防治外來生物入侵的法律對策思考

摘 要： 外來入侵物種是指從自然分布區(qū)通過有意或無意的人為活動而被引入，在當?shù)氐淖匀换虬胱匀簧鷳B(tài)系統(tǒng)中形成了自我再生能力、給當?shù)氐纳鷳B(tài)系統(tǒng)或景觀造成明顯的影響的物種。外來入侵物種在當?shù)囟ㄖ?、①擴展并產生一定影響的過程稱為生物入侵。它們對入侵地的生態(tài)安全、經濟發(fā)展以及人類健康造成了巨大的生態(tài)災難和經濟損失，因此，引起了人們廣泛的關注。然而，由于缺乏對入侵生物的綜合性認識，對于控制入侵生物措施的研究也才剛剛起步，還沒有系統(tǒng)的控制外來入侵生物的有關程序與法規(guī)。為了保護中國的生物多樣性，維護生態(tài)安全，亟須加快中國在這一領域的立法步伐。

關鍵詞：生物入侵；外來物種；生物入侵立法；防治對策

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）19-0091-04

外來入侵物種是指從自然分布區(qū)通過有意或無意的人為活動而被引入、在當?shù)氐淖匀换虬胱匀簧鷳B(tài)系統(tǒng)中形成了自我再生能力、給當?shù)氐纳鷳B(tài)系統(tǒng)或景觀造成明顯的損害或影響的物種。這些入侵物種瘋長成災，侵入草場、林地和荒地，很快形成單種優(yōu)勢群落，導致原有植物群落的衰退。外來入侵物種在當?shù)囟ㄖ?、擴展并產生一定影響的過程稱為生物入侵。隨著全球經濟一體化步伐的加快，國際貿易往來的頻繁，外來生物入侵的幾率大大增加，外來生物侵犯的領域也愈來愈廣泛，它們給入侵地的生態(tài)安全、農、林、牧、副、漁業(yè)生產以及人類健康帶來了巨大的生態(tài)災難和經濟損失。

一、外來生物入侵現(xiàn)狀

生物入侵（Biological invasion）是不同于生物物種的自然擴散，它是指一種生物以任何方式傳入其原產地以外的國家或地區(qū)，并在那里繁殖、建立自然種群、擴展并產生一定影響的過程或現(xiàn)象。對于特定的生態(tài)系統(tǒng)與棲息地來說，任何非本地的生物都叫做外來生物。絕大多數(shù)生物入侵由人類活動所致，但自然入侵也是存在的，這種入侵既包括物種范圍的微小變化，也包括不同大陸間的嚴重入侵。

（一）中國生物入侵現(xiàn)狀

中國是遭受外來生物入侵最嚴重的國家之一。中國幅員遼闊，從北到南5 500KM，從東到西5 200KM，跨越50個緯度和5個氣候帶，多樣的生態(tài)系統(tǒng)使得中國易遭受入侵物種的侵害。除極少數(shù)位于青藏高原的保護區(qū)外，全國各省市自治區(qū)，無一沒有外來物種。近來，生物入侵有逐漸加強的趨勢。據(jù)統(tǒng)計，每年，外來入侵物種給中國農、林業(yè)造成的直接經濟損失就高達574億元 [1]。

1.外來入侵物種種類多。入侵物種的種類繁多。從脊椎動物到無脊椎動物，從高等植物到低等植物，小到細菌、微生物、病毒都能找到例證。據(jù)有關文獻查證，目前已知中國至少有300種入侵植物、40種入侵動物、11種入侵微生物，平均每年遞增1～2種。在國際自然保護聯(lián)盟公布的全球100種最具威脅性的外來生物中，已入侵中國的有50余種，其中包括每年造成570億元經濟損失的11種主要物種。中國已成為外來生物入侵的“重災區(qū)” [2]。

2.外來入侵物種傳播范圍廣。近年來，中國外來物種的入侵范圍呈現(xiàn)出逐漸擴大的趨勢。20世紀70年代入侵中國的一種原生活在美國的小麥蚊蟲，三十年間已遍及全國主要的小麥產區(qū)。2005年在北京發(fā)現(xiàn)的蔗扁蛾，現(xiàn)在已傳到海南、福建、南京等地。豚草已經廣泛分布于東北、華北、東南等15個省市，并形成了沈陽、南京、南昌區(qū)[1]。

