顏運(yùn)秋，羅婷

(中南大學(xué)法學(xué)院，湖南長沙，410083)

如果認(rèn)同“公益訴訟是任何組織和個人根據(jù)法律授權(quán)，就侵犯國家利益、社會公益的行為提起訴訟，由法院依法處理違法的司法活動”；[1](52)那么，生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟是指任何組織和個人根據(jù)法律的特別規(guī)定，在生態(tài)環(huán)境受到或可能受到破壞的情形下，為維護(hù)生態(tài)環(huán)境公益不受損害，針對有關(guān)民事主體或行政機(jī)關(guān)而向法院提起訴訟，由法院依法追究行為人法律責(zé)任的訴訟。只要設(shè)立的新權(quán)利對消除社會成員實(shí)際享有和他們應(yīng)該享有的法定權(quán)利之間的差距來說是必要的，那么該權(quán)利就是正當(dāng)?shù)摹2]新《民事訴訟法》第 55條規(guī)定公益訴訟的起訴主體是法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織。我們認(rèn)為，在生態(tài)環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域，不能因?yàn)閼峙伦匀蝗藶E用公益訴權(quán)，就可以忽視自然人的生態(tài)環(huán)境權(quán)益而否認(rèn)其訴權(quán)之存在，而應(yīng)在賦予其訴權(quán)的同時通過制度設(shè)計規(guī)范其訴權(quán)的使用，保障公益訴訟的功能真正得到落實(shí)。[1](155?181)生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的起訴主體大致可以分為公起訴人(如檢察機(jī)關(guān)、官方環(huán)保組織等官方主體)和私起訴人(如草根環(huán)保組織、自然人等民間主體)兩大類。如果缺乏倡導(dǎo)人們積極進(jìn)行起訴活動的魅力，那么公益訴訟只能是埋藏在泥土里的寶石，將永遠(yuǎn)無法綻放出燦爛的光彩。我們應(yīng)建立一套什么樣的激勵機(jī)制或制度來激發(fā)和維持私起訴主體對公益問題的熱情？如何保障私起訴主體很好地行使生態(tài)環(huán)境公益訴權(quán)？該采取怎樣的措施來平衡和保障從事公益訴訟私起訴主體的經(jīng)濟(jì)利益？這些都是值得研究的重要問題。

一、生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的激勵約束機(jī)制的存在機(jī)理

公益訴訟的私起訴主體往往與所提起的訴訟不存在直接利害關(guān)系，或者即便存在利害關(guān)系，也是微乎其微的。而生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的規(guī)模宏大，需要付出昂貴的訴訟成本。由于生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的這些特殊性，起訴主體一方面不愿、不敢、不能提起訴訟，另一方面有可能會濫訴。“國家的體制愈良好，則在公民的精神里，公共的事情也就愈重于私人的事情?！盵3]公益訴訟的介入是對訴訟體制的改革，而體制是否良好取決于制度的設(shè)計是否合理。在公益訴訟領(lǐng)域，目前并不要求公眾把公共事情看得比私人事情更重要，只要求公眾在提起公益訴訟時像私益訴訟一樣盡心盡力即可。如何讓起訴主體在提起公益訴訟時像關(guān)注私人事情一樣盡心盡力，就需要設(shè)置特別的機(jī)制來進(jìn)行激勵和約束。下面筆者將從四個方面具體說明為什么生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟需要設(shè)置激勵約束機(jī)制。

首先，從生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的特殊性質(zhì)來看，公眾通過訴訟途徑來維護(hù)生態(tài)環(huán)境利益是國家在把部分社會責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給社會公眾承擔(dān)。國家作為受益者，有必要對公眾主動承擔(dān)社會責(zé)任的行為進(jìn)行相應(yīng)的鼓勵和支持。“國家將越來越多的社會公共事務(wù)交由社會公共組織來完成，實(shí)際上是國家將維護(hù)社會公共利益的責(zé)任部分地交給了社會組織和個人，既然如此，國家就有義務(wù)為社會組織和個人提供能夠切實(shí)保障社會公共利益的可行渠道?！盵4]公民繳納了稅金，國家有職責(zé)為社會公眾提供舒適的生活環(huán)境，在生態(tài)環(huán)境遭到或有可能遭到破壞時，國家就有義務(wù)采取一定的措施進(jìn)行預(yù)防和治理，當(dāng)然采取措施所需的各種費(fèi)用就需要國家來“買單”。生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟維護(hù)的是不特定多數(shù)人的生態(tài)環(huán)境利益，因此，當(dāng)無直接利害關(guān)系的起訴主體尤其是私主體提起訴訟時，公眾就分擔(dān)了一部分國家的社會責(zé)任，那些本來需要由國家負(fù)擔(dān)的成本就在向社會轉(zhuǎn)移。因此，國家應(yīng)當(dāng)采取一定的措施保障公民行使權(quán)利的渠道暢通，充分調(diào)動公眾維護(hù)生態(tài)環(huán)境利益的熱情，實(shí)現(xiàn)國家力量和社會力量的整合。

