陳光，梁俊菊

(大連理工大學公共管理與法學學院，遼寧大連，116024)

起草工作是立法活動的關(guān)鍵程序之一。有學者將法案起草視為立法準備階段的一個環(huán)節(jié)，其理由之一是“鑒于立法規(guī)劃與法案起草前后相繼的關(guān)系”。[1]本文則將法案起草作為區(qū)域立法確立階段的第一個環(huán)節(jié)，它的基本功能是形成區(qū)域立法文本的原初內(nèi)容。區(qū)域立法案起草方式的選擇至關(guān)重要，因為起草方式不同，文本的內(nèi)容也會有很大的差異，并直接影響到接下來的區(qū)域立法活動。根據(jù)區(qū)域立法的特點，本文主張區(qū)域立法采取委托起草的方式，即由區(qū)域內(nèi)各地方立法機關(guān)共同委托一個特定的主體或組織，來負責起草工作。這樣不僅有助于獲得較高質(zhì)量的文本草案，還可以對區(qū)域立法文本的內(nèi)容進行有效協(xié)調(diào)，從而保證區(qū)域立法的正常開展。故在本文中，委托起草不僅作為一種區(qū)域立法文本起草機制，還作為一項協(xié)調(diào)機制而存在。

一、區(qū)域立法草案的起草方式

立法過程中的起草內(nèi)容究竟是什么，對這個看似簡單的問題卻存在不同的認識。有學者認為：“法律、法規(guī)(草案)的起草，是指立法項目可行性報告的提出，法律、法規(guī)(草案)起草提綱和草案的擬訂，起草法律、法規(guī)(草案)及其送審報告等活動的總稱?！盵2](207)依據(jù)此觀點，要起草的內(nèi)容包括四部分：立法項目可行性報告、起草提綱、草案和送審報告。有學者則將法律起草和法案起草加以區(qū)分，認為法律起草“是指享有法律起草權(quán)力的立法主體或接受委托的起草組織，按照立法規(guī)劃所確定的立法項目，進行某個規(guī)范性法律文件草案的擬訂活動?！倍ò钙鸩荨笆侵赣辛⒎ㄌ岚笝?quán)的機關(guān)、組織和人員或受委托的主體，將應(yīng)當以書面形式提(動)議的法案形諸于文字的活動。”[3]周旺生教授則從法案的構(gòu)成角度，指出法案起草可有三種含義，分別是：①主案的起草，即對提交審議的立法提(動)議的起草；②附案的起草，即通常所說的法律草案起草、法規(guī)草案起草和規(guī)章草案起草；③由主案和附案結(jié)合而成的完整的法案的起草。并且他還指出：“通常所說的法案起草，主要就是指法的草案起草?！盵4](318)本文贊同周旺生教授的觀點，認為區(qū)域立法草案的起草就是指用于區(qū)域立法職權(quán)主體審議和表決，并最終適用于區(qū)域社會的規(guī)范性文本的起草。

我國地方立法的起草一般由享有地方立法提案權(quán)的主體負責，但具體的起草工作則可以由不同的主體來完成。以地方政府規(guī)章的起草為例，實踐中具體起草工作一般由政府法制機構(gòu)，或者法制機構(gòu)組織有關(guān)部門聯(lián)合，或者法制機構(gòu)委托其他社會組織等來負責完成。建立在區(qū)域內(nèi)地方立法權(quán)合作基礎(chǔ)上的區(qū)域立法，其文本內(nèi)容的起草顯然也要以此為依托。但鑒于區(qū)域立法的合作屬性，尤其是參與者眾多的特點，采取一般的地方立法起草方式恐難以取得理想的效果，需要在現(xiàn)有的起草方式基礎(chǔ)上尋求一種更為適宜的起草方式。