3.外來入侵物種的分布不均衡。外來入侵物種在中國的分布很不均衡，某些入侵物種呈現(xiàn)一定的區(qū)域性。如由于氣候等條件的限制，西北、青藏、內蒙古生物入侵現(xiàn)象很少；豚草、白蛾主要分布在東北和華北地區(qū)；飛機草、紫莖澤蘭、空心蓮子草主要分布在西南地區(qū)；薇甘菊、水葫蘆、福壽螺、蔗扁蛾等主要分布在華南、華中和華東地區(qū)。

（二）外來生物入侵帶來的危害

1.給國家造成巨大經濟損失，危害人類生命。生物入侵備受各國政府關注的首要原因就是它造成的巨大經濟損失。中國大陸于1985年在南京中山陵的黑松上首次發(fā)現(xiàn)松材線蟲病，當時僅在1省1市1區(qū)發(fā)生，病死的樹僅256株。在過去二十多年的時間里，松材線蟲病疫情已擴大到12個省區(qū)，累計致死松樹3 500多萬株，直接經濟損失25億元，間接損失高達250億元。據(jù)中國專家估計，中國由于部分外來有害生物和外來物種入侵造成的損失達每年574億元人民幣以上 [3]。一些外來病原生物的入侵直接危及人類的生命。豚草、三裂葉豚草現(xiàn)已分布在中國東北、華北、華東和華中的15個省市，它的花粉就是引起人類花粉過敏的主要病原物 [4]。

2.改變生態(tài)系統(tǒng)的結構并造成嚴重的生態(tài)破壞和生物污染。外來物種一旦入侵一個生態(tài)系統(tǒng)，首先引起生態(tài)系統(tǒng)組成和結構的變化。同時對生態(tài)系統(tǒng)的資源獲取或利用產生影響，并使系統(tǒng)的干擾頻度發(fā)生改變，生態(tài)系統(tǒng)的營養(yǎng)結構也會產生變化。大部分外來物種成功入侵后大爆發(fā)，生長難以控制，造成嚴重的生物污染，對生態(tài)系統(tǒng)造成不可逆轉的破壞。比如，原產南美洲的水葫蘆，20世紀30年代作為畜禽飼料特意引入中國，后逃逸為野生，現(xiàn)已遍布華北、華東、華中、華南的河湖水塘，瘋長成災，嚴重破壞水生生態(tài)系統(tǒng)的結構，導致大量水生動植物的死亡；特別是在云南滇池，它們密布于水面，原來湖中的水草被滅絕，極大地破壞了整個系統(tǒng)的正常功能。更可怕的是許多入侵物種，在新的環(huán)境中可能出現(xiàn)基因突變，造成嚴重的生物污染。

3.生物入侵導致生物多樣性的喪失。臭氧層破壞、地球氣候變暖和生物物種急劇減少，是當今全球三大環(huán)境問題。生物入侵已成為導致生物多樣性下降的第二大因素，僅次于生境 ① 喪失。生物多樣性是指一個區(qū)域內生命形態(tài)的豐富程度，是生物與環(huán)境形成的生態(tài)復合體以及與相關的各種生態(tài)過程的總和，包含動物、植物、微生物和它們所擁有的基因以及它們與其生存環(huán)境形成的復雜生態(tài)系統(tǒng)。

