā)生后的應(yīng)急預(yù)案。因此企業(yè)事業(yè)單位作為具體污染的產(chǎn)生單位，必須對其產(chǎn)生環(huán)境污染或損害的部門或環(huán)節(jié)進行有效監(jiān)管。

1.2.4 小結(jié)

通過以上分析可見，我國通過設(shè)置國家、省、市、區(qū)、縣級等環(huán)保部門，組成了我國環(huán)境監(jiān)督管理行政主管部門體系，并且設(shè)置了相應(yīng)監(jiān)察機構(gòu)。根據(jù)原國家環(huán)境保護總局環(huán)發(fā)［2002］100號文“關(guān)于統(tǒng)一規(guī)范環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)名稱的通知”及環(huán)發(fā)［1999］141號文件規(guī)定，以及對區(qū)域環(huán)境督查中心職能界定的理解，繪制出我國環(huán)境督查體系示意圖見圖2。

圖2 我國環(huán)境監(jiān)察體系組成圖

1.3 宏觀環(huán)境督查工作機制

根據(jù)陸新元等編著的《環(huán)境監(jiān)察》一書中對環(huán)保督查機構(gòu)的運行機制描述，主要包括信息機制、決策機制、協(xié)調(diào)機制、參與機制和執(zhí)行機制5個方面。此外，在宏觀環(huán)境督查實際工作中，針對政府責任的追究，又發(fā)展了問責機制。以上工作機制確保了我國宏觀環(huán)境督查工作的順利實施。

2 主要缺陷與不足

伴隨“國家監(jiān)察”組織機構(gòu)與體制的健全，國家層面上的區(qū)域環(huán)保督查中心逐步在全國范圍內(nèi)開展宏觀環(huán)保督查工作實踐，經(jīng)過幾年的工作，宏觀環(huán)保督查取得了長足的發(fā)展，但同時也暴露出部分問題。主要有以下幾點:

1)督查法律基礎(chǔ)不足。

宏觀環(huán)境督查工作直到目前為止尚無一個專項法規(guī)予以支持。宏觀環(huán)境督查管理立法屬于行政立法的范疇。在環(huán)境行政管理方面，目前在中央一級沒有一部專門的“環(huán)境管理機構(gòu)組織法”，在地方也沒有環(huán)境管理機構(gòu)設(shè)置專門用于環(huán)保督查的法規(guī)。宏觀環(huán)境督查實踐過程中，常會遇到與地方環(huán)境管理職能重疊的現(xiàn)象，這就是因為缺少一部專項法對其予以明確的規(guī)定。因此，急需建立一部用于宏觀環(huán)境督查工作機制的專項立法。

2)運行機制需要完善。

運行機制不完善和不健全使宏觀環(huán)境督查往往流于表面、無法真正落到實處。建議在環(huán)保部區(qū)域環(huán)境保護督查中心現(xiàn)有5大工作機制基礎(chǔ)上進行補充和完善。主要完成信息暢通性問題、現(xiàn)場督查過程中的決策性問題、區(qū)域督查中心與地方政府之間的溝通協(xié)調(diào)問題以及宏觀環(huán)境督查具體工作中的處罰權(quán)問題，通過完善以上機制，以便充分發(fā)揮區(qū)域環(huán)保督查中心宏觀環(huán)境督查政府及其管理部門的工作。此外，還應(yīng)明確區(qū)域環(huán)保督查中心與環(huán)保部各部門以及地方環(huán)保廳(局)間的關(guān)系，理順其工作運行機制。

3)宏觀環(huán)境督查對象和內(nèi)容確定不準。

進一步明確宏觀環(huán)境督查的對象是地方人民政府，督查的內(nèi)容是地方政府履行行政責任的情況。盡可能避免代替地方政府去直接查處企業(yè)，將宏觀環(huán)境督查變成了微觀環(huán)境督查，地方予以配合開展工作應(yīng)是地方政府，而不是地方環(huán)保部門。

