完善稅收激勵政策 推動中國新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展

摘 要：新能源產(chǎn)業(yè)是中國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)之一，發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構的必然選擇。然而目前中國新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展面臨諸多難題，需要國家稅收優(yōu)惠政策的激勵和扶持。針對目前稅收優(yōu)惠政策存在的諸多缺陷和不足之處，有必要對其加以完善。

關鍵詞：新能源產(chǎn)業(yè)；稅收；激勵政策

中圖分類號：F810.42 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）19-0010-03

隨著傳統(tǒng)能源的不斷減少及環(huán)境問題的日益突出，新能源逐漸得到了許多國家的重視，全球金融危機的爆發(fā)更為新能源產(chǎn)業(yè)提供了巨大的發(fā)展機遇，世界各大經(jīng)濟體都將發(fā)展新能源作為刺激經(jīng)濟復蘇的重要選擇。對中國而言，新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展同樣具有重要意義，2009年底，新能源產(chǎn)業(yè)被確定為中國七大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)之一。發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)對于中國優(yōu)化能源結構，實現(xiàn)低碳經(jīng)濟，盡快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式具有重要意義。

一、新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要稅收優(yōu)惠政策激勵的原因

近幾年來在整體上，新能源高新技術產(chǎn)業(yè)的發(fā)展得到各地大力支持，各種投資投入不斷增加，市場規(guī)模有所擴大，正成長為一個戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。但是這個新興產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)健快速發(fā)展離不開稅收優(yōu)惠政策的扶持。

首先，新能源產(chǎn)業(yè)具有自身的特殊性。一般的，在不同的歷史時期和科技水平情況下，新能源有不同的內(nèi)容。中國目前將新能源界定為在新技術基礎上，系統(tǒng)開發(fā)利用的可再生能源，如核能、太陽能、風能、生物質(zhì)能、地熱能、海洋能、氫能等，隨著技術的進步和可持續(xù)發(fā)展觀念的樹立，廢棄物資源化利用也可看做新能源技術的一種形式。相對于傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)，新能源產(chǎn)業(yè)具有污染少、技術層次高和可再生的突出特點，具有重要的環(huán)境意義和能源安全戰(zhàn)略意義。新能源產(chǎn)業(yè)是典型的技術密集型產(chǎn)業(yè)，技術創(chuàng)新面臨很大的風險或不確定性，新能源產(chǎn)品開發(fā)與生產(chǎn)的前期投資主要是固定資產(chǎn)投資，資金需求的門檻較高，投資具有一定的風險性，產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨諸多不確定性，而且產(chǎn)品推廣應用的初期成本也比較高，使得新能源產(chǎn)業(yè)在短期內(nèi)經(jīng)濟效益不明顯，需要政府的引導。從經(jīng)濟學角度看，新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的動力之一是基礎研究的重大突破，基礎研究是一種公共物品，導致私人企業(yè)的創(chuàng)新不足，加之新能源產(chǎn)品可以改善生態(tài)環(huán)境，保障能源安全，具有正的社會效益，因此新能源產(chǎn)業(yè)是具有正外部效應的產(chǎn)業(yè)，它的初期產(chǎn)業(yè)發(fā)展不能單純依靠市場行為，需要國家政策的扶持。其次，從目前中國新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀看，新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在諸多需要改進的地方。根據(jù)2011年新能源國際峰會上發(fā)布的全球新能源企業(yè)五百強榜單，盡管中國新能源企業(yè)以172家成為上榜企業(yè)數(shù)量最多的國家，但從上榜企業(yè)的規(guī)模來看，五百強榜單中排名前十的企業(yè)，中國僅有一家，這反映出中國新能源企業(yè)雖然發(fā)展很快，但在企業(yè)規(guī)模和行業(yè)影響力方面與發(fā)達國家之間還存在著相當差距，還沒有形成規(guī)?；a(chǎn)，更別說實現(xiàn)真正的產(chǎn)業(yè)化。在技術上，新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次較低，沒有形成真正的核心技術，不具備跟國外新能源企業(yè)產(chǎn)生強有力競爭的核心競爭力。

綜上，新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開國家政策的導向和鼓勵。稅收激勵政策作為主要發(fā)達國家鼓勵新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有效手段，也是中國政府推動新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必然選擇，因此有必要制定細致的、系統(tǒng)的稅收激勵政策來幫助新能源企業(yè)進行技術創(chuàng)新，創(chuàng)造市場需求，形成真正的產(chǎn)業(yè)化。

二、中國新能源優(yōu)惠政策現(xiàn)狀及其評價

中國流轉(zhuǎn)稅和所得稅的稅收優(yōu)惠政策中直接或間接地含有部分有利于新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策，在促進新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面起到了一定的助推作用，但這些政策存在各種缺陷，并不利于新能源產(chǎn)業(yè)的長遠發(fā)展。

