加強(qiáng)儲(chǔ)蓄國(guó)債管理的思考

儲(chǔ)蓄式國(guó)債是指是政府面向個(gè)人投資者發(fā)行的、以吸收個(gè)人儲(chǔ)蓄資金為目的，滿足長(zhǎng)期儲(chǔ)蓄性投資需求的不可流通記名國(guó)債品種。自1994年首次發(fā)行以來(lái)，儲(chǔ)蓄國(guó)債為籌集財(cái)政資金、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、滿足人民群眾投資需求發(fā)揮了重要作用。人民銀行作為儲(chǔ)蓄國(guó)債發(fā)行兌付的監(jiān)督管理部門，在規(guī)范國(guó)債運(yùn)行秩序，規(guī)避國(guó)債資金風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)投資人權(quán)益，促進(jìn)國(guó)債市場(chǎng)健康發(fā)展等方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，取得了良好效果。2004年，針對(duì)國(guó)債發(fā)行系統(tǒng)技術(shù)落后、發(fā)行進(jìn)度透明度不高、發(fā)行任務(wù)地區(qū)間調(diào)劑困難等問(wèn)題，充分利用現(xiàn)代計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的儲(chǔ)蓄類國(guó)債（電子式）問(wèn)世，進(jìn)一步活躍了國(guó)債市場(chǎng)，豐富了國(guó)債發(fā)行品種，靈活了任務(wù)調(diào)劑方式，使得個(gè)人投資者能夠更加方便快捷的購(gòu)買兌付國(guó)債。同時(shí)，新的國(guó)債發(fā)行兌付管理體系對(duì)人民銀行改進(jìn)國(guó)債管理模式，提高國(guó)債發(fā)行效率也提出了新的挑戰(zhàn)。如何有效發(fā)揮人民銀行在儲(chǔ)蓄類國(guó)債管理工作中的積極作用，最大限度的服務(wù)和方便投資者成為當(dāng)前亟待研究解決的現(xiàn)實(shí)課題。

一、人民銀行國(guó)債管理工作現(xiàn)狀

（一）國(guó)債管理職責(zé)法定

《中國(guó)人民銀行法》第四條賦予了中國(guó)人民銀行依照法律規(guī)定“經(jīng)理國(guó)庫(kù)”的職責(zé)；第二十五條規(guī)定：“中國(guó)人民銀行可以代理國(guó)務(wù)院財(cái)政部門向各金融機(jī)構(gòu)組織發(fā)行、兌付國(guó)債和其他政府債券”。財(cái)政部?jī)?chǔ)蓄國(guó)債發(fā)行文件也明確規(guī)定：發(fā)行期間，中國(guó)人民銀行和財(cái)政部將按要求對(duì)各承銷機(jī)構(gòu)執(zhí)行情況進(jìn)行檢查。人民銀行根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，充分履行“政府的銀行”職能，配合財(cái)政部門開展國(guó)債發(fā)行兌付管理工作。

（二）強(qiáng)化國(guó)債發(fā)行兌付管理

長(zhǎng)期以來(lái)，人民銀行積極配合財(cái)政部門加強(qiáng)儲(chǔ)蓄國(guó)債發(fā)行兌付管理，通過(guò)制定《憑證式國(guó)債承銷團(tuán)成員考評(píng)辦法（試行）》和《國(guó)債承銷團(tuán)成員資格審批辦法》等規(guī)章制度，建立了金融機(jī)構(gòu)開展國(guó)債業(yè)務(wù)的管理制度體系；通過(guò)承銷團(tuán)成員審查、資格確定、明確發(fā)行兌付清算紀(jì)律等方式，強(qiáng)化對(duì)國(guó)債承銷團(tuán)成員市場(chǎng)準(zhǔn)入退出機(jī)制建設(shè)；通過(guò)對(duì)超賣、惜售、不及時(shí)兌付、會(huì)計(jì)核算不規(guī)范等問(wèn)題開展監(jiān)督檢查，以及在年度發(fā)行期結(jié)束后進(jìn)行綜合考評(píng)等方式，加強(qiáng)對(duì)代銷機(jī)構(gòu)日常管理。