它分為遺傳多樣性、物種多樣性和生態(tài)系統(tǒng)多樣性三個層次。（1）對遺傳多樣性的影響：遺傳多樣性是指生物體內決定其性質和狀況的遺傳因子及其組合的多樣性。當入侵物種和當?shù)厣镫s交時，加速了本地物種的消失或導致遺傳多樣性的丟失。雜交也會將當?shù)厣锏幕蛞氲饺肭治锓N中，會導致入侵物種遺傳變異的增加，從而增強了入侵物種在新環(huán)境中的適應度。（2）對物種多樣性的影響：物種多樣性是生物多樣性的核心，是生物多樣性最主要的結構和功能單位，是指地球上動物、植物、微生物等生物種類的豐富程度。飛機草——原產于美洲，于解放前后從中緬、中越邊境傳入中國云南南部，現(xiàn)已廣泛分布于云南、廣西、四川的很多地區(qū)并以較快的速度向北推。在其發(fā)生區(qū)總是以漫山遍野密集成片的單個植物群落出現(xiàn)，大肆排擠本地植物，侵占宜林荒地，影響林木生長和更新。（3）對生態(tài)系統(tǒng)多樣性的影響：生態(tài)系統(tǒng)多樣性是指生物圈、生態(tài)系統(tǒng)內生物群落和生物過程的多樣性。這一方面的影響與其對本土生物多樣性產生的負面影響相比，在短期內不太明顯，不易被人們發(fā)現(xiàn)。但是確有證據(jù)表明，外來物種的入侵和擴大給入侵地的生態(tài)系統(tǒng)帶來了負面影響。

中國地域遼闊，生態(tài)環(huán)境多樣，生物多樣性豐富，外來有害生物很容易找到適宜的棲息地。外來有害生物一旦入侵成功，我們要付出很大代價來控制其擴散和蔓延，費用極為昂貴，要徹底根除極為困難。因此，防范外來有害生物入侵將是一項長期而艱巨的任務。

二、防治外來生物入侵的立法現(xiàn)狀

（一）澳大利亞、美國防治生物入侵立法情況

外來生物入侵這一全球性問題已引起世界各國的廣泛關注。美國和澳大利亞等國已制定了外來物種管理的有關策略，建立了各種指南、技術準則，并完善了相關立法，加強了本國對入侵物種的管理。對國外的外來物種管理策略加以研究，可以為中國的外來入侵物種管理提供有益的借鑒。

1.美國對入侵物種的防治對策。據(jù)預測，不久之后，生物入侵將會變成導致美國生物多樣性喪失最主要的原因。當前，美國政府對入侵物種的重視程度不斷加強，更是采取了相應的管理對策。1999年2月美國總統(tǒng)克林頓發(fā)布有關入侵物種的總統(tǒng)令，號召每個聯(lián)邦政府執(zhí)行人員配合做好防止外來種入侵的相關協(xié)調工作；由美國農業(yè)部等部門支持的入侵植物管理國家策略提出了三項國家目標，即預防、控制和恢復入侵物種；美國植物衛(wèi)生監(jiān)測局、農業(yè)部和土地管理局等聯(lián)邦機構均已制訂計劃，將外來入侵雜草的及時監(jiān)測和迅速處理列為首要工作。另外，美國針對入侵物種還采取了一些積極的舉動，這些行動具體包括：（1）美國農業(yè)部在90多個入境港口派駐1 300多名檢察員檢查入境農產品以防止入侵物種的進入，力爭使入侵物種在入境之前就得到根除；（2）美國農業(yè)部禁止從中國進口未經處理的木質包裝材料，以防止亞洲天牛科的昆蟲的進入；（3）美國內政部和野生動物局在芝加哥海船運河中建造一個柵欄，以預防入侵物種在大湖區(qū)域與密西西比河盆地之間擴散。

2.澳大利亞的立法情況及對中國的啟示。澳大利亞是一個島狀大陸，進出口貿易主要通過海洋運輸進行。因此，除了外來雜草這一世界各國普遍存在的外來入侵物種問題之外，澳大利亞還面臨著通過壓艙水攜帶的海洋外來物種入侵的巨大威脅。外來物種入侵問題引起了澳大利亞政府、各社會團體和廣大公眾的高度重視。澳大利亞對外來物種的管理主要體現(xiàn)在對外來雜草和船舶壓艙水的管理。1996年，澳大利亞制定了澳大利亞生物多樣性保護國家策略，其中涉及外來物種的管理問題。在該國家策略中，制訂了如何對外來物種的現(xiàn)實和潛在影響進行評價的研究計劃，并指出需要建立控制和消除外來物種的生物學科，并最大限度地減小外來物種引進的風險。1997年，澳大利亞和新西蘭農業(yè)與資源管理委員會以及澳大利亞林業(yè)部共同發(fā)布了國家雜草策略。針對外來雜草的管理，還提出了建立雜草風險評價機制，對引進的外來植物在野外建立種群的風險、潛在影響以及控制的可能性作了評估。為了加強對海洋有害物種引進的管理，澳大利亞檢疫與檢驗局于1991年發(fā)布了壓艙水指南，這是世界上第一部強制執(zhí)行的壓艙水管理方面的法規(guī)性文件 [5]。