當前，區(qū)域立法起草可供選擇的方式大致有這樣幾種：一是由區(qū)域內(nèi)參加合作的各地方立法機關(guān)分別進行起草，然后通過某種方式對各草案文本的內(nèi)容進行協(xié)調(diào)，形成一個統(tǒng)一的草案文本。二是征得其他各方同意后，由區(qū)域內(nèi)某一地方立法機關(guān)負責起草工作，至于該負責機關(guān)通過怎樣的方式來完成起草工作，完全由其自己決定。三是由區(qū)域內(nèi)各地方立法機關(guān)共同委托某一社會組織或?qū)W術(shù)團體，來負責和完成區(qū)域立法文本的起草。在接受委托的組織的選擇上，可以通過招投標的方式來確定。四是由區(qū)域內(nèi)參與合作的各地方立法機關(guān)共同決定，聯(lián)合成立一個專門的起草小組或起草委員會，專門負責區(qū)域立法草案的起草工作。待起草工作完成后，該小組或委員會即宣告解散。應(yīng)該說，這四種起草方式各有其利弊。

第一種起草方式雖然尊重了參與合作的各地方立法機關(guān)的立法意志，使其可以通過文本的內(nèi)容來充分表達各自對于區(qū)域立法的訴求和態(tài)度。但是這種分別起草的方式不僅會造成立法資源的浪費，還會影響到區(qū)域立法的效率。因為各自在起草過程中都要投入一定的人力、物力和財力，而這些資源如果集中到一起使用，各地方立法機關(guān)就可以少投入一些。不僅如此，一旦分別起草的區(qū)域立法文本草案存在較大的分歧，在形成統(tǒng)一的文本過程中還需再投入一些資源，來協(xié)調(diào)各方的意見和立場。這在降低立法效率的同時，還無法保障最終形成一個一致認可的文本草案。

第二種起草方式雖然可以避免像第一種方式那樣的資源重復(fù)投入，但由某一地方立法機關(guān)負責起草，該機關(guān)有可能在起草過程中過多地考慮自己一方的利益，并將之反映在草案文本中，這就增加了接下來各方就文本內(nèi)容進行協(xié)調(diào)的難度。而且這種起草方式相對封閉，許多問題不是在起草過程中解決，而是留到起草結(jié)束分別送審時或各自表決前來協(xié)商解決。這可能導(dǎo)致各方因協(xié)商不充分而使最終的送審文本缺乏足夠的科學性或合理性，或者各方忙于文本內(nèi)容的協(xié)調(diào)而怠于向各自的立法機關(guān)提請審議和表決。

第三種方式是近些年來地方立法積極探索和實踐的一種起草方式。當然，早在1998年，重慶市人大就曾將《重慶市司法鑒定條例》的起草委托給西南政法學院。此后，該市的物業(yè)管理條例、農(nóng)村土地承包條例和行政程序條例等6部法規(guī)草案稿，都適用這種起草方式。上海市則從2004年開始首次將立法課題向社會公開招標，通過媒體、網(wǎng)絡(luò)等向全國公開“發(fā)包”5項立法課題的研究和文本起草。2006年，第二批招標的課題除公開招標外，還開始采取定向議標等其他形式進行發(fā)包。對于公開招標起草方式的民主意義，有學者給予了贊揚，認為它“從公權(quán)力源頭體現(xiàn)了民主”。[5]不過筆者認為，這種公開起草的方式雖然有利于吸納科研組織或?qū)W術(shù)團體的智力成果，同時參與起草的專家們在理論上比較成熟，在利益關(guān)涉方面也比較超脫一些，但實踐中這種方式也面臨著許多障礙，其主要表現(xiàn)就是他們對社會實際情況及相關(guān)信息了解不夠、把握不足，所起草的法案文本常存在脫離現(xiàn)實之弊。

相比較而言，第四種起草方式則較為合理。由于起草者分別來自參與合作的各地方立法機關(guān)，這可以從起草伊始就為各地方立法機關(guān)的合作，尤其是就如何確定區(qū)域立法草案內(nèi)容的協(xié)調(diào)提供了可能，但其不足之處在于公開性稍有欠缺。