（三）推進(jìn)國(guó)債管理信息化建設(shè)

近年來(lái)，人民銀行大力開展信息化建設(shè)，全國(guó)范圍內(nèi)上線推廣了國(guó)庫(kù)數(shù)據(jù)信息分析系統(tǒng)（TMIS），整合了國(guó)庫(kù)信息系統(tǒng)、國(guó)庫(kù)數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)、國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)等各類國(guó)庫(kù)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)信息資源，形成了開展數(shù)據(jù)信息分析的統(tǒng)一平臺(tái)。其中，國(guó)債管理子系統(tǒng)通過(guò)預(yù)先制定的規(guī)則對(duì)國(guó)債數(shù)據(jù)信息進(jìn)行整理、加工、運(yùn)算，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)債信息資源的快速交換與全面共享，進(jìn)一步暢通了系統(tǒng)內(nèi)國(guó)債信息傳遞，為國(guó)債管理決策提供了強(qiáng)大的信息支撐。

（四）積極拓展農(nóng)村國(guó)債市場(chǎng)

為普及國(guó)債知識(shí)、提高投資者對(duì)國(guó)債的認(rèn)知度、提高縣域和農(nóng)村居民的國(guó)債投資意識(shí)，人民銀行通過(guò)多種方式開展國(guó)債宣傳，通過(guò)“‘服務(wù)三農(nóng)，送國(guó)債下鄉(xiāng)’活動(dòng)”將國(guó)債知識(shí)和投資理念從城市拓展到農(nóng)村，促進(jìn)了農(nóng)村居民對(duì)國(guó)債知識(shí)的了解，增強(qiáng)了對(duì)國(guó)債的認(rèn)可度，提高了購(gòu)買的積極性，拓寬了農(nóng)村居民的投資渠道，為增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入提供了幫助。

二、人民銀行儲(chǔ)蓄國(guó)債管理工作的制約因素

（一）職責(zé)界限模糊，執(zhí)法依據(jù)不明晰

目前，我國(guó)儲(chǔ)蓄國(guó)債管理工作以財(cái)政部和人民銀行為主，財(cái)政部的職責(zé)主要體現(xiàn)在國(guó)債發(fā)行政策制定實(shí)施以及國(guó)庫(kù)資金運(yùn)用上，人民銀行的職責(zé)主要體現(xiàn)在儲(chǔ)蓄國(guó)債發(fā)行兌付工作具體組織實(shí)施以及對(duì)市場(chǎng)參與主體的監(jiān)督管理上，但在實(shí)際工作中，雖然在國(guó)債發(fā)行文件中提到人民銀行是儲(chǔ)蓄國(guó)債的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但沒有專門的法律明確規(guī)定人民銀行國(guó)債管理的具體職責(zé)、權(quán)限和工作任務(wù)，模糊的法律職責(zé)界定制約了人民銀行國(guó)債管理職能的發(fā)揮。同時(shí)，人民銀行在履行國(guó)債管理職能時(shí)，一般依據(jù)國(guó)債發(fā)行相關(guān)文件對(duì)儲(chǔ)蓄類國(guó)債承銷機(jī)構(gòu)的發(fā)行兌付業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督管理，但依據(jù)文件的法律層次較低，且未明確具體罰則和操作標(biāo)準(zhǔn)，人民銀行作為“銀行的銀行”，對(duì)承銷機(jī)構(gòu)儲(chǔ)蓄國(guó)債業(yè)務(wù)管理卻無(wú)法落到實(shí)處，嚴(yán)重影響了人民銀行國(guó)債管理工作的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