其次，考慮到被告的特殊性，社會公眾一般不敢提起訴訟。生態(tài)環(huán)境遭到破壞往往是大企業(yè)對生態(tài)環(huán)境的肆意妄為所造成的。國家多年來堅持“誰污染，誰治理”的政策，但是有些企業(yè)卻是地方政府的“寵兒”。這些企業(yè)為地方GDP的增長做出了巨大的貢獻(xiàn)，也是地方財政收入的主要來源。地方政府為這些企業(yè)的發(fā)展一路“開綠燈”，甚至忽視縱容環(huán)境污染和生態(tài)破壞的現(xiàn)象，導(dǎo)致在生態(tài)環(huán)境遭到破壞后，部分企業(yè)并沒有及時采取相應(yīng)的治理措施。因此，生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟面對的是實(shí)力強(qiáng)大的企業(yè)或權(quán)力強(qiáng)大的國家機(jī)關(guān)，而公益訴訟的私起訴主體相對于被告來說，無論是財力還是權(quán)力等各方面的實(shí)力都不能與之相抗衡。公益訴訟的起訴主體(尤其是私主體)在提起訴訟后還需要謹(jǐn)防各方面的打擊報復(fù)。因此，國家有必要采取相應(yīng)的措施克服公眾的恐懼心理。

再次，從原告的特殊性來看，有關(guān)主體一般不愿提起訴訟。生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的起訴主體是“無直接利害關(guān)系人”，“不訴”和“濫訴”兩種可能性都存在。生態(tài)環(huán)境公共利益具有“非競爭性”和“非排他性”的特征，而且生態(tài)環(huán)境損害一般都是間接的，因此誰都有保護(hù)生態(tài)環(huán)境的義務(wù)。但也正是保護(hù)生態(tài)環(huán)境利益的這種公共性，作為“理性的經(jīng)濟(jì)人”，誰都不愿意在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面付出更多。生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟涉及的范圍很廣，訴訟標(biāo)的巨大，調(diào)查取證專業(yè)性強(qiáng)，難度大，所耗時間長，所需的訴訟成本比一般的私益訴訟成本高，然而敗訴的風(fēng)險卻更大。如果勝訴后被告的罰款只是上繳國庫或用于生態(tài)環(huán)境治理，私起訴主體并不能因此獲取相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償時，他們一般是不愿主動提起訴訟的。中華民族自古以來就是個厭訴的民族。人員流動性相對較小，生活在這樣的熟人社會里，即便是私人事物，社會公眾一般也不愿意去法院“大動干戈”，更不用說公共事物了。雖然云南、無錫等地設(shè)立了環(huán)境保護(hù)法庭，但“等米下鍋”的尷尬局面表明了生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟起訴主體的起訴意愿并不高。因此，國家就有必要采取一定的措施，對提起訴訟的主體進(jìn)行相應(yīng)的鼓勵。生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟維護(hù)的是生態(tài)環(huán)境公益，如果按照目前的訴訟程序，只需遵循現(xiàn)有的訴訟規(guī)則，公益訴訟的原告可能為了一己私利，不惜以損害生態(tài)環(huán)境為代價，與被告私下達(dá)成協(xié)議，私自對公共利益進(jìn)行處分。因此，為了防止出現(xiàn)濫訴的現(xiàn)象，也有必要設(shè)置一定的制度進(jìn)行約束。

最后，從生態(tài)公民的培養(yǎng)來看，生態(tài)公民的養(yǎng)成并不是一個自然形成的過程。生態(tài)公民的養(yǎng)成需要公民自身覺悟的提高，更需要國家提供良好的外部環(huán)境?！吧鷳B(tài)公民指的是有生態(tài)文明意識且積極致力于生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)代公民。這些公民無論在思維、認(rèn)識上，還是實(shí)踐上都以生態(tài)文明為導(dǎo)向?！盵5]生態(tài)公民不同于一般的公民，既具備很高的環(huán)境人權(quán)意識和生態(tài)意識，又具備很強(qiáng)的環(huán)境責(zé)任意識，而且具有分布廣泛，反應(yīng)靈活等特點(diǎn)。這些公民的培養(yǎng)，本身既可以減少對生態(tài)環(huán)境的損害，又能成為推動生態(tài)環(huán)境公益訴訟發(fā)展和維護(hù)生態(tài)環(huán)境利益的有生力量。對于這部分公民來說，提起生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟既是其權(quán)利，也是其義務(wù)。因此，這些公民并不只是消極的享受權(quán)利，更會積極去履行義務(wù)，努力促使生態(tài)效益的提高。生態(tài)環(huán)境的保護(hù)是一個長期的過程，而生態(tài)文明的建設(shè)更需要積極發(fā)揮生態(tài)公民的能動作用。如何鼓勵更多的公民成為真正的生態(tài)公民，就需要國家提供各種便利條件來實(shí)現(xiàn)。一方面，國家應(yīng)該賦予這些公民更多參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的渠道，而生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟無疑為這些公民開辟了保護(hù)生態(tài)環(huán)境的廣闊天地。生態(tài)公民既可以參與到有關(guān)組織中去，也可以通過自身的力量來推動公益訴訟的開展。生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的廣泛推行，對推進(jìn)環(huán)境決策的民主化進(jìn)程，便利公眾參與國家事務(wù)的監(jiān)督和公共事務(wù)的管理，促進(jìn)社會的公平、正義等都有十分積極的促進(jìn)作用。[6]另一方面，在國家賦予公民權(quán)利之后，更要提供行使這些權(quán)利的保障機(jī)制。生態(tài)公民自身的覺悟很高，自愿作為生態(tài)環(huán)境的代言人，但是考慮到生態(tài)環(huán)境公益訴訟的復(fù)雜性、專業(yè)性、長期性和廣泛性等特殊性質(zhì)，私人力量顯得相對弱小，而且如果缺乏約束機(jī)制，這些公民追求生態(tài)環(huán)境利益的立場容易轉(zhuǎn)變。這個時候就需要國家提供激勵約束機(jī)制來督促公眾積極地行使權(quán)利，自覺地履行義務(wù)。生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的推進(jìn)需要生態(tài)公民的努力，但是生態(tài)公民的真正養(yǎng)成也需要一定的外部條件，因此，國家的任務(wù)就是積極地提供培育這些公民的土壤。