針對上面的分析，筆者認為，區(qū)域立法起草可采取一種特殊形式的委托起草方式。委托起草法案在西方國家是一種非常盛行的立法起草方式，它是指“立法主體或立法起草機關(guān)，委托有關(guān)機構(gòu)、組織或人員，擔當和完成擬提交有關(guān)主體審議的規(guī)范性法文件的任務(wù)”。[4](331)而本文所謂的委托起草，是指由區(qū)域內(nèi)參與合作的各地方立法機關(guān)共同決定，聯(lián)合成立一個區(qū)域立法起草委員會，該委員會接受各地方立法機關(guān)的共同委托，專門從事區(qū)域立法起草工作。其特殊性表現(xiàn)在起草委員會的人員構(gòu)成上。一般而言，接受委托的主體多為非官方的社會組織，或為大專院校，或為科研機構(gòu)，或為由知名學者領(lǐng)導(dǎo)的學術(shù)團隊等。但組成區(qū)域立法起草委員會的成員主要有三部分：一是參與立法合作的各地方人大或其常委會各自委派的代表人員，以一人為宜；二是相應(yīng)的各人民政府法制機構(gòu)各自委派的工作人員，以一人為宜；三是通過公開招標或定向議標等方式確定的科研組織或?qū)W術(shù)團體。且此三類人員尤其是前兩類組成人員應(yīng)該有著一定的立法起草工作經(jīng)驗。

雖然任何社會主體都可以根據(jù)自己的想法，就某項尚未制定的規(guī)范性法文件加以起草，甚至將其所起草的草案文本交由有關(guān)立法機關(guān)，作為該主體的立法建議稿或者以此影響立法活動，但是立法起草權(quán)并非任何社會主體都可享有并行使的。立法起草權(quán)作為立法權(quán)的權(quán)能之一，它與立法決策權(quán)、立法審議權(quán)、立法表決權(quán)和立法解釋權(quán)等都屬于立法機關(guān)的立法權(quán)范疇。因此，只有享有立法起草權(quán)的主體所起草的草案文本才可以進入正式的立法程序中，經(jīng)由立法機關(guān)的審議和表決，然后公布施行。依本文建議所成立的區(qū)域立法起草委員會中雖然有地方立法機關(guān)所委派的人員，但是它作為一個組織并不享有立法起草權(quán)，也即如果沒有各地方立法機關(guān)的共同委托授權(quán)，即使它起草了區(qū)域立法草案文本，也并不必然為各地方立法機關(guān)所采用。故該委員會成立并有效運作的一個基本要件是區(qū)域立法職權(quán)主體的共同委托授權(quán)。這種起草方式也反映了立法權(quán)行使方式的靈活性。立法機關(guān)可以根據(jù)法律規(guī)定或立法需要，通過不同的方式來行使各種立法權(quán)能。其中，有些權(quán)能如立法決策權(quán)和審議權(quán)只能由立法機關(guān)自己行使，而有些權(quán)能如立法起草權(quán)則可以委托不享有立法權(quán)的其他社會主體來行使。學者于兆波在討論立法決策權(quán)和立法起草權(quán)時曾指出：“由立法決策權(quán)與立法起草權(quán)的法治定位我們可推論出：應(yīng)使立法決策權(quán)回歸于有權(quán)主體，使立法起草權(quán)對外開放?！盵6]區(qū)域立法起草委員會的成立和運轉(zhuǎn)恰好反映了立法起草權(quán)的開放性，具體表現(xiàn)在兩個方面：一是組成人員主要來自三個方面，即作為民意機關(guān)的人大或人大常委會、政府法制機構(gòu)和社會公眾；二是起草向社會公眾充分開放，既有具備特殊知識構(gòu)成的公眾作為委員會成員而參與，其他公眾也可以通過其他方式進行參與，表達意見和建議。

區(qū)域立法起草采取這種方式，避免了因立法資源的重復(fù)投入而造成的浪費，有助于提高區(qū)域立法起草的效率和質(zhì)量。起草過程中，區(qū)域立法職權(quán)主體之間，以及職權(quán)主體與參與主體之間亦可借助區(qū)域立法起草委員會，協(xié)調(diào)相互間的行為和關(guān)系，尤其是可以對區(qū)域立法文本的內(nèi)容從源頭上進行控制和協(xié)調(diào)。