（二）國(guó)債管理機(jī)制松散，制度缺位導(dǎo)致約束力不足

一是根據(jù)目前在國(guó)債監(jiān)管工作中各職能部門的分工，人民銀行負(fù)責(zé)管理商業(yè)銀行等承銷機(jī)構(gòu)具體發(fā)行兌付業(yè)務(wù)，證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)證券市場(chǎng)和期貨市場(chǎng)的管理，而財(cái)政部作為國(guó)債的發(fā)行機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)債的發(fā)行和交易進(jìn)行管理，各職能部門在國(guó)債管理中往往各自為政缺乏協(xié)調(diào)，一方面在國(guó)債發(fā)行流通過(guò)程中出現(xiàn)多頭監(jiān)管、重復(fù)管理現(xiàn)象，另一方面，又可能在部分領(lǐng)域產(chǎn)生監(jiān)管真空地帶，大大降低國(guó)債監(jiān)管效能。二是儲(chǔ)蓄國(guó)債監(jiān)管制度不完善，對(duì)承銷機(jī)構(gòu)違規(guī)行為缺乏相應(yīng)制約手段和處罰措施，人民銀行對(duì)國(guó)債發(fā)行兌付監(jiān)管過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)問(wèn)題職能以“責(zé)令整改”方式處理，制度剛性明顯無(wú)法充分發(fā)揮。

（三）管理方式和手段滯后，降低國(guó)債監(jiān)管質(zhì)效

儲(chǔ)蓄國(guó)債的發(fā)行由各承銷機(jī)構(gòu)進(jìn)行承購(gòu)包銷，整個(gè)發(fā)行過(guò)程都由各商業(yè)銀行直接承辦，這一發(fā)行方式?jīng)Q定其發(fā)行操作的封閉性，每一個(gè)承銷商都自成體系，發(fā)行計(jì)劃、數(shù)額分配、銷售網(wǎng)點(diǎn)等均由承銷商自行決定，人民銀行只能通過(guò)同級(jí)商業(yè)銀行報(bào)送的發(fā)行周報(bào)了解轄區(qū)國(guó)債發(fā)行情況，對(duì)發(fā)行任務(wù)、銷售情況的掌握相對(duì)滯后，對(duì)國(guó)債的具體銷售過(guò)程難以直接介入和實(shí)時(shí)監(jiān)督，人民銀行的管理方式仍然停留在實(shí)地檢查和審核報(bào)表等為主的事后監(jiān)管模式，不能實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)管理。同時(shí)，相關(guān)文件規(guī)定國(guó)債承銷機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)向同級(jí)人民銀行報(bào)送發(fā)行任務(wù)、發(fā)行進(jìn)度及銷售情況等數(shù)據(jù)，但在實(shí)際工作中，由于缺乏有效約束機(jī)制、承銷機(jī)構(gòu)系統(tǒng)內(nèi)數(shù)據(jù)報(bào)送時(shí)間不一致等原因，使得報(bào)送數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性低、時(shí)效性差，導(dǎo)致人民銀行監(jiān)督效能不能充分發(fā)揮。

（四）管理力量薄弱，監(jiān)督檢查難以及時(shí)開展

國(guó)債管理是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，需要專門的監(jiān)管隊(duì)伍及豐富的知識(shí)儲(chǔ)備。但在實(shí)際工作中，由于人員緊缺很多基層行無(wú)法實(shí)現(xiàn)國(guó)債管理人員足額配備，即使有專職國(guó)債管理人員，日常國(guó)債發(fā)行組織和數(shù)據(jù)報(bào)送工作也占據(jù)了很大的工作量，開展現(xiàn)場(chǎng)檢查工作具有一定難度，檢查方式主要停留在簡(jiǎn)單的查對(duì)賬表上，對(duì)承銷機(jī)構(gòu)及兌付網(wǎng)點(diǎn)的現(xiàn)場(chǎng)業(yè)務(wù)檢查頻率難以滿足監(jiān)管的需求。而真正實(shí)施儲(chǔ)蓄國(guó)債監(jiān)管工作，現(xiàn)場(chǎng)檢查是必不可少的環(huán)節(jié)，國(guó)債超發(fā)、科目使用、二次買賣合規(guī)性的監(jiān)管，只能通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)檢查的方式開展，人員瓶頸導(dǎo)致國(guó)債監(jiān)管工作無(wú)法進(jìn)一步深入。