這些管理策略和指南等技術性和法規(guī)性文件，對防止引進、控制和消除入侵物種發(fā)揮了重要的作用。為了保障中國的生態(tài)安全，實現(xiàn)物種資源的可持續(xù)利用。中國在外來入侵物種的管理方面應做到：盡快建立相應的法規(guī)體系，實現(xiàn)外來入侵物種的依法管理；加強機構建設，形成多部門的協(xié)調管理機制；加強外來入侵物種管理制度的建設。

（二）中國應對生物入侵的立法現(xiàn)狀

在中國，外來物種入侵造成災難性后果的例子已經屢見不鮮。究其原因，主要是由于中國缺乏配套的專門法律規(guī)范。從立法現(xiàn)狀來看，目前，中國尚沒有防治外來生物入侵的專門法律。中國涉及生物多樣性保護包括外來生物入侵的法律法規(guī)有近10部，主要有植物檢疫條例（1992年修改）、進出境動植物檢疫法（1991）、森林病蟲害防治條例（2005）等等 [6]。這些法規(guī)都散見于農業(yè)法、漁業(yè)法、森林法、草原法、進出境動植物檢疫法之中。這些大致構成了中國應對生物入侵的基本防范體系。

（三）防治外來物種入侵的相關法律法規(guī)評價

中國已經頒布了一系列與外來物種入侵相關的法律法規(guī)，對阻止物種入侵也起到了一定的作用。由于對遭受入侵生物危害的企業(yè)、單位和個人在法律上的義務和補償?shù)葐栴}，沒有明確的條文規(guī)定，致使許多入侵生物根除不利而疫情大面積擴散，造成大范圍的嚴重危害。它們很少涉及到防范外來物種入侵的程序和技術等專業(yè)內容，也根本不會考慮到生物多樣性和生態(tài)平衡的問題。

從總體現(xiàn)狀來看，中國一直沒有針對外來物種入侵的專項法律。對這些條例進行考察，我們發(fā)現(xiàn)，目前的外來物種入侵在立法上存在許多盲點和不足：

1.從立法目的看，立法目的不科學。以前的立法目的主要是基于人體健康或是出于經濟貿易的考慮，而很少考慮到生物多樣性、生態(tài)安全或是可持續(xù)發(fā)展等。如果不重新科學認定立法目的，就難以維護生態(tài)平衡、保障生態(tài)安全以及促進人類社會的可持續(xù)發(fā)展。

2.從條例內容看，法律沒有明確規(guī)定某些部門在物種入侵方面的管理權限。法律沒有明確規(guī)定外來物種由哪個部門統(tǒng)一監(jiān)管，法律也沒有明確規(guī)定有權審批引進物種的行政部門的生態(tài)安全監(jiān)管職責；另外，目前的法律法規(guī)側重于防止有害生物無意傳入的檢疫工作，缺乏對有意引進的外來物種管理的法律法規(guī)。

3.從法律手段看，立法保護對象不全面。立法確定了名錄制度：如入境植物檢疫危險性蟲、雜草名錄，禁止攜帶、郵寄進境的動物、動物產品和其他檢疫物名錄，進境植物檢疫禁止進境物名錄等等。該制度有助于把注意力集中到已知的危險外來物種上，但是，它沒有對不在名單上的具有潛在威脅的外來物種規(guī)定防范措施。我們應該大力發(fā)展環(huán)境影響評價機制和風險評估機制等等。