二、委托起草機制之于區(qū)域立法文本內(nèi)容的協(xié)調(diào)意義

委托起草機制在完成所承擔的區(qū)域立法文本起草任務(wù)的同時，還作為一項重要的協(xié)調(diào)機制而存在。起草委員會組成人員來自三個不同的方面，在起草過程中三類主體相互配合，共同行動。這意味著區(qū)域立法職權(quán)主體之間、區(qū)域立法職權(quán)主體內(nèi)部之間，以及區(qū)域立法職權(quán)主體與參與主體之間的行為協(xié)調(diào)。在起草過程中及之后，來自地方權(quán)力機關(guān)的代表與來自地方政府的工作人員會就該如何將所起草的文本草案進行提交進行協(xié)調(diào)，根據(jù)文本的內(nèi)容、緩急程度等，來確定和統(tǒng)一最終的審議機關(guān)，這是委托起草機制協(xié)調(diào)區(qū)域立法程序的表現(xiàn)。當然，委托起草機制的協(xié)調(diào)功能主要體現(xiàn)在區(qū)域立法文本內(nèi)容的確立方面。

起草區(qū)域立法文本的過程其實是一個政策融合與政策轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵過程，而政策的協(xié)調(diào)是區(qū)域立法內(nèi)容協(xié)調(diào)的前提之一。區(qū)域合作與發(fā)展最初發(fā)端于政策，區(qū)域內(nèi)各地方政府為了改變發(fā)展方式或基于合作發(fā)展的需要，相互間進行聯(lián)絡(luò)，就合作進行交流和磋商，而合作的最初表現(xiàn)是簽訂各類省(市)際協(xié)議，在這些協(xié)議中確定合作的目的、領(lǐng)域、方式，以及相互間所要承擔的權(quán)利和義務(wù)。這些協(xié)議從性質(zhì)上講屬于政策性契約，并不具有剛性約束力。隨著區(qū)域合作與發(fā)展的深入，如何將這些政策性契約轉(zhuǎn)換為立法性文件，使各方在合作中所承擔的權(quán)利和義務(wù)獲得剛性效力，從而更好地推動區(qū)域合作與發(fā)展的深入，成為一個必然趨勢和客觀要求。因此，區(qū)域立法在某種意義上也可以視為將區(qū)域合作政策法律化的過程，而區(qū)域立法文本草案的起草過程則是實現(xiàn)政策融合與轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。對于這一點，美國學者安·賽德曼等也曾指出：“不論是誰撰寫法律的詳細條款，他便必然不僅僅是傳達者，而且是決定政策實施內(nèi)容的參與者。”[7]

區(qū)域立法起草委員會中，那些來自區(qū)域內(nèi)各地方的代表們，他們對于本地方政府在區(qū)域合作和發(fā)展方面所采取的政策，以及所參與簽訂的區(qū)域性協(xié)議，相比較于一般的工作人員或社會公眾，要更為熟悉。受本地經(jīng)濟發(fā)展水平、資源占有、主要負責人的認知、所要合作的領(lǐng)域和方式、利益分配方案等因素的影響，雖然各地方政府都同意參與區(qū)域立法合作，但是他們在合作中所采取的政策立場是不同的，有的是一種非常積極的姿態(tài)，有的則可能相對消極些。這些多少都會反映在區(qū)域立法委員會來自人大或政府的代表的意識或行為中。而在接受委托后，該委員會便作為一個整體而存在和運作，它的目的是擬定一個能為各方所接受的文本草案。那么在這一過程中，各代表便會將自己所代表的地方政府在區(qū)域合作以及立法合作中的政策方針進行匯總，并使之盡可能地在草案文本中相容，以轉(zhuǎn)換為立法語言和法律條款。從這個意義上講，區(qū)域立法委托起草不僅在協(xié)調(diào)草案文本的內(nèi)容，而且還在協(xié)調(diào)各地方政府之于區(qū)域合作和區(qū)域立法的政策，以及政策和立法的關(guān)系。

政策的協(xié)調(diào)相比較于立法條款內(nèi)容的協(xié)調(diào)尚屬容易，畢竟在區(qū)域合作和立法合作方面，各地方都有著一個基本的共識，成立這樣一個起草委員會也是建立在各方共同認可和委托的基礎(chǔ)上，即使各地方在合作政策上有些許差異或分歧，也不會從根本上影響區(qū)域立法起草委員會的正常運轉(zhuǎn)。除了存在合作共識之外，在多數(shù)情況下即使出現(xiàn)了分歧，委員會中來自各地方的代表在相互交流或磋商后，也會主動協(xié)調(diào)其所在機關(guān)的意見和立場，以保證區(qū)域立法起草工作不至于在一開始便因為政策分歧而夭亡。

