鞏善鑫

(中州大學(xué) 紀(jì)委，鄭州450044)

1 .我國電子廉政檔案建設(shè)發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 南京市建設(shè)電子廉政檔案的經(jīng)驗和特點

國內(nèi)目前電子廉政檔案建設(shè)成體系，并發(fā)展最完善的地區(qū)是南京市。電子廉政檔案建立的必備條件是網(wǎng)絡(luò)信息平臺的發(fā)展成熟，系統(tǒng)完善的網(wǎng)絡(luò)電子檔案服務(wù)平臺不僅便于收集、整理、展示相關(guān)信息內(nèi)容，而且還能隨時隨地滿足人們的查詢需要。2005年，南京市開始著手建立領(lǐng)導(dǎo)干部電子廉政檔案，就是在基于國內(nèi)網(wǎng)絡(luò)資源信息化服務(wù)發(fā)展到比較成熟階段，電子政務(wù)運用較長時間后積累大量成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上推行的。到2012年，南京市又出臺《關(guān)于推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系信息化建設(shè)的指導(dǎo)意見》，要求給每一名公務(wù)員制作一份電子廉政檔案，同時加快建立企業(yè)和個人違規(guī)記錄信息庫。［1］經(jīng)過將近十年的建設(shè)，南京市已經(jīng)逐步完善了公務(wù)員廉政信息管理系統(tǒng)。今后，南京的干部都將有一份電子廉政檔案，并將實施動態(tài)管理。該意見提出，加強干部電子廉政檔案建設(shè)，實現(xiàn)全市公務(wù)員、參公管理人員及事業(yè)單位副處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部全覆蓋。南京市的電子廉政檔案將實施動態(tài)管理，建立分級管理、數(shù)據(jù)共享、聯(lián)網(wǎng)查詢的廉政檔案信息管理系統(tǒng)。

南京市建設(shè)電子廉政檔案有三個主要特點：一是長期堅持，逐步完善，自2005年首次推行在領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)中建立電子廉政檔案工作以來，南京市在每年的工作計劃中都將搞好廉政文化建設(shè)，抓好電子廉政檔案建設(shè)作為一項重要內(nèi)容單列，從而在制度上保證了廉政建設(shè)的長效性。二是動態(tài)管理，不斷充實廉政檔案內(nèi)容，如南京市國稅局規(guī)定，各級紀(jì)檢監(jiān)察部門要加強對干部的日?？荚u，將考評結(jié)果錄入干部電子廉政檔案。［2］三是逐步完善廉政信息管理系統(tǒng)，為加強干部電子廉政檔案建設(shè)，南京將建立一個誠信資源平臺，要推動整合金融信用、建設(shè)工程信息管理、招投標(biāo)信息、商業(yè)賄賂犯罪檔案查詢等系統(tǒng)，加快建立企業(yè)和個人違規(guī)記錄信息庫。另據(jù)了解，南京將完善網(wǎng)絡(luò)舉報信箱受理和管理機制，開展網(wǎng)上在線接訪，開通網(wǎng)上在線視頻接訪，開發(fā)手機短信舉報平臺。

1.2 全國范圍內(nèi)建設(shè)電子廉政檔案的特點

(1)區(qū)域上，縣級以下地區(qū)和部門先試先行。最早在2004年，山東省淄博市張店區(qū)就開發(fā)了廉政檔案管理軟件程序，采用微機管理的電子檔案和紙質(zhì)檔案相結(jié)合的管理方式，對全區(qū)175名正科級干部，每人建立一個電子檔案，這可能是國內(nèi)最早嘗試建立電子廉政檔案的地區(qū)。2007年，河南省內(nèi)黃縣以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))為依托，為全縣3200余名村干部建立了電子廉政檔案。2008年，廣西壯族自治區(qū)大化縣地稅局全面啟用廉政檔案管理信息系統(tǒng)，為全體干部職工建立了個人電子廉政檔案。2009年初，衡陽市為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部建立電子廉政檔案。2009年6月起，河南省正陽縣郵政局建立電子廉政檔案，涉及對象包括公司經(jīng)理、支局長或科室主任，設(shè)計內(nèi)容包含黨風(fēng)廉政建設(shè)、行風(fēng)建設(shè)、職稱晉升、提拔選用干部、評先選優(yōu)等方面。2010年下半年，廣東省惠東縣對全縣700多名縣管在崗科級領(lǐng)導(dǎo)干部建立電子廉政檔案。2011年，河北省武邑縣紀(jì)委為科級領(lǐng)導(dǎo)干部建立電子廉政檔案。