總之，隨著社會的進(jìn)步，工業(yè)的發(fā)展越來越迅猛，對生態(tài)環(huán)境破壞的可能性越來越大，而同時社會公眾對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的要求越來越高，原有的糾紛解決機(jī)制已經(jīng)不能滿足社會需求。因此，對現(xiàn)有的訴訟體制進(jìn)行創(chuàng)新和改革就變得非常必要和緊迫了?？紤]到生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的各種特殊性，在這種新型訴訟還處于起步階段時應(yīng)以激勵為主，約束為輔。

二、激勵機(jī)制之一：生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟基金與保險制度

生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的正常進(jìn)行需要持續(xù)和穩(wěn)定的資金保障，不僅要為勝訴原告提供資金支持，對敗訴的原告也要提供一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的開展耗資巨大，如果僅由國家負(fù)擔(dān)全部訴訟成本將導(dǎo)致國家財政負(fù)擔(dān)過重。而私主體在提供生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟資金方面也具有隨意性和短期性。因此，需要通過生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟基金和保險制度來保障公益訴訟的正常開展。

(一) 生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟基金制度

生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟基金的設(shè)立可以為訴訟的運(yùn)轉(zhuǎn)提供資金支持。例如，海南為了保障公益訴訟的發(fā)展，特意設(shè)立了環(huán)境公益訴訟資金，由省級政府撥款，?？顚Ｓ谩Ｔ颇弦苍O(shè)置了環(huán)境公益訴訟的專項(xiàng)基金，對涉嫌侵害環(huán)境的行為提起公益訴訟時，訴訟者每案最高可獲20萬元的專項(xiàng)救濟(jì)。①此外，貴陽市設(shè)立了“兩湖一庫”環(huán)境保護(hù)基金?！叭毡局h(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)家宮本憲一通過研究發(fā)現(xiàn)，公害問題具有生物中的弱者、社會的弱者和絕對的不可逆的損失三個基本特征?！盵7]越是貧困和邊遠(yuǎn)地區(qū)生態(tài)環(huán)境的破壞越嚴(yán)重，但是維護(hù)環(huán)境的資金缺口也越大。基金的設(shè)置不僅可以提供訴訟費(fèi)用的支持，而且還可以對環(huán)境治理的資金進(jìn)行統(tǒng)一的調(diào)撥和使用，這樣便能彌補(bǔ)地方差異，提升社會弱者逃避公害的能力。因此，為了促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的可持續(xù)發(fā)展，設(shè)立基金這樣穩(wěn)定的資金來源渠道是非常必要的。

基金的設(shè)置首先要考慮的是籌資渠道問題。生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的資金來源有：第一種是國家財政支出。這是一種最穩(wěn)定的資金來源，占資金中的主要比例。第二種是私人捐助?？梢越邮軄碜云髽I(yè)、組織以及個人的捐款。在中國，公益事業(yè)的發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如西方國家②，尤其是私人對公益事業(yè)的熱心度并不高，因此，此種方式并不能作為基金籌資的主要方式。第三，在勝訴的環(huán)境公益訴訟案件中，可以從被告的懲罰性賠償金中提取一定比例的資金。傳統(tǒng)民事責(zé)任一般采用補(bǔ)償性原則，而懲罰性賠償是由法庭作出的賠償數(shù)額超出實(shí)際損失數(shù)額的賠償。在生態(tài)環(huán)境違法行為領(lǐng)域建立懲罰性賠償金可以扭轉(zhuǎn)企業(yè)“守法成本高，違法成本低”的局面，提高生態(tài)環(huán)境公益訴訟的威懾力。從賠償金中提取一定的比例用于基金的發(fā)展，能為以后生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的發(fā)展提供物質(zhì)基礎(chǔ)。第四，其他方式。如發(fā)行法律彩票③以及接受國際援助等?；鸬膩碓床⒉痪窒抻诒緡?，生態(tài)環(huán)境利益往往具有跨國性，印度每年都會從美國得到大筆的環(huán)境治理資助費(fèi)用。生態(tài)環(huán)境破壞的跨度往往很大，涉及的地域很廣，因此，基金的設(shè)置應(yīng)盡可能地擴(kuò)大地域范圍。筆者建議設(shè)立國家級、省級和市級基金三種形式。國家級基金可以在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一協(xié)調(diào)公益訴訟資金的使用問題，為跨省域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟以及其他維護(hù)生態(tài)環(huán)境的活動提供資金保障，省級和市級基金經(jīng)營管理本轄區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)經(jīng)費(fèi)。

(二) 生態(tài)環(huán)境公益訴訟保險制度

建立雙向的生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟保險制度進(jìn)行風(fēng)險責(zé)任的轉(zhuǎn)移，為公益訴訟的真正落實(shí)提供資金保障。對于生態(tài)環(huán)境的享用者來說，可以通過參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟保險以共擔(dān)風(fēng)險的形式分散高額的訴訟成本壓力。公起訴主體的資金主要來源于國家財政，因此，只有私起訴主體推動訴訟時才有必要引入公益訴訟保險制度。對于生態(tài)環(huán)境的主要破壞者——企業(yè)來說，可以讓其通過參與生態(tài)環(huán)境污染責(zé)任險來分擔(dān)其賠償責(zé)任，使得公益訴訟的執(zhí)行更加便利，讓公益訴訟的效能得到更充分的發(fā)揮。