三、人民銀行儲(chǔ)蓄國(guó)債管理途徑探析

國(guó)債是連接財(cái)政政策和貨幣政策的最佳結(jié)合點(diǎn)，人民銀行在制定和執(zhí)行貨幣政策方面具有天然的職責(zé)與信息優(yōu)勢(shì)，尤其是在存貸基準(zhǔn)利率制定、金融市場(chǎng)交易行為和交易價(jià)格的管理等方面的優(yōu)勢(shì)尤為突出。長(zhǎng)期以來(lái)，財(cái)政部和人民銀行在國(guó)債管理工作中，各司其職、協(xié)調(diào)配合，形成比較穩(wěn)定的協(xié)調(diào)機(jī)制，人民銀行積極參與儲(chǔ)蓄國(guó)債管理有助于提高儲(chǔ)蓄國(guó)債發(fā)行工作水平，也有利于避免因儲(chǔ)蓄利率變動(dòng)導(dǎo)致儲(chǔ)蓄國(guó)債發(fā)行政策決策脫節(jié)帶來(lái)的發(fā)行風(fēng)險(xiǎn)。因此，在儲(chǔ)蓄國(guó)債管理中，應(yīng)充分發(fā)揮人民銀行的作用，通過(guò)強(qiáng)化發(fā)行兌付管理，更好地推進(jìn)儲(chǔ)蓄國(guó)債市場(chǎng)發(fā)展。

（一）準(zhǔn)入退出機(jī)制建設(shè)

進(jìn)一步加強(qiáng)承銷團(tuán)成員審查、確定代銷資格、規(guī)范發(fā)行兌付流程，嚴(yán)格相關(guān)報(bào)表報(bào)送時(shí)間及流程規(guī)定，強(qiáng)化承銷機(jī)構(gòu)綜合評(píng)價(jià)機(jī)制，利用在金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管中的天然優(yōu)勢(shì)，及時(shí)掌握代銷機(jī)構(gòu)的整體運(yùn)營(yíng)情況，配合財(cái)政部門做好承銷團(tuán)成員的準(zhǔn)入、審批和組建，提升國(guó)債發(fā)行兌付效率。

（二）產(chǎn)品設(shè)計(jì)管理

作為中央銀行，人民銀行擁有對(duì)于整個(gè)金融市場(chǎng)獨(dú)特的信息優(yōu)勢(shì)，人民銀行制定的各項(xiàng)貨幣政策會(huì)對(duì)市場(chǎng)利率產(chǎn)生較大影響，而儲(chǔ)蓄國(guó)債利率是市場(chǎng)利率的組成部分之一。人民銀行國(guó)庫(kù)部門和其他部門相互配合，不僅可以科學(xué)設(shè)計(jì)國(guó)債利率定價(jià)，也可以為整個(gè)國(guó)債發(fā)行方案設(shè)計(jì)、發(fā)行規(guī)模及發(fā)行頻率等提供準(zhǔn)確的參考。

（三）規(guī)范國(guó)債核算手續(xù)

人民銀行國(guó)庫(kù)部門可以充分利用法律人民銀行的提供支付結(jié)算服務(wù)和協(xié)調(diào)解決清算事項(xiàng)等職責(zé)，會(huì)同相關(guān)部門依法制定承銷機(jī)構(gòu)會(huì)計(jì)核算規(guī)范并監(jiān)督其執(zhí)行情況，推動(dòng)不同承銷機(jī)構(gòu)國(guó)債核算手續(xù)的統(tǒng)一以及國(guó)債管理信息的共享；通過(guò)現(xiàn)代化支付系統(tǒng)充分了解承銷機(jī)構(gòu)資金運(yùn)轉(zhuǎn)情況，防范和化解各承銷機(jī)構(gòu)的資金清算風(fēng)險(xiǎn)和債權(quán)登記托管系統(tǒng)中存在“國(guó)債挪用”等風(fēng)險(xiǎn)隱患，為儲(chǔ)蓄國(guó)債的順利發(fā)行提供技術(shù)保障。