至今，中國尚無一部國家級的針對外來物種管理的專門性法規(guī)?，F(xiàn)行的外來物種立法現(xiàn)狀與中國面臨的生物安全的嚴峻形勢很不相稱。所以，我們有必要從生物安全的角度來考慮制定專門的法律法規(guī)，并加強各部門的配套立法，明確各部門的權限和職責，健全相應的管理機制。

三、健全中國防治外來生物入侵法律制度的建議

隨著中國經濟的迅速發(fā)展，國際聯(lián)系的密切，與世界各地的物種交流將更趨頻繁，為滿足農業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、畜牧業(yè)的生產而有意識引進物種的需求將會增多；同時，隨著運輸和貿易等途徑而無意引進的物種的可能性也會增加。通過對中國立法現(xiàn)狀進行分析，加上對美國和澳大利亞兩國的經驗借鑒，為進一步健全防范外來物種入侵的法律體系，彌補中國現(xiàn)有法律法規(guī)在外來物種入侵管理方面存在的漏洞，中國要采取一些有效的對策：

（一）完善外來物種入侵防治方面的立法體系

目前中國在外來生物入侵防范方面的法律保障體制還不完善，相關部門之間缺乏協(xié)調機制，在外來物種鑒定、預警與控制方面缺乏統(tǒng)一部署。為此中國亟須建立外來入侵物種管理方面的專項法規(guī)，對管理的對象、內容、權利與責任等問題做出明確規(guī)定，特別要對為滿足農業(yè)、林業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等生產需要而有意引進外來物種的行為加強立法，建立從入侵生物引入（有意或無意）、人員攜帶、發(fā)現(xiàn)鑒定、根除控制、責任追究等各個環(huán)節(jié)的法律規(guī)范，實現(xiàn)充分的預警與控制。對已入侵的外來物種的控制行動做出規(guī)定，并保證法律條文的有關規(guī)定與相關國際公約的一致性，從而實現(xiàn)外來入侵物種的全面、依法管理。我們可以建立法律責任制度，針對引進外來生物的不同原因來分析各種主體應當承擔的責任。針對某些科研機構為了實驗需要引入的外來生物，法律要明確規(guī)定所要承擔的責任。

1.制定專門的《外來生物入侵防治法》。根據(jù)中國現(xiàn)有的立法和《生物多樣性公約》，首先，要確立預防為主，綜合治理的原則。其次，確立幾項重要法律制度：第一，外來物種引進風險評估與風險應急制度。建立全國權威風險評估機構，該機構由來自多部門多學科的外來入侵生物專家組成，由其確立可引進物種的目錄，指導外來物種引進活動。第二，建立相應的政治、社會和經濟的激勵、制約及防范機制，充分保障公眾的知情權和參與權。第三，建立有效的監(jiān)控與監(jiān)督機制。查明對保護和持續(xù)利用生物多樣性產生重大不利影響的種類，并通過抽樣調查和其他技術，監(jiān)測其影響。

2.修改完善相應法律。中國的《野生動物保護法》等法律需要修訂。例如，可在《野生動物保護法》第1條規(guī)定，禁止獵捕、殺害、食用國家重點保護野生動物。禁止向野生動物保護地、特別是自然保護區(qū)有意引進任何可能造成生物入侵的生物；禁止在野生動物保護地飼養(yǎng)和投喂任何野生動物，除非被證明是無人類幫助而無法維持生存的物種；在進入野生動物保護地時必須采取必要措施，減少和杜絕無意引進入侵性生物的行為 [7]。

（二）建立相關制度鞏固防治外來生物入侵工作

1.加強基礎研究工作，建立并完善入境植物及其產品的風險預警機制；首先是要利用各種渠道，在第一時間收集、整理國外疫情信息；其次是要開展全國外來有害生物入侵情況和中國物種資源調查，全面查清現(xiàn)狀，編制外來有害生物入侵名錄和中國物種名錄，建立檔案資料，制定對應措施；最后要在中國林科院成立專門研究機構，從事防范外來生物入侵的相關基礎研究工作，為防范外來生物入侵提供科學依據(jù)。