公益訴訟保險本質(zhì)上是一種以公益訴訟為保險標(biāo)的的訴訟保險制度。生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟保險是指投保人通過購買生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟這種確定的險種，在被保險人與他人發(fā)生生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟時，由保險公司通過理賠方式向投保人支付訴訟費(fèi)用的保險制度。[8]生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟成本之高昂要求公益訴訟的原告通過各種途徑對訴訟成本進(jìn)行轉(zhuǎn)移。公益訴訟保險制度建立后，當(dāng)損害生態(tài)環(huán)境公共利益的事情發(fā)生時，公益訴訟的私起訴主體就可以從保險賠付中獲得相應(yīng)的資金支持，從而減輕了訴訟的負(fù)擔(dān)。隨著社會需求的變化，保險的險種也是不斷發(fā)展變化的，如日本和新西蘭等國家有地震險。公益訴訟保險作為一種新的險種，與一般的商業(yè)保險相比具有很多特殊性。首先，它的投保人是公益訴訟基金。公益訴訟適格的起訴主體往往有提起公益訴訟的權(quán)利，但是不一定有提起公益訴訟的義務(wù)，是否提起訴訟完全在于適格主體自己的意愿。生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟適格的起訴主體往往沒有繳納保險費(fèi)用的動力，因此，保險費(fèi)用只能通過公益訴訟基金來支付。公益訴訟基金可以為某一領(lǐng)域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟向保險公司投保，保險公司也可以根據(jù)這一領(lǐng)域發(fā)生訴訟的可能性以及訴訟費(fèi)用的大小來權(quán)衡是否承保。其次，它的被保險人是提起公益訴訟的私起訴主體，投保人和被保險人是分離的。但是這種分離只是形式上的分離，實(shí)際上二者具有高度的重合性。從公益訴訟基金的形成看，基金的資金來源于財政補(bǔ)貼和社會捐贈等。實(shí)際上社會上的每一個成員都或多或少地為基金的形成作出了貢獻(xiàn)，即便公民沒有為基金作出捐贈，也為國家財政作出了努力。總之，每個公民都是基金的真正所有者。在公益訴訟的過程中，這些公民和組織同時也成為了基金的使用者或管理者。此外，由于生態(tài)環(huán)境的公共性和整體性，每個人都是生態(tài)環(huán)境利益的享有者；因此，從實(shí)質(zhì)意義上來說，投保人和被保險人是重合的。最后，考慮到保險標(biāo)的的特殊性，生態(tài)環(huán)境公益訴訟保險應(yīng)該由政府提供一定的支持。公益訴訟保險是一種商業(yè)保險，它的運(yùn)作以市場為主，但是這種保險的風(fēng)險比一般商業(yè)保險都大，許多公司承保意愿不高。為了解決這個問題，當(dāng)超過一定的賠付額度時可以由國家承擔(dān)剩余責(zé)任，可以嘗試建立以市場為主、國家為輔的運(yùn)作模式。

同時，環(huán)境公益訴訟起訴主體的積極性能否得到提高，還在于公益訴訟的執(zhí)行能否得到真正落實(shí)。對于企業(yè)來說，一旦敗訴就需要支付巨額賠款，許多資金力量薄弱的企業(yè)就因此面臨破產(chǎn)的危險，公益訴訟案件的執(zhí)行也將面臨困境。公益訴訟所解決的問題往往涉及多種公益的沖突和協(xié)調(diào)。從國家的可持續(xù)發(fā)展來說，其目的并不是只追求生態(tài)環(huán)境公益而忽視經(jīng)濟(jì)公益，將所有損害環(huán)境的企業(yè)永遠(yuǎn)連根拔起，而是警告他們在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時不能忽視對環(huán)境公益的維護(hù)。對于國家的長遠(yuǎn)發(fā)展來說，生態(tài)公益和經(jīng)濟(jì)公益都是不容忽視的。企業(yè)的發(fā)展需要對風(fēng)險責(zé)任進(jìn)行轉(zhuǎn)移，將高環(huán)境風(fēng)險企業(yè)的生態(tài)環(huán)境保險納入強(qiáng)制保險的范疇，通過設(shè)立生態(tài)環(huán)境污染責(zé)任險來促進(jìn)企業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。高環(huán)境風(fēng)險的企業(yè)，損害生態(tài)環(huán)境的可能性比較大，因此，這些企業(yè)在創(chuàng)立之初就必須參與這種保險，其他低環(huán)境風(fēng)險的企業(yè)可以自愿參保。加入生態(tài)環(huán)境污染責(zé)任險不僅可以分散企業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險，避免企業(yè)卷入訴訟漩渦、承擔(dān)巨額賠償金額之后出現(xiàn)經(jīng)營困難的情況，更重要的是可以避免出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟案件執(zhí)行難的問題。公益訴訟案件執(zhí)行起來比私益訴訟的難度要高，只有設(shè)置特殊的制度才能保障案件得到真正執(zhí)行。只有所有勝訴的公益訴訟案件得到真正的落實(shí)，公益訴訟起訴主體的起訴積極性才會真正提高，生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的效益才能得到充分的發(fā)揮。