(2)內(nèi)容上，從大部分推行電子廉政檔案的地區(qū)所發(fā)布的細(xì)則來看，電子廉政檔案內(nèi)容并沒有超出《領(lǐng)導(dǎo)干部重大事項報告制度》所涵蓋的可以具體數(shù)字化量化的內(nèi)容。

如衡陽市出臺的《電子廉政檔案管理工作細(xì)則》規(guī)定，領(lǐng)導(dǎo)干部電子廉政檔案的內(nèi)容是根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律的有關(guān)規(guī)定設(shè)計的，大致分為三塊。一是基本表單。主要反映領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律有關(guān)情況，包括本人基本情況及相關(guān)情況、配偶及共同生活的子女住房、從業(yè)、出國等九個方面的情況。二是評價信息表單。主要反映來信來訪、群眾評議和組織考核等有關(guān)信息，包括述廉評議民主測評情況、信訪舉報及初查情況、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計情況、違紀(jì)受處分處理情況、責(zé)任制考核及追究情況等。三是統(tǒng)計表單。主要是對第一、二塊表單信息分4類進(jìn)行統(tǒng)計，對個人及全市黨風(fēng)廉政建設(shè)情況進(jìn)行總體分析評價。懷化市紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)干部電子廉政檔案管理工作實施辦法(試行)：紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)干部電子廉政檔案內(nèi)容分為個人填寫和組織填寫兩個部分。組織填寫內(nèi)容包括信訪舉報及處理情況、違紀(jì)受處分處理情況、黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制考核情況等。衡東縣科局級領(lǐng)導(dǎo)干部電子廉政檔案管理工作實施細(xì)則(試行)：信息采集的渠道主要為本人填報和相關(guān)單位呈報，其中電子廉政檔案基本信息材料要求由領(lǐng)導(dǎo)干部個人如實填寫。

(3)形式上，基本是電子表格形式，涉及內(nèi)容繁雜，沒有形成統(tǒng)一的、可以一目了然看懂的頁面查詢形式。隨著我國物質(zhì)文明建設(shè)的迅速發(fā)展，社會的精神文明建設(shè)也取得了巨大成就，人口素質(zhì)不斷提高，人們的法律意識和維權(quán)意識也隨之增強。據(jù)有關(guān)資料顯示：領(lǐng)導(dǎo)干部的腐敗行為80%都是由人民群眾舉報后得到查處的。近年來，網(wǎng)絡(luò)反腐、微博反腐成為全社會反腐倡廉的重要手段，據(jù)統(tǒng)計，2012年共有18名官員因網(wǎng)絡(luò)曝光而落馬。其中有14名從被曝光到調(diào)查處理，時間不超過1個月，最快的僅用時1天。［3］建設(shè)電子廉政檔案的最終目的是預(yù)防腐敗和遏制腐敗，在這其中最重要的是擴大人民群眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，充分發(fā)揮人民群眾監(jiān)督的作用?？梢灶A(yù)見，在我國電子廉政檔案體系建設(shè)越來越完善，相關(guān)制度落實到位之后，由于身份的正統(tǒng)性、信息內(nèi)容的官方權(quán)威性等特點，電子廉政檔案將在黨的反腐倡廉建設(shè)偉大工程中起到舉足輕重的作用。而要充分發(fā)揮電子廉政檔案的監(jiān)督和預(yù)防作用，就必須使其符合人民群眾的需求，不僅要在內(nèi)容上簡單易懂，一目了然;而且要在形式上具有多樣和便于操作性，不能只是展示給大眾一張表格就完事，而是要能夠根據(jù)查詢者的關(guān)注重點予以顯示。

2 .電子廉政檔案建設(shè)所遇到的突出問題

2.1 電子廉政檔案內(nèi)容的真實性問題

我國在黨政機關(guān)實施領(lǐng)導(dǎo)干部個人財產(chǎn)和重大事件申報制度已經(jīng)多年了，從最近幾年一些落馬貪官的情況來看，這一制度在具體落實過程之中存在著嚴(yán)重的形式主義和走過場問題。與之相同，電子廉政檔案基本材料的獲取絕大多數(shù)都是來自領(lǐng)導(dǎo)干部個人對財產(chǎn)和重大事件的申報，而建立于領(lǐng)導(dǎo)干部自覺基礎(chǔ)之上的自我申報所帶來的隱患是顯而易見的，人們查詢領(lǐng)導(dǎo)干部電子廉政檔案是方便了，但是在無力核查的情況下，其可信度就顯然受到大眾的質(zhì)疑。而完善制度建設(shè)，強化干部監(jiān)督，是十八大報告?zhèn)鬟f出的一個強烈信號。2012年11月30日，中共中央政治局常委、中央紀(jì)委書記王岐山在與學(xué)術(shù)界人士座談時指出：信任不能代替監(jiān)督，指出了我們制度建設(shè)中一個嚴(yán)重的文化障礙。因此，建立領(lǐng)導(dǎo)干部電子廉政檔案要真正做到取信于人，不能光聽領(lǐng)導(dǎo)干部自己說，而是要建立起對領(lǐng)導(dǎo)干部申報之后行之有效的核查機制，通過對領(lǐng)導(dǎo)干部個人申報的財產(chǎn)和重大事件核實清楚，所登出的電子廉政檔案才能具有說服力。