委托起草最主要的協(xié)調(diào)功能體現(xiàn)在區(qū)域立法草案文本內(nèi)容的確立過程中，即怎樣更好地使草案反映并融合各地方立法機關(guān)的意見和建議，為后面的分別審議能夠獲得一致通過最大限度地掃除障礙。擬訂區(qū)域立法草案文本的內(nèi)容是起草委員會的核心任務(wù)，也是區(qū)域立法起草的核心環(huán)節(jié)。在正式擬訂草案文本的內(nèi)容之前、之中以及之后，起草委員會成員都會通過各種方式或途徑，將自己所代表的地方立法機關(guān)的意見和建議傳達給具體負責的起草執(zhí)筆者。根據(jù)本文的設(shè)計，區(qū)域立法起草委員會作為一個整體，接受區(qū)域內(nèi)各地方立法機關(guān)的共同委托，負責起草工作。但具體執(zhí)筆完成草案文本的結(jié)構(gòu)設(shè)計、內(nèi)容撰寫的則是區(qū)域立法委員會中的第三類成員——通過公開招標或定向議標等方式確定的科研組織或?qū)W術(shù)團體。這樣做的目的是為了盡量保證起草主體的中立性和起草內(nèi)容的公正性。立法是一個利益博弈過程，區(qū)域立法同樣是參與合作的各地方之間利益爭奪基礎(chǔ)上的合作。區(qū)域立法中的利益博弈與爭奪貫穿立法活動的全過程，起草階段更是各方較量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一，對于草案內(nèi)容如何起草的爭論可以具體到各個條款，因為每個具體的條款都可能影響到合作各方的利益分配。

委托起草過程中，一方面區(qū)域立法起草委員會由來自各地方的代表和工作人員組成。這意味著在委員會內(nèi)部及起草過程中，各代表或工作人員可以充分表達和反映各地方的利益主張、立法訴求，以及對草案內(nèi)容或條款的具體要求，同時也為他們之間的交流提供了平臺，這為區(qū)域立法草案文本內(nèi)容的協(xié)調(diào)提供了可能。因為一旦各方在草案內(nèi)容上發(fā)生了分歧，就可以立即通過磋商或調(diào)解等方式來化解分歧，達成一致意見或立場。這類似于地方立法實踐中時常被采用的多方參與的聯(lián)合起草方式，如上海市地方立法起草中的“三結(jié)合”機制。所謂“三結(jié)合”機制，指的是起草一個法規(guī)通常是由人大專門委員會、市法制辦和市政府共同參與。對此，有學者指出：“單獨依靠人大進行法規(guī)起草并非最佳選擇，因為人大對某一領(lǐng)域的了解不是很充分，最有發(fā)言權(quán)的是在第一線工作的政府部門，他們的感受也最直接。法規(guī)起草不管是以政府名義還是以市人大名義提出，實際都少不了政府部門的參與。”[8](133)實際上，這種起草方式已經(jīng)為一些地方立法性文件所明文規(guī)定。如《拉薩市制定地方性法規(guī)條例》第十二條第二款規(guī)定：“市人民政府組織起草地方性法規(guī)草案時，市人民代表大會專門委員會和常務(wù)委員會工作機構(gòu)可以參加有關(guān)的調(diào)研論證活動?！笨梢?，權(quán)力機關(guān)代表和行政機關(guān)工作人員共同參與區(qū)域立法起草工作的制度設(shè)計，并非全無法律依據(jù)。對于聯(lián)合起草方式，有學者論述道：“它克服了自主起草的不足，從立法的起點就為不同利益群體打造了一個公平合理的博弈平臺，開啟了通向良法之路。”[9]的確如此，區(qū)域立法委托起草方式吸收了聯(lián)合起草的優(yōu)點，它有利于各地方立法機關(guān)，無論是權(quán)力機關(guān)還是行政機關(guān)，都可以提前就草案文本的內(nèi)容進行協(xié)調(diào)確定，以減少后面審議和表決等環(huán)節(jié)中的意見分歧。