三、激勵機(jī)制之二：生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟費(fèi)用減免制度

訴訟費(fèi)用是指當(dāng)事人進(jìn)行民事訴訟依法應(yīng)當(dāng)向人民法院繳納和支出的費(fèi)用，包括案件受理費(fèi)、申請費(fèi)和其他訴訟費(fèi)用。訴訟費(fèi)用的收取，一方面是消耗司法公共資源后用來彌補(bǔ)一定的司法支出，另一方面則具有防止當(dāng)事人隨意提起訴訟的作用，對一般糾紛進(jìn)入法院設(shè)置一定的門檻。訴訟費(fèi)用根據(jù)案件的不同性質(zhì)分為按標(biāo)的額繳納和按件繳納兩種計算方式。我國實(shí)施訴訟費(fèi)用預(yù)交制度，如果按照傳統(tǒng)的訴訟費(fèi)用計算方法，公益訴訟涉及面廣，影響大，面對巨額的訴訟費(fèi)用，起訴主體一般只能望而卻步。而“訴訟費(fèi)用敗訴者負(fù)擔(dān)原則”更是讓起訴主體在提起訴訟時考慮再三。鑒別大氣污染、噪聲污染等對生態(tài)環(huán)境損害的程度需要高昂的鑒定費(fèi)、檢測費(fèi)等，當(dāng)事人為了保障訴訟的進(jìn)行還必須耗費(fèi)大量人力、財力，提起公益訴訟的成本是非常昂貴的。而生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟價值目標(biāo)卻是維護(hù)生態(tài)環(huán)境利益，一般的公眾并不會為社會大眾的利益買單。因此，為了激發(fā)公益訴訟起訴主體啟動訴訟維護(hù)公益的熱情，就有必要降低其維護(hù)公益的私人成本，減少其開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)活動的障礙。法國、西班牙等國家的公益訴訟案件的收費(fèi)極低，美國聯(lián)邦法院更是采取了按件收費(fèi)制度。[9]總之，維護(hù)生態(tài)環(huán)境利益或者說是維護(hù)生態(tài)環(huán)境正義的成本不應(yīng)太高，生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的特殊訴訟費(fèi)用制度的設(shè)置應(yīng)傾向于保護(hù)起訴主體的利益。

生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的起訴主體啟動公益訴訟完全或者主要是為了國家和社會公共利益，啟用一種司法公共資源去維護(hù)另一種生態(tài)環(huán)境公共利益，因此，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)制度應(yīng)該有別于一般的訴訟案件。考慮到各類起訴主體的性質(zhì)不同，其財力狀況也各異，針對不同的起訴主體應(yīng)該采取不同的訴訟費(fèi)用機(jī)制。當(dāng)國家機(jī)關(guān)(例如檢察機(jī)關(guān))提起訴訟時，敗訴時的訴訟費(fèi)用直接由財政開支；勝訴時由被告繳納相關(guān)費(fèi)用。為了從物質(zhì)上保障公益訴訟的正常進(jìn)行，有關(guān)組織(例如環(huán)保組織)提起訴訟時，訴訟費(fèi)用可以緩交。如果勝訴，由被告繳納訴訟費(fèi)用，并將被告一部分的罰款列為環(huán)保組織的活動經(jīng)費(fèi)作為獎勵；如果敗訴，則由有關(guān)組織以及國家一起承擔(dān)訴訟費(fèi)用，不僅可以減輕國家財政負(fù)擔(dān)，同時可以起到防止有關(guān)組織濫訴的效果。自然人提起訴訟時可以由基金提供資金支持。不論是哪種主體提起的訴訟，違法主體的罰款，除用于消除違法行為的不良影響外，剩余的資金都存入生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟基金，通過基金統(tǒng)一調(diào)撥。

四、激勵機(jī)制之三：生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟中的法律援助制度

生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的被告是實(shí)力強(qiáng)大的企業(yè)、公司或行政機(jī)關(guān)，擁有雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和強(qiáng)大的訴訟能力，而以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為宗旨的民間環(huán)保組織等私人原告相對于被告來說缺乏訴訟經(jīng)驗(yàn)和維權(quán)能力，雙方的力量對比懸殊。此外，生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的專業(yè)性強(qiáng)，比如，環(huán)境污染案件中，如何理解專業(yè)術(shù)語的含義，專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的防污技術(shù)要求等，只有環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)的專業(yè)人士才比較清楚。對于訴訟過程的規(guī)則，一般人更加不能運(yùn)籌帷幄。生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟涉及領(lǐng)域廣、案情復(fù)雜，普通人很難做出正確和專業(yè)的判斷。因此，無論是環(huán)境專業(yè)術(shù)語還是法律專業(yè)術(shù)語，都會讓一般的社會大眾無所適從。遇到實(shí)力強(qiáng)大的被告，原告一方很難憑一己之力與被告形成抗衡，法律專業(yè)知識的缺乏以及訴訟經(jīng)驗(yàn)的不足，往往使原告處于不利位置，最終只會導(dǎo)致司法資源的浪費(fèi)。因此，公益訴訟的良性發(fā)展就需要強(qiáng)大的公益律師群體來支撐。律師等法律工作者能彌補(bǔ)當(dāng)事人之間的實(shí)力差距，以便雙方能夠在平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行論爭，他們無論是在法律知識還是訴訟方面的經(jīng)驗(yàn)都強(qiáng)于一般的社會大眾，在訴訟中可以發(fā)揮舉足輕重的作用。根據(jù)《律師法》和《法律援助條例》的相關(guān)規(guī)定，律師具有法律援助的義務(wù)，然而，目前我國的法律援助制度主要是針對貧困的當(dāng)事人。生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的當(dāng)事人本身不一定是貧困的，如果按照目前法律援助的前提條件，也就無法獲得法律援助。因此，有必要建立公益訴訟法律援助制度，將公益訴訟的原告納入法律援助的范圍。只要當(dāng)事人的申請是正當(dāng)?shù)?，就可以獲得相應(yīng)的法律援助。針對生態(tài)環(huán)境問題的綜合性、高技術(shù)性、強(qiáng)專業(yè)性和跨學(xué)科性，這里的法律援助應(yīng)該做廣義的解釋，不僅是法律專業(yè)知識的援助，而且包括對司法活動的參與者附帶提供環(huán)境知識和技術(shù)檢測等專業(yè)技能方面的援助。當(dāng)然法律援助機(jī)構(gòu)不一定只由律師構(gòu)成，還可以吸納環(huán)境領(lǐng)域的專家、學(xué)者等，讓其在環(huán)境污染案件中幫助起訴主體確定污染事實(shí)、致害原因和損害程度等，為生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的進(jìn)行提供免費(fèi)的專家咨詢意見。因此，法律援助機(jī)構(gòu)的設(shè)置，可以為各領(lǐng)域的精英從事社會公共事業(yè)提供綜合的服務(wù)平臺。