2.加強外來有害生物的檢疫管理工作。首先，控制新物種的引進數(shù)量，盡量減少引進中國沒有的新物種；其次，對可能造成外來有害生物入侵的植物要嚴格審批，必須進行風險評估，堅持少量引進、隔離試種觀察等措施（還可建立試驗區(qū)來測試引進生物是否適合生長，再決定是否引進）；最后，要加強引進林木種子的監(jiān)測管理，堅持限量審批、隔離試種、疫情跟蹤監(jiān)測等措施。

3.建立引進許可（證）制度。許可（證）制度在國際法律體系中被廣泛用作預防和管理有意引進物種的手段。許可（證）制度的內容包括：提供詳細的生物資料、科學風險評估、許可條件的可能性、公眾獲取申請、聽證和決策的信息和破壞和不遵守許可的制裁等 [8]。

（三）建立專門的法律責任追究制度

對于有意引進外來物種造成嚴重損失的應該區(qū)別對待，追究民事、行政責任還是刑事責任，應該明確規(guī)定。要確立包括民事責任、行政責任和刑事責任在內的綜合責任機制。對有意引進外來物種，現(xiàn)有立法只規(guī)定了行政處罰，根據(jù)實際情況，應建立起追究民事責任、行政責任乃至刑事責任的法律制度，民法、刑法應增加有意引入外來物種造成嚴重損失的相關處罰。對非法引進外來物種而且對生態(tài)環(huán)境和經濟造成巨大危害的個人，要依法追究有關責任人的刑事責任；對單位違法引進有害物種，造成嚴重損失的，除對單位追究行政和賠償責任外，對直接責任人也要追究刑事責任和其他相應責任。

（四）在法律法規(guī)中確立“誰引進，誰賠償；誰使用，誰付費”原則

許多外來物種的引進，都是由于一部分人受到金錢的驅使，認為有利可圖。如果采取“誰引進，誰賠償；誰使用，誰付費”的原則來指導處理外來物種入侵的問題，使入侵物種造成的危害由這些物種的引入者承擔，引進外來物種的單位以需要購買保險的方式來承擔相應的責任，政府則可以收取商品稅來平衡因進口造成的風險。在這類經濟利益的刺激下，相信會使唯利是圖者有所收斂 [9]。

美國生態(tài)學家斯托爾格林說：“外來物種入侵是21世紀最大的環(huán)境威脅，它比全球氣候變暖的問題更大。中國雖然參加了《國際生物多樣性公約》，并在履行這個公約，但是至今中國還沒有出臺關于外來物種引進的法律，沒有建立引進許可證制度，沒有建立外來物種引進的風險評估機制。顯而易見，中國現(xiàn)有相關法律法規(guī)缺乏保護生態(tài)環(huán)境和生物多樣性的目的，難以保護中國的生物多樣性、維護生態(tài)平衡、保障生態(tài)安全以及促進人類社會的可持續(xù)發(fā)展。如何建立起一套行之有效的抵御外來物種入侵的法律法規(guī)，是中國環(huán)境法制建設的當務之急。

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Legal Countermeasures on the Prevention and Control of Biological Invasion

JIANG Jing-jing

（Law College of Hainan University，Haikou 570228，China）

Abstract: Alien invasive species refers to those species which are introduced by intentional or unintentional human activities from natural distribution area，then，they form themselves’ regeneration ability in local natural or semi-natural ecosystem.Worse still，they have influenced local ecosystem and landscape significantly.The process of alien invasive species from field planting to extension and producing a certain influence is called biological invasion.They have brought extensive ecocatastrophe environmental disaster and economic losses to ecological security，economical development and human health in Ecological Security invaded areas.Thus，it has attracted a widespread concern from people all over the world.However，because of lacking an overall understanding to the species，we don’t have a systemic procedure and law to control the alien invasive species.Even，the research to put forward measures to control the invaded species is still only beginning.For the purpose of protecting our biodiversity and maintaining ecological security，we urgently need to quicken our step of legislation in that field.

Key words: biological invasion;alien species; biological invasion legislation;counter measures

[責任編輯 陳麗敏]