（一）中國現(xiàn)行新能源稅收優(yōu)惠政策

現(xiàn)行稅制中涉及到關于新能源產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠政策主要體現(xiàn)在流轉(zhuǎn)稅和所得稅方面。

1.增值稅方面的優(yōu)惠政策缺陷

自2009年1月1日起，國務院規(guī)定購進符合條件的固定資產(chǎn)所含增值稅進項稅額可以抵扣，這一增值稅轉(zhuǎn)型有利于提高企業(yè)整體競爭力，除此之外，專門針對新能源產(chǎn)業(yè)的增值稅稅收優(yōu)惠則比較少。財稅[2008]156號《關于資源綜合利用及其他產(chǎn)品增值稅政策的通知》和財稅[2008]167號《關于再生資源的增值稅政策的通知》中有部分內(nèi)容規(guī)定了鼓勵資源綜合利用、節(jié)能減排、促進環(huán)保等政策措施。其中包括：以垃圾為燃料生產(chǎn)的電力或者熱力實行增值稅即征即退的政策；銷售利用風力生產(chǎn)的電力和銷售自產(chǎn)的以煤矸石、煤泥、石煤、油母頁巖為燃料生產(chǎn)的電力和熱力實現(xiàn)的增值稅實行即征即退50%的政策，其中煤矸石、煤泥、石煤、油母頁巖用量占發(fā)電燃料的比重不低于60%；銷售自產(chǎn)的以廢棄動物油和植物油為原料生產(chǎn)的柴油實現(xiàn)的增值稅實行先征后退政策。增值稅方面僅對部分行業(yè)有較詳細的征管辦法，如電力行業(yè)。

2．所得稅方面的優(yōu)惠政策缺陷

與新能源產(chǎn)業(yè)相關的稅收優(yōu)惠政策主要包括以下幾個方面：（1）購置并實際使用《環(huán)境保護專用設備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》、《節(jié)能節(jié)水專用設備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》、《安全生產(chǎn)專用設備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》規(guī)定的環(huán)境保護、節(jié)能節(jié)水、安全生產(chǎn)等專用設備的，該專用設備投資額的10%可以從企業(yè)當年的應納稅額中抵免；當年不足抵免的，可以在以后五個納稅年度結轉(zhuǎn)抵免。（2）符合條件的環(huán)境保護、節(jié)能節(jié)水項目的所得，自項目取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營收入所屬納稅年度起，第一年至第三年免征企業(yè)所得稅，第四年至第六年減半征收企業(yè)所得稅。（3）國家重點扶持的高新技術企業(yè)減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。（4）企業(yè)從事國家重點扶持的公共基礎設施項目的投資經(jīng)營所得，自項目取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營收入所屬納稅年度起，第一年至第三年免征企業(yè)所得稅，第四年至第六年減半征收企業(yè)所得稅，該項稅收優(yōu)惠僅適用于電力方面。（5）企業(yè)為開發(fā)新技術、新產(chǎn)品、新工藝發(fā)生的研究開發(fā)費用未形成無形資產(chǎn)計入當期損益的，在按照規(guī)定據(jù)實扣除的基礎上，按照研發(fā)費用的50%加計扣除，形成無形資產(chǎn)成本的150%攤銷。

3．其他稅種方面的優(yōu)惠政策缺陷

營業(yè)稅中與新能源產(chǎn)業(yè)相關的稅收優(yōu)惠政策主要是單位和個人從事技術轉(zhuǎn)讓、技術開發(fā)業(yè)務和與之相關的技術咨詢、技術服務業(yè)務取得的收入免征營業(yè)稅。關稅方面對符合《當前國家重點鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品和技術目錄》的國內(nèi)投資項目，在投資總額內(nèi)進口的自用設備，免征進口關稅和進口環(huán)節(jié)增值稅，按合同規(guī)定隨設備進口的配套件、備件也免征關稅和進口環(huán)節(jié)增值稅。