五、激勵機(jī)制之四：生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟私人原告勝訴獎勵制度

公眾參與公益訴訟啟用司法資源來修復(fù)被破壞的法律關(guān)系，自覺參與國家對社會的治理，是一種高覺悟的行為。公共利益只有越多地涉及私人事物時，人們的關(guān)注程度才會不斷提高。由于生態(tài)環(huán)境利益的擴(kuò)散性、間接性和將來性，法律不能要求所有公民都有這樣的舉動，并將提起公益訴訟規(guī)定為公民義務(wù)。因此，國家只能通過為該種高尚行為提供獎勵的方式來提高社會公眾的參與積極性。生態(tài)環(huán)境公益訴訟的目的是為了維護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益，這是一種廣大的、不特定的、分散主體的利益，而不是聚焦在某個人或某些人身上的私人利益，只有通過一定的利益誘導(dǎo)才會提高公眾的關(guān)注程度。公益訴訟耗資巨大，勝訴率低，而公益訴訟的原告一般是非直接利害關(guān)系人，支出和收益難以達(dá)到平衡，完全依靠個人出錢為公共利益進(jìn)行訴訟并非長久之計。長期犧牲私人利益來維護(hù)公共利益也是缺乏合理性的。生態(tài)環(huán)境的損害具有跨地域性，面對強(qiáng)社會壓力和高敗訴風(fēng)險，如果沒有相應(yīng)的獎勵機(jī)制，會出現(xiàn)很多公益訴訟適格主體有權(quán)提起訴訟但無人起訴的局面。

借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，可以對勝訴的原告進(jìn)行物質(zhì)獎勵。在古羅馬，“公訴又分市民法公訴和大法官法公訴。前者是由市民法所規(guī)定，被告所付的罰金歸國庫，但起訴者可得一定的獎金。后者為大法官等諭令所規(guī)定，被告所付的罰金，歸起訴者所得。如果對同一案件有數(shù)人起訴，則由法官選擇一人為原告。”[10]美國的《反欺騙政府法》規(guī)定，任何個人或公司發(fā)現(xiàn)有人欺騙美國政府索取錢財后，有權(quán)以美國政府的名義控告違約方，并在勝訴之后分享部分罰金。原告有權(quán)從被告的罰金中提取15%～30%的金額作為獎勵。勝訴獎勵機(jī)制的設(shè)置，可以調(diào)和公益訴訟的“利他主義”理想與公民的“利己主義”的現(xiàn)實(shí)矛盾。為原告提供合理的預(yù)期，激發(fā)其提起訴訟的熱情。對勝訴的原告進(jìn)行獎勵，可以吸納更多的主體參與到有關(guān)組織中去，不斷提高有關(guān)組織的實(shí)力，壯大公益訴訟的起訴主體隊(duì)伍。④

原告勝訴獎勵機(jī)制的設(shè)置不僅僅是為了激發(fā)適格主體提起公益訴訟的熱情，更大的作用在于促進(jìn)原告在訴訟中積極的作為。公益訴訟維護(hù)的是公共利益，訴訟周期長，案情復(fù)雜，不僅需要耗費(fèi)巨大的時間、精力、財力等，還有可能要面臨來自企業(yè)和當(dāng)?shù)卣耐{。原告在訴訟中可能會遇到阻力后中途退縮。設(shè)置獎勵機(jī)制，在案件勝訴后對原告的付出進(jìn)行一定的彌補(bǔ)，使原告在經(jīng)濟(jì)利益的激勵下，積極地調(diào)查取證，維護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益。因此，獎勵機(jī)制設(shè)置可以鼓勵更多主體對損害公共利益的行為進(jìn)行監(jiān)督，調(diào)動社會公眾維護(hù)公共利益的積極性。

六、激勵機(jī)制之五：生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的私起訴主體安全保護(hù)機(jī)制