2.2 對公眾的開放程度問題

在電子廉政檔案建立之初，就面臨著一個現(xiàn)實中的棘手問題，就是公眾的迫切知情權(quán)需要與相關(guān)公開制度落后的矛盾。筆者以為，不能將電子廉政檔案等同于普通的檔案，它的主管機關(guān)不應(yīng)是各級各類檔案行政管理部門，而應(yīng)是紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)。更為重要是，如果電子廉政檔案是加密的，是不對全社會公開的，那么，就很難實現(xiàn)社會監(jiān)督的目的。領(lǐng)導(dǎo)干部理論上都是社會公眾人物，將他們的相關(guān)信息公之于眾，不僅有法理依據(jù)，還是世界上政治文明發(fā)達(dá)的一些國家的通行做法。只有將電子檔案對普通民眾開放，才能夠真正地將領(lǐng)導(dǎo)干部納入社會監(jiān)督的大網(wǎng)之中，在群眾的眾目睽睽之下，領(lǐng)導(dǎo)干部想作奸犯科是很難逃脫監(jiān)督和懲罰的。另外，透明和公開又是最好的防腐劑。電子廉政檔案可以為擴大領(lǐng)導(dǎo)干部的“透明度”提供一個便捷、有效的平臺。此外，還必須有相關(guān)的配套措施和法律保障，對領(lǐng)導(dǎo)干部如實申報，群眾的監(jiān)督途徑，對監(jiān)督的反饋等都必須有明確的條文細(xì)則規(guī)定，否則，一切監(jiān)督都會落空。

2.3 電子廉政檔案無法涵蓋領(lǐng)導(dǎo)干部的工作作風(fēng)問題

從各地已經(jīng)實施的電子廉政檔案管理工作實施細(xì)則來看，主要包括兩部分內(nèi)容，一是屬于要求個人如實填寫的個人基本情況、財產(chǎn)、婚姻、住房、家庭人員情況等信息，二是有關(guān)組織部門填寫的信訪、違紀(jì)、黨風(fēng)廉政建設(shè)等內(nèi)容。從這些內(nèi)容來看，目前電子廉政檔案所重點關(guān)注的信息基本上與領(lǐng)導(dǎo)干部重大事項報告制度基本一致，或者可以不客氣地說，相當(dāng)于把以往紙質(zhì)采納的領(lǐng)導(dǎo)干部重大事項報告制度內(nèi)容加以電子化、數(shù)字化。而筆者以為，領(lǐng)導(dǎo)干部電子廉政檔案所涵蓋信息內(nèi)容應(yīng)該比領(lǐng)導(dǎo)干部重大事項報告制度更寬泛，不僅應(yīng)有可以量化考核的政績內(nèi)容，而且還應(yīng)包括被廣大人們?nèi)罕娝u價所褒貶的工作作風(fēng)內(nèi)容。一屆政府為了取得面子上好看的政績，往往會向各種數(shù)據(jù)內(nèi)注水，甚至急功近利大興土木搞拆遷、大干快上一些破壞環(huán)境資源的項目。而諸如行風(fēng)評議、群眾滿意度測評等內(nèi)容往往不納入電子廉政檔案信息，所以在查閱領(lǐng)導(dǎo)干部廉政檔案時，不管是勤政還是懶政，無論是能官還是庸官，不管是真干事還是假忙碌均無法在電子廉政檔案中體現(xiàn)出來。

3 .進(jìn)一步完善電子廉政檔案體系，發(fā)揮電子監(jiān)督預(yù)防腐敗作用的策略分析

3.1在國家制度層面，通過立法的形式推行電子廉政檔案建設(shè)。近些年，每一次官員重大腐敗案例曝光之后的制度追問，幾乎都?xì)w因于官員財產(chǎn)公開制度遲遲未能推行。而官員財產(chǎn)申報可以作為領(lǐng)導(dǎo)干部電子廉政檔案內(nèi)容的一部分。領(lǐng)導(dǎo)干部重大事項申報制度在我國領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)已經(jīng)推行了許多年，積累了一定的信息資源和工作經(jīng)驗;官員財產(chǎn)申報制度也在全國范圍內(nèi)許多地方探索試行了多年時間，因多種原因造成了目前只申報、不公開的局面。筆者認(rèn)為，當(dāng)前在國家層面，可以總結(jié)這幾方面工作的經(jīng)驗教訓(xùn)，科學(xué)研究，合理規(guī)劃，適時通過立法的形式，推行建立全國統(tǒng)一的電子廉政檔案體系，擴大公眾的知情權(quán)，充分發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用。