4)執(zhí)行權(quán)限不足。

目前區(qū)域環(huán)保督查中心具有調(diào)查權(quán)和建議權(quán)，以及部分的督查權(quán)和督辦權(quán)，但并沒有處罰權(quán)。沒有充分的權(quán)力作后盾，在面對權(quán)力相當大的地方政府時，就難以發(fā)揮強有力的監(jiān)督與督查職能。因此需要適當給予區(qū)域環(huán)保督查中心一定的處罰權(quán)和處置權(quán)，獨立的督辦權(quán)和督查權(quán)，從而使其在監(jiān)督地方政府履行環(huán)境法規(guī)職責時更為有效。

5)宏觀環(huán)境督查隊伍急需加強。

目前，全國范圍內(nèi)的六大區(qū)域環(huán)保督查中心多者60人～70人，少的只有20人～30人，一線人員平均每人每年出差都在100 d以上。加之督查工作對人員素質(zhì)要求高、涉及專業(yè)技術(shù)廣，因此急需加強相關(guān)人員的數(shù)量及質(zhì)量，以適應(yīng)更加嚴格的工作。同時配備相應(yīng)的軟硬件設(shè)施急需。

3 國外發(fā)達國家宏觀環(huán)境保護督查經(jīng)驗借鑒

通過對美國、英國、德國等國家宏觀環(huán)保督查工作的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)雖然各國環(huán)保督查機構(gòu)的命名有所不同，但都具有一些共同的特點，并比較高效地運行。以下幾點很值得我國宏觀環(huán)境保護督查機構(gòu)借鑒:

1)制定保障區(qū)域辦公室或州辦公室正常運行的立法。

在運行機制的法律保障上，國外區(qū)域辦公室或州辦公室的設(shè)立都有明確的法律依據(jù)。如美國的國會參議院與眾議院是美國的立法機構(gòu)，負責各項環(huán)境法律的起草、修改、制定。同樣，美國各州、地方與聯(lián)邦有類似的立法機構(gòu)和運作模式。對地方層面環(huán)境保護法的設(shè)立充分予以制度上的保障。

2)分區(qū)建立強有力的環(huán)境監(jiān)督管理機構(gòu)。

如美國建立的10個大區(qū)環(huán)境辦公室、英國的8個地區(qū)辦公室均屬于國家在區(qū)域設(shè)立的環(huán)境保護監(jiān)督管理機構(gòu)，這與我國的區(qū)域環(huán)境督查中心性質(zhì)及作用一樣。

3)賦予區(qū)域辦公室或州辦公室廣泛的執(zhí)法權(quán)力。

在大多數(shù)國家(美國、德國、英國等)，區(qū)域辦公室執(zhí)行所有的國家法律，在法律適用的情況下，他們對本地區(qū)或者本州的環(huán)保問題有著相當大的權(quán)力。在實際運行上，與聯(lián)邦環(huán)保部和各地方的關(guān)系規(guī)定也比較明晰，避免了相互間的推諉和摩擦。區(qū)域環(huán)境辦公室向所轄區(qū)域政府下放許可和執(zhí)法職能，監(jiān)督各級地方政府，確保法律得到執(zhí)行。雖然我國督查中心的職能也是督查地方各級政府，但實際權(quán)力上卻較小，而且往往流于到督查單個企業(yè)上。

4)健全完善的運行機制。

美國的信息機制上、協(xié)作機制、決策機制、參與機制以及執(zhí)行機制運行高效、流暢。我國區(qū)域環(huán)保督查中心遠不如國外，如區(qū)域督查中心與省市地方政府往往信息不對稱，實質(zhì)上是缺乏相應(yīng)的有效控制機制手段與措施。

4 對我國宏觀環(huán)境保護督查工作的建議

通過對我國宏觀環(huán)境督查現(xiàn)狀的調(diào)研，在借鑒國外先進管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，針對現(xiàn)存問題探索性地提出改進和完善我國宏觀環(huán)保督查的幾點建議:

1)健全環(huán)保督查法制，提高環(huán)境督查機關(guān)的法律地位。

建立一套專門針對宏觀環(huán)境督查管理的法律和規(guī)章，從派出機構(gòu)的法律地位、設(shè)置條件、程序以及意義等等出發(fā)，明確區(qū)域環(huán)保督查中心工作職能、定位、督查對象、督查內(nèi)容、運作程序，及其與環(huán)境保護部各司局及與地方環(huán)保部門的關(guān)系，并在環(huán)境保護的不同法律中充分予以保障，以保證區(qū)域督查中心的地位與權(quán)威性。