（四）現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管

在儲(chǔ)蓄國(guó)債的銷售中，承銷機(jī)構(gòu)雖承擔(dān)一定的社會(huì)責(zé)任，但作為以追求利潤(rùn)最大化為經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的金融企業(yè)，承銷機(jī)構(gòu)違規(guī)操作行為客觀存在。人民銀行對(duì)商業(yè)銀行等承銷機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，具有天然的優(yōu)勢(shì)和成熟的體系，手段多、范圍廣、時(shí)效性強(qiáng)，有利于促進(jìn)代銷機(jī)構(gòu)合規(guī)銷售，維護(hù)國(guó)債信譽(yù)。

（五）金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理

而國(guó)債市場(chǎng)是金融市場(chǎng)的組成部分，維護(hù)金融穩(wěn)定是人民銀行的重要職責(zé)之一，人民銀行強(qiáng)化對(duì)儲(chǔ)蓄國(guó)債的監(jiān)管，有利于金融穩(wěn)定、社會(huì)穩(wěn)定以及國(guó)債市場(chǎng)健康發(fā)展；對(duì)于金融機(jī)構(gòu)突發(fā)各類風(fēng)險(xiǎn)，人民銀行在保障國(guó)債投資人的相關(guān)權(quán)益方面作用不可或缺。

四、進(jìn)一步提升人民銀行儲(chǔ)蓄類國(guó)債管理效能的對(duì)策建議

（一）完善法律制度體系，制定國(guó)債監(jiān)管細(xì)則

對(duì)現(xiàn)有法律體系進(jìn)行補(bǔ)充完善細(xì)化，建議由財(cái)政部、人民銀行聯(lián)合出臺(tái)國(guó)債發(fā)行、兌付核算操作規(guī)程及違規(guī)行為處罰辦法等，對(duì)國(guó)債發(fā)行和兌付的各項(xiàng)操作進(jìn)行具體、明確的規(guī)定，增強(qiáng)管理措施和處理手段的威懾力，提高國(guó)債管理的權(quán)威性。

（二）健全國(guó)債管理機(jī)制，明確部門職能定位

通過(guò)行政法規(guī)等形式完善國(guó)債市場(chǎng)管理辦法，明確界定各管理職能部門的具體職責(zé)權(quán)限，避免交叉管理或重復(fù)管理；建立健全儲(chǔ)蓄國(guó)債管理部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，通過(guò)聯(lián)席會(huì)議等形式，加強(qiáng)部門合作與信息共享，發(fā)揮各自管理優(yōu)勢(shì)，形成管理合力，共同促進(jìn)國(guó)債市場(chǎng)健康發(fā)展。

（三）創(chuàng)新管理手段，提高國(guó)債管理效率

人民銀行應(yīng)充分利用現(xiàn)代化支付系統(tǒng)和國(guó)債信息管理系統(tǒng)，積極構(gòu)建國(guó)債實(shí)時(shí)監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，對(duì)國(guó)債發(fā)行、兌付、債權(quán)記錄以及資金清算的全過(guò)程進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控、動(dòng)態(tài)反映和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，在發(fā)行條件、規(guī)模、頻率等方面為財(cái)政部門提供有價(jià)值的數(shù)據(jù)參考；建立健全市場(chǎng)準(zhǔn)入推出機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)代銷機(jī)構(gòu)的日常管理，杜絕超賣、惜售、兌付不及時(shí)、服務(wù)不到位等現(xiàn)象。

（四）加大監(jiān)管力度，規(guī)范承銷機(jī)構(gòu)代理行為

加大監(jiān)管力度，建立非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督和現(xiàn)場(chǎng)檢查相結(jié)合的監(jiān)管模式，定期或不定期開展現(xiàn)場(chǎng)檢查，避免違規(guī)操作行為；加強(qiáng)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督，建立信息報(bào)備制度，完善商業(yè)銀行綜合評(píng)價(jià)機(jī)制，將國(guó)債管理作為重要子項(xiàng)開展綜合評(píng)價(jià)，實(shí)施承銷機(jī)構(gòu)分級(jí)管理，進(jìn)一步提升承銷機(jī)構(gòu)國(guó)債發(fā)行兌付水平。