3.2明確職責(zé)，紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)作為電子廉政檔案的主管部門，協(xié)調(diào)組織人事、宣傳、信訪等，確保電子廉政檔案信息內(nèi)容的真實性。要確保領(lǐng)導(dǎo)干部電子廉政檔案內(nèi)容的真實性，只靠提高領(lǐng)導(dǎo)干部個人的政治品格素養(yǎng)是不夠的，依靠人民群眾的監(jiān)督也只是一種彌補的手段，無法做到全面及時準(zhǔn)確。最主要的是應(yīng)建立起對領(lǐng)導(dǎo)干部申報之后行之有效的核查機制，作為電子廉政檔案的主管部門，由紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)協(xié)調(diào)組織人事和信訪等部門，代表黨和人民通過對領(lǐng)導(dǎo)干部個人申報的財產(chǎn)和重大事件一件件、一樁樁地核實清楚，并將核查的情況通過網(wǎng)絡(luò)的形式，請公眾參與評判，廣泛征尋社會各界的意見與看法，請群眾幫助組織部門來整理領(lǐng)導(dǎo)干部的檔案，這樣所登出的干部電子廉政檔案才能具有說服力和透明性。

3.3運用云計算等網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，建立科學(xué)統(tǒng)一的管理系統(tǒng)，逐步分級擴大信息開放范圍。信息技術(shù)的創(chuàng)新發(fā)展是電子廉政檔案建設(shè)的科技保證，目前我國的電子信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)安全系統(tǒng)、電子資料管理等科技力量已達(dá)到世界領(lǐng)先水平，對電子廉政檔案管理系統(tǒng)的建設(shè)維護(hù)可以起到有效保證。電子廉政檔案如何建立，建成之后如何管理，已經(jīng)不再是科學(xué)技術(shù)上的難題，而是缺少國家層面的相關(guān)制度規(guī)定。相對于電子廉政檔案信息內(nèi)容的真實性而言，信息的分級開放更為重要，說到底，建設(shè)的目的就是為了運用。也只有逐步擴大電子廉政檔案的開放范圍，擴大人民群眾的知情權(quán)，調(diào)動輿論監(jiān)督的積極作用，才能反過來促進(jìn)電子廉政檔案建設(shè)更加科學(xué)合理地發(fā)展。

綜上，建立電子廉政檔案的必要性，一是反腐敗是長期性的課題，當(dāng)前處于反腐敗斗爭的相持階段［4］，只有運用更加科學(xué)合理的制度和方法才能從源頭上遏制腐敗、預(yù)防腐敗，挽救我黨優(yōu)秀的干部人才。二是世界范圍內(nèi)民主文明的進(jìn)步歷程表明，官員財產(chǎn)公開，擴大人民群眾的知情權(quán)，才能更好地發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用，進(jìn)而推動我黨的反腐倡廉建設(shè)偉大工程，增強執(zhí)政能力和穩(wěn)固執(zhí)政地位。三是電子廉政檔案的產(chǎn)生，是建立在官員重大事項及財產(chǎn)申報制度基礎(chǔ)之上的，電子廉政檔案更加著力于對公眾的開放上，容易查詢、容易看懂是其最基本的特點，這一特點決定了電子廉政檔案的閱讀對象是廣大人民群眾，從而可以調(diào)動廣大人民群眾參政、議政、監(jiān)督的積極性，為我國政治體制改革打下良好基礎(chǔ)。

［1］仇惠棟.每位公務(wù)員將建電子廉政檔案［N］.揚子晚報，2012－07－04(A36).

［2］杜婕.南京市國家稅務(wù)局2008年度工作總結(jié)及2009年工作計劃［EB/OL］.［2009－01－10］.http：//www.jsnjn － tax.gov.cn/pub/njgs/xxgk/jhgh/200901/t20090110_57495.html.

［3］中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng).官員新“三怕”：網(wǎng)絡(luò)反腐 電視問政財產(chǎn)公開［EB/OL］.［2013 －02 －07］.ttp：//fanfu.people.com.cn/GB/n/2013/0207/c64371 －20461525.html.

［4］新華網(wǎng).中央紀(jì)委官員：腐敗和反腐敗當(dāng)前正處于相持階段［EB/OL］.［2012 －08 －23］.http：//news.xinhuanet.com/legal/2012 －08/23/c_123620419.htm.