生態(tài)環(huán)境問題的出現(xiàn)是由于企業(yè)污染和政府監(jiān)管不足導(dǎo)致的，為了保護(hù)地方企業(yè)的發(fā)展，政府和企業(yè)往往會聯(lián)合起來阻礙訴訟活動的正常進(jìn)行。一旦敗訴，被告(大企業(yè)甚至政府部門)就面臨著承擔(dān)民事責(zé)任、行政責(zé)任甚至刑事責(zé)任。被告為了防止訴訟活動的正常進(jìn)行，往往會對起訴主體進(jìn)行百般阻擾，甚至?xí)λ狡鹪V主體的人身安全造成影響。⑤尤其是生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的私起訴主體相對于被告來說處于弱勢地位，即便是訴訟結(jié)束后，被告也往往會利用其自身的優(yōu)勢地位對私起訴主體進(jìn)行打擊報復(fù)。根據(jù)美國著名的心理學(xué)家馬斯洛的“需求層次論”，安全上的需要是處于生理上的需要的第二層次的需要，如果人們無法得到安全上的需要時，那么實(shí)現(xiàn)更高層次的需要就會存在障礙。我們相信任何人沒有理由要置自己于危險境地。如果起訴主體的安全得不到保障，那么保護(hù)公共利益這種擴(kuò)散性利益的積極性將會大大降低。為了讓私起訴主體能無后顧之憂地參與到公益訴訟中，不僅要對私起訴主體自身的安全進(jìn)行保護(hù)，對其近親屬及其他密切關(guān)系人也應(yīng)該進(jìn)行保護(hù)。

毫無疑問，對私起訴主體的安全保護(hù)是非常必要的，不僅關(guān)系到私起訴主體的起訴積極性問題，還涉及到基本人權(quán)的保護(hù)問題。那么到底應(yīng)該如何保護(hù)私起訴主體的人身安全呢？筆者認(rèn)為，應(yīng)該在全國成立一個隸屬司法部的專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)保護(hù)公益訴訟私起訴主體的安全，策劃保護(hù)計劃，并在該專門的機(jī)構(gòu)下面設(shè)置相應(yīng)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。通過分析被告的危險性來決定對公益訴訟私起訴主體實(shí)施具體的安全保護(hù)計劃，分階段進(jìn)行保護(hù)，制訂行之有效的保護(hù)措施。同時，受到威脅的私起訴主體，有權(quán)將其所面臨的危險通知保護(hù)機(jī)關(guān)，要求其采取適當(dāng)?shù)念A(yù)防和保護(hù)措施。此外，一旦生態(tài)環(huán)境保護(hù)的案件進(jìn)入到訴訟程序，法院就可以發(fā)布對私起訴主體的人身保護(hù)令，只要是被告毫無理由接近起訴主體或其近親屬及其他利害關(guān)系人，或者對其進(jìn)行報復(fù)的，就可以對被告進(jìn)行處罰。最后，設(shè)置侵害追究機(jī)制，私起訴主體有理由相信被告在向其打擊報復(fù)的，可以申請法律救濟(jì)，追究被告的法律責(zé)任。該法律救濟(jì)活動的全部經(jīng)費(fèi)應(yīng)由公益訴訟基金進(jìn)行支付，避免私起訴主體為了維護(hù)公共利益而需要支付額外的維權(quán)成本。這樣訴前、訴中、訴后的全方位的安全保護(hù)機(jī)制，可以讓私起訴主體更有安全感，從而提高其提起生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的積極性。

七、約束機(jī)制：生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的濫訴防范

生態(tài)環(huán)境公益訴訟激勵制度的設(shè)立是為了保證公眾積極參與維護(hù)生態(tài)環(huán)境利益的活動，但是，維護(hù)生態(tài)環(huán)境公益的訴權(quán)也不得惡意行使。公益訴訟維護(hù)的是不特定多數(shù)人的利益，原告與爭訴的利益并沒有直接的利害關(guān)系?！爱?dāng)利益與規(guī)則發(fā)生沖突，同時欠缺必要的救濟(jì)或制約時，行動者就可能做出有悖于規(guī)則的選擇。”[11]私主體作為國家和公共利益的代表具有先天性缺陷，為了一己私利，容易與被告在私下惡意串通，達(dá)成交易協(xié)議等。因此，為了防止出現(xiàn)濫訴的現(xiàn)象，應(yīng)該設(shè)置一定的制度進(jìn)行預(yù)防。

一是訴前通告制度。許多國家和地區(qū)的法律規(guī)定公益訴訟的原告正式提起公益訴訟之前，必須提前告知企業(yè)等環(huán)境破壞者采取一定的措施停止危害行為并采取補(bǔ)救措施，或者告之行政機(jī)關(guān)為或不為一定的行為。例如，美國在《清潔空氣法》中就規(guī)定了公益訴訟的原告在提起訴訟前的60日通知聯(lián)邦環(huán)保局，要求其履行法律義務(wù)，在告知期限屆滿后才能對其進(jìn)行訴訟。加拿大安大略省《環(huán)境權(quán)利法案》(EBR)規(guī)定，在提起環(huán)境公益訴訟前也必須申請進(jìn)行違法調(diào)查，只有在一定的時間里沒有收到回應(yīng)或收到不合理回應(yīng)時才可以起訴。[12]司法資源是一種最權(quán)威的資源，但同時也是一種稀缺資源，只有通過行政程序無法解決維護(hù)環(huán)境公共利益的問題時，有關(guān)主體才有權(quán)提起公益訴訟。公益訴訟是對行政執(zhí)法功能的彌補(bǔ)，而不能完全替代其功能。訴前通告制度可以督促行政主體積極履行自己的職能，也能促使違法主體及早地意識到自己的行為并采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施，將損耗降低到最低的程度。

二是預(yù)審聽證會制度。生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟關(guān)系到不同利益群體紛繁的利益糾葛，往往涉及多領(lǐng)域的專業(yè)知識，法院僅僅憑借自身的法律專業(yè)知識和掌握的案件事實(shí)來評判是否存在惡意訴訟存在困難，聽證程序的設(shè)置可以大大降低法庭評判的難度。對于重大的、疑難的生態(tài)環(huán)境保護(hù)案件，可以在審前設(shè)置公益訴訟聽證會程序，對起訴事由進(jìn)行全方位了解，對案件事實(shí)進(jìn)行初步調(diào)查，隨機(jī)抽取一定糾紛地域內(nèi)的公眾參與聽證，并邀請相關(guān)領(lǐng)域的專家探討相關(guān)案件是否應(yīng)該進(jìn)入公益訴訟程序。一旦發(fā)現(xiàn)有惡意訴訟的事實(shí)存在，將不予立案，聽證會上形成的咨詢意見可以為以后法官審理案件提供參考。