2)運行機制需要完善。

通過對區(qū)域環(huán)境保護督查中心現(xiàn)有5大工作機制的補充與完善，充分發(fā)揮其延伸環(huán)保部環(huán)境監(jiān)督管理工作職能，更為有效的督查地方政府。

圖3 我國宏觀環(huán)境督查總體框架設(shè)計圖

3)明確宏觀環(huán)境督查對象，變微觀為宏觀環(huán)境督查。

明確“宏觀環(huán)境督查的對象是地方人民政府，督查的內(nèi)容是地方政府履行環(huán)境保護行政責任的情況”。實際督查中，應(yīng)針對地方政府展開督查，而不應(yīng)將企業(yè)作為重點。

4)賦予區(qū)域環(huán)保督查中心一定的處罰權(quán)和處置權(quán)。

賦予區(qū)域環(huán)保督查中心獨立的督辦權(quán)和督查權(quán)，使區(qū)域環(huán)保督查中心開展宏觀環(huán)境督查工作、監(jiān)督地方政府履行環(huán)境法規(guī)職責時更為有效。

5)建立高素質(zhì)的環(huán)境督查隊伍。

建立素質(zhì)高且能有效地履行環(huán)保督查職能的專職隊伍。建議從人才選拔與淘汰、工作考核與責任追究、強化培訓與基礎(chǔ)設(shè)施配套等方面進行支持與完善。

通過以上解決方案，繪制出我國宏觀環(huán)境督查總體框架設(shè)計圖，具體見圖3。

5 結(jié)語

本文通過對我國宏觀環(huán)境督查體系現(xiàn)狀的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)其存在的缺陷與不足，在充分借鑒國外先進環(huán)境監(jiān)督管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，探索性的提出了創(chuàng)新我國宏觀環(huán)境督查工作的幾點建議，并繪制出其總體框架設(shè)計圖，以期對現(xiàn)有宏觀環(huán)境督查工作起到補充與完善的作用。

［1］ 韓德培.環(huán)境保護法教程［M］.第4版.北京:法律出版社，2002.

［2］ 王燦發(fā).論我國環(huán)境管理體制存在的問題及其完善途徑［J］.政法論壇(中國政法大學學報)，2003(4):7-10.

［3］ 楊 興.從機構(gòu)的設(shè)置析我國環(huán)境管理體制的不足及完善［J］.中國環(huán)境管理，2001(3):13-15.

［4］ 王曉輝.我國區(qū)域環(huán)保督查機構(gòu)立法存在的問題及對策［J］.中國環(huán)境法治，2011(8):41-42.

［5］ 顧曉彬，沈德富.市級環(huán)境監(jiān)管機制現(xiàn)狀分析與對策研究［J］.環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2008(5):60-63.

［6］ 張力軍.加強區(qū)域環(huán)境督查形成執(zhí)法監(jiān)督舍力［J］.環(huán)境保護，2007(2):9-13.

［7］ 沈文輝.三位一體——美國環(huán)境管理體系的構(gòu)建及啟示［J］.北京理工大學學報(社會科學版)，2010，12(4):36-37.

［8］ 秦 虎，張建宇.美國環(huán)境執(zhí)法特點及其啟示［J］.環(huán)境科學研究，2005，18(1):63-64.

［9］ 英劍波.建立區(qū)域環(huán)保督查體制的探索［J］.探索爭鳴，2010(33):92-93.

［10］ 劉豆豆.試論我國區(qū)域環(huán)保督查機構(gòu)的運行機制及其立法保障［Z］.2008.

［11］ 《環(huán)境保護部區(qū)域督查派出機構(gòu)督查工作規(guī)則》［Z］.

［12］ 趙 誠.發(fā)達國家環(huán)境保護的做法與經(jīng)驗［J］.中共山西省委黨校學報，2008(9):9-10.