（二）對中國現(xiàn)行優(yōu)惠政策的評價

從以上分析可知，中國現(xiàn)行對新能源的稅收激勵政策只是散見于各種法規(guī)文件中，如《企業(yè)所得稅法》、某些優(yōu)惠目錄等，我們只能從這些文件中找出一些符合新能源產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，沒有延伸到產(chǎn)業(yè)鏈，更沒有一套貫穿于新能源產(chǎn)業(yè)各種產(chǎn)品和各個環(huán)節(jié)的稅收優(yōu)惠政策，不利于產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化；然而即使是這些零散的優(yōu)惠政策也沒有很好地發(fā)揮它們的激勵功能，由于激勵約束條件較多，激勵效果并不明顯。比如，在企業(yè)所得稅中，對從事環(huán)境保護、節(jié)能節(jié)水項目的所得，自項目取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營收入所屬納稅年度起，第一年至第三年免征企業(yè)所得稅，第四年至第六年減半征收企業(yè)所得稅，我們知道取得第一筆收入并不代表一定取得盈利，如果這些企業(yè)在取得第一筆收入后的六年中都沒有盈利，那么這些關于企業(yè)所得稅的稅收優(yōu)惠政策就成了有名無實的優(yōu)惠，并沒有切實緩解企業(yè)稅收負擔。還有增值稅優(yōu)惠政策，雖然體現(xiàn)了國家產(chǎn)業(yè)政策，但對原料的利用比例和企業(yè)規(guī)模等有明確規(guī)定，導致同等質(zhì)量的產(chǎn)品以不同的價格出售，扭曲了經(jīng)濟市場，比如一些資源綜合利用的產(chǎn)品的優(yōu)惠政策；從激勵措施上看，主要是利用降低稅率等減稅和免稅的直接優(yōu)惠措施，國際上通行的加速折舊和稅收抵免等間接的稅式支出制度在中國比較少用，缺乏靈活性；從激勵對象上看，偏向于促進鼓勵新能源投資和研發(fā)，對消費、使用環(huán)節(jié)缺乏相配套激勵措施，導致新能源產(chǎn)業(yè)盲目擴張，市場空間狹小。

可見，現(xiàn)行稅制中與推動新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關的稅收優(yōu)惠政策并不完全符合發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)的需要和要求，缺乏系統(tǒng)性和導向性，難以形成激勵合力，最重要的是，這些優(yōu)惠政策的初衷并不是要促進新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，有必要以推動新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展為導向調(diào)整甚至是改革現(xiàn)行稅制。

三、推動中國新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收激勵政策的改進

促進新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展應站在國家戰(zhàn)略高度，本著以新能源代替?zhèn)鹘y(tǒng)能源，以可再生能源代替化石能源，強化新能源戰(zhàn)略地位的中心思想，在產(chǎn)業(yè)層面上引導新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展。因此有必要改進目前散亂的優(yōu)惠政策，在現(xiàn)有的稅收優(yōu)惠基礎上進一步完善和擴大優(yōu)惠范圍，在整個新能源產(chǎn)業(yè)層面上建立起一套高效率的稅收優(yōu)惠體系。

1.增值稅方面優(yōu)惠政策的改進措施

增值稅是中國最重要的流轉(zhuǎn)稅種之一，需要細致制定其稅收優(yōu)惠政策，從整個新能源產(chǎn)業(yè)層面出發(fā)，兼顧稅收的公平原則和效率原則。由于增值稅是一種鏈條稅，它的實際應納稅額是銷項稅額與進項稅額之差，上一環(huán)節(jié)的銷項稅額是下一環(huán)節(jié)的進項稅額，因此在增值稅減免方面應該慎重，對一些中間產(chǎn)品可采用即征即退或先征后返的形式，保持鏈條完整，避免對下一環(huán)節(jié)造成稅收負擔，對最終產(chǎn)品可采取低稅率。另外，增值稅還是一種價外稅，最終的稅收負擔是消費者，所以短期內(nèi)它對最終價格的影響及消費者選擇的影響效果不顯著，所以利用增值稅的優(yōu)惠政策鼓勵新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，與其說是減輕企業(yè)稅收負擔，不如說是更多的體現(xiàn)了國家政策的導向，幫助企業(yè)開啟市場。所以，真正減輕企業(yè)納稅負擔的稅收優(yōu)惠政策更多地落在了其他稅種上。

2．所得稅方面優(yōu)惠政策的改進措施

所得稅具有組織財政收入和調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結構的重要作用。企業(yè)所得稅方面，可對某些國家重點扶持的的產(chǎn)業(yè)實行15%的低稅率，舍棄人員、規(guī)模和盈利數(shù)額等條件的約束，使企業(yè)能放開手腳尋找合適的發(fā)展模式，并將現(xiàn)有的節(jié)能節(jié)水、環(huán)境保護的稅收優(yōu)惠政策明確擴大到新能源產(chǎn)業(yè)。當然，實行優(yōu)惠稅率是引導投資的比較好的方法之一，但普遍的低稅率可能會對財政收入造成影響。借鑒發(fā)達國家普遍采用并經(jīng)實踐證明頗有成效的稅收激勵方式，間接的稅式支出制度是更具靈活性的選擇。在稅式支出的各種組合中，適合于中國新能源產(chǎn)業(yè)的組合可以是加速折舊、延期納稅、準備金制度、投資抵免等。延期納稅可以在一定程度上緩解企業(yè)納稅負擔，加速折舊允許固定資產(chǎn)投資前期提取較多折舊，而提前收回大部分投資，使納稅人的稅負得以遞延，準備金制度是指從應納稅所得額中提取部分準備金并將其從應納稅所得額中扣除，不予納稅。這三種形式并不減少財政收入，只是減少一筆稅款利息，并且能起到有效刺激投資的作用。