三是對處分權(quán)進(jìn)行限制。公益訴訟的起訴主體提起訴訟的目的并不是僅僅維護(hù)自身的利益，更是代表國家和社會公眾為維護(hù)公共利益而訴訟，而私主體對公共利益是沒有處分權(quán)的，因而原告不享有私益訴訟主體相等的訴訟權(quán)利，他們的處分權(quán)應(yīng)當(dāng)受到限制。雖然我國目前司法實(shí)務(wù)界非常注重案件的調(diào)解，但是考慮到公共利益的不可處分性，原則上不允許出現(xiàn)和解、調(diào)解的情況，對撤訴也要嚴(yán)格地審查，防止起訴方在被訴方的威脅利誘之下中途放棄訴訟。

四是建立濫訴責(zé)任承擔(dān)機(jī)制。各種激勵機(jī)制的設(shè)置為公益訴訟的開展降低了訴訟成本，減少了訴訟障礙。同時，在利益的誘導(dǎo)下可能出現(xiàn)濫用公益訴權(quán)的現(xiàn)象。為了防止濫訴，可以將影響比較大的濫訴行為規(guī)定為獨(dú)立的民事侵權(quán)行為，起訴方惡意炒作、捏造事實(shí)、虛假告發(fā)，對被訴方造成很大的不利影響時，被訴方不僅有權(quán)要求起訴方承擔(dān)由該訴訟產(chǎn)生的全部費(fèi)用，還可以提起侵權(quán)之訴，向起訴方要求民事賠償。

總之，生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的提出是從“權(quán)利本位”向“社會本位”轉(zhuǎn)移之后追求“生態(tài)本位”的表現(xiàn)，對于維護(hù)生態(tài)人權(quán)、實(shí)現(xiàn)環(huán)境正義意義重大。生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的公共性和高難度性等特殊性，決定了需要通過程序設(shè)計為起訴主體提供資金、法律和安全保障。在鼓勵、支持起訴主體積極為國家利益與社會公共利益提起訴訟的同時，也需要設(shè)置一定的制度防止公益訴訟的適格主體受利益驅(qū)動而濫用該訴權(quán)。對公益訴訟的激勵和對惡意訴訟的控制使司法資源的利用更加有效，使合理的公益訴訟得到更好的支持。

注釋：

① 昆明市政府于2010年正式出臺了《昆明市環(huán)境公益訴訟救濟(jì)資金管理辦法》，由市政府注立專項(xiàng)資金，對環(huán)境公益訴訟案件實(shí)施救濟(jì)。該《辦法》實(shí)施后，對涉嫌侵害環(huán)境的行為提起公益訴訟時，訴訟者每案最高可獲20萬元的專項(xiàng)救濟(jì)。

② 1972～1975年，美國公益法律服務(wù)機(jī)構(gòu)的資金來源中，財團(tuán)及私人捐助占公益法資金的74%，來自政府的資金占22%，來自律師費(fèi)用的資金占 1%。參見：朱有彬, 曾國棟. 論律師參與公益訴訟. 法學(xué), 2006(1): 153.

③ 從我國福利彩票、體育彩票及其他博彩業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r來看，我國的博彩業(yè)具有很大的市場潛力，故發(fā)行法律彩票符合我國國情民情，能夠獲得穩(wěn)定的資金來源。參見：張怡, 徐石江. 我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展困境與對策分析. 河北法學(xué), 2010(12):35?36.

④ 2012年8月8日至8月12日，“友邦顧問市場調(diào)查”采用整群抽樣CATI電話訪問的方式，了解京滬穗三地公眾對公益訴訟制度的態(tài)度和看法。三地隨機(jī)調(diào)查樣本量依次為211、207和203，共計621，被訪者年齡在18～60歲之間，性別比例被控制在1:1左右。關(guān)于您認(rèn)為對提起公益訴訟的人，是否應(yīng)該獎勵？67.6%的被訪者表示，應(yīng)獎勵提起公益訴訟者，另有 26.6%的被訪者對此問題并沒有明確表態(tài)，認(rèn)為此問題不好說。認(rèn)為不應(yīng)該獎勵提起公益訴訟人的被訪者比例僅為5.8%。參見:公益訴訟讓誰受益讓誰受罰. http://news.xinhuanet.com/legal/2005-08/13/content_3347172_3.htm, 2012?09?27.

⑤ 例如，自然之友等訴曲靖鉻渣污染事件案中，原告在現(xiàn)場取證過程中，相機(jī)和錄音筆遭到圍搶，阻礙重重。參見:草根組織當(dāng)原告 環(huán)境公益訴訟能否破局. http://news.youth.cn/fz/201111/t20111103_1758476.htm, 2012?09?27；2008年 4月，重慶維權(quán)律師周立太在深圳分所遭黑社會圍堵；2009年4月，素有“中國股市維權(quán)第一人”之稱的上海維權(quán)律師嚴(yán)義明被不明身份者毆打。參見: 曾毅, 李華. 律師參與公益訴訟的激勵和保障機(jī)制初探. 商業(yè)時代, 2011(12): 115.

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