在個人所得稅方面，可以從消費環(huán)節(jié)刺激新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展。根據(jù)西方經(jīng)濟學中消費者統(tǒng)治理論，消費者在商品生產(chǎn)這一最基本的經(jīng)濟問題上起決定性作用。如果能夠?qū)π履茉串a(chǎn)品的使用者實施稅收優(yōu)惠，能刺激更多對新能源產(chǎn)品的消費，比如對購置新能源汽車的個人，可按購置費用的一定比例抵扣個人所得稅，對購買帶有太陽能發(fā)電設備的房屋主人，允許從當年的個人所得稅中抵扣部分房屋金額。另外，為了鼓勵更多的技術人員從事新能源產(chǎn)品研發(fā)，突破技術瓶頸，還可參照稿酬所得，對高新科技人員的應納稅所得額減征30%。

3.其他稅種方面的稅收優(yōu)惠政策

在營業(yè)稅方面，可將目前現(xiàn)有的關于技術研發(fā)，技術轉(zhuǎn)讓，技術咨詢等方面免征營業(yè)稅的優(yōu)惠政策在新能源產(chǎn)業(yè)上做出進一步強調(diào)，明確體現(xiàn)國家產(chǎn)業(yè)政策導向，同時，對新能源企業(yè)之外的其他從事新能源技術研發(fā)、技術轉(zhuǎn)讓、技術咨詢的企業(yè)和個人，也能適用這一規(guī)定。在關稅方面，可以實行設備進口免征關稅和新能源產(chǎn)品出口環(huán)節(jié)退稅。在其他小稅種方面，考慮到企業(yè)在剛開始成立時期，資金吃緊，面臨企業(yè)發(fā)展的各種難題，可在印花稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船稅等方面實施稅收優(yōu)惠，給予減征或免征，鼓勵企業(yè)的發(fā)展，等到新能源企業(yè)發(fā)展成熟時，這些優(yōu)惠政策可適時退出。同時，為了抑制傳統(tǒng)不可再生能源的消費，可以開征一些新稅種，如碳稅、環(huán)境污染稅等，對這些耗能且污染環(huán)境的消費者實行稅收和行政的雙重處罰，間接促進新能源產(chǎn)品的消費，擴大新能源產(chǎn)品的市場份額。

四、稅收優(yōu)惠政策運用過程中需要注意的問題

1.注意和其他措施配套運用

稅收優(yōu)惠政策是引導投資，推動企業(yè)發(fā)展的有力措施之一，它在減輕企業(yè)稅負方面發(fā)揮著重要作用，但并不能從根源上解決新能源產(chǎn)業(yè)面臨的技術瓶頸，市場空間狹小，資金短缺等問題，新能源產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展還有賴于其他的財政政策、行政手段和法律手段的協(xié)調(diào)配合，最大限度避免盲目擴張，把重點放在提高企業(yè)核心競爭力上，共同推動新能源產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

2.稅收優(yōu)惠政策的運用是個動態(tài)的過程

稅收優(yōu)惠政策的過多運用容易破壞市場正常價格，扭曲公平，而且過多的稅收優(yōu)惠政策還可能會導致企業(yè)本末倒置，忽略自身管理和技術創(chuàng)新，付出較高的稅收籌劃成本，這樣必然不利于企業(yè)的穩(wěn)定快速發(fā)展。對新能源稅收優(yōu)惠的著力點應集中在鼓勵投資，核心技術研發(fā)，拓展市場空間上，尤其是要注重培養(yǎng)企業(yè)的自主創(chuàng)新能力和自主研發(fā)能力，幫助企業(yè)渡過初創(chuàng)時期的難關。以后隨著產(chǎn)業(yè)的成熟壯大，稅收政策也是隨時間和市場的變化而變化的，以適應不同階段的需要。

3.重視市場的基礎性作用

稅收優(yōu)惠政策對新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展固然能起到良好的激勵作用和助推作用，但它更多的體現(xiàn)的是國家政策的導向性和重視性，在運用過程中應注意防止出現(xiàn)過多干涉企業(yè)發(fā)展，忽略市場基礎地位的現(xiàn)象。市場在產(chǎn)品結構的優(yōu)化，價格確定，企業(yè)組織結構的調(diào)整，要素流動和資源配置等方面有積極的作用，所以在國家的宏觀調(diào)控下充分運用稅收優(yōu)惠政策的同時，注重市場對企業(yè)發(fā)展的基礎性地位，共同促進新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

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[責任編輯 吳高君]