另一方面，區(qū)域立法草案的具體起草由區(qū)域立法委員會中的科研組織或?qū)W術(shù)團體來執(zhí)筆，而來自權(quán)力機關(guān)的代表和行政機關(guān)的工作人員只能對此發(fā)表意見和建議，來影響前者的起草內(nèi)容的選擇或有關(guān)條款的確定。如果沒有第三類成員的存在，單純由前兩類成員組成的區(qū)域立法委員會，很有可能會因為各方在某些內(nèi)容或條款上的分歧過大，爭論不休，導(dǎo)致起草工作停滯不前。第三類成員的存在，不但可以獨立進行具體內(nèi)容的擬訂，還可以根據(jù)區(qū)域立法的宗旨或目的，從更高的層面來綜合考慮與平衡各方之間的利益分配和利益關(guān)系，確定立法草案的內(nèi)容。這種起草方式吸收自近年來地方立法實踐中出現(xiàn)的委托起草，此委托起草不同于本文所謂的區(qū)域立法委托起草，它是指地方立法機關(guān)通過招標或定向議標等方式將某項法案的起草(主要是內(nèi)容擬訂)工作，委托給學術(shù)機構(gòu)、專家學者或科研院所等的一種起草方式。這樣做的主要目的是尋求立法者的中立。許多學者對此種起草方式表示贊同，認為起草者中立折射出民主立法的價值取向，原因在于：“起草者中立的目的正是最大限度地尋求立法公正原則，在各種相互沖突的價值訴求中，保持中立，平衡不同的價值，以期達到對多元價值的平等對待和平等保障，以體現(xiàn)平等保護的價值趨向?！盵10]但也有人對此表示懷疑，認為法律本身就不是價值中立的，不存在所謂的立法者中立之說，并且只要充分征求并反映公民的意見，把好草案修改關(guān)和審議關(guān)，就可以“不要起草者的‘中立’,也是能夠做到立法的所謂‘中立’的。”[11]其實這兩種觀點所持的視角不同，但都意識到了相同的問題，即立法應(yīng)該公正。

筆者認為，從實然的角度講，立法起草權(quán)應(yīng)該盡量避免交由與該項立法有著密切利害關(guān)系的主體來負責，區(qū)域立法本身便是相互間有著利益關(guān)聯(lián)的地方立法機關(guān)之間的合作行為。為了追求共同的利益或者滿足各自的利益需求，他們進行立法合作，但他們也會因利益的爭奪和利益關(guān)系的分配而發(fā)生爭執(zhí)，因為他們對于區(qū)域立法而言，本身就是利益相關(guān)者。為了避免立法起草權(quán)因掌握在其中某個或某幾個立法機關(guān)手中，而影響最終草案內(nèi)容的公正性，有必要將其分離出來，交由一個相對中立的、利益無涉的主體來行使。

這樣，通過區(qū)域立法起草委員會內(nèi)部成員構(gòu)成的設(shè)定，可以較好地實現(xiàn)區(qū)域立法起草過程中草案文本內(nèi)容的協(xié)調(diào)問題。該委員會既為參與合作的各地方立法機關(guān)表達自己的意見或政策立場、相互間進行溝通和協(xié)調(diào)提供了平臺，也可以盡可能地保證草案文本內(nèi)容從維護合作的大局出發(fā)，公正地安排和協(xié)調(diào)好各方的利益關(guān)系。當然，區(qū)域立法起草委員會接受委托后，其內(nèi)部該遵循怎樣的運作規(guī)則，以保障其自身的有效運轉(zhuǎn)也非常重要。尤其需要定位好其中三類主體各自的角色，及相互間的關(guān)系，比如前兩類成員可以通過怎樣的方式來表達觀點，以及對第三類成員施加合理的影響，又該如何充分尊重第三類成員起草文本的權(quán)威性，等等。只有這樣，才能真正發(fā)揮出區(qū)域立法委托起草機制之于區(qū)域立法內(nèi)容的協(xié)調(diào)意義。

三、委托起草的實施步驟及相關(guān)要求

周旺生教授曾將我國法案起草過程劃分為 10個基本步驟，即“(1)作出法案起草的決策。(2)確定起草機關(guān)。(3)組織起草班子。(4)明確立法意圖。(5)進行調(diào)查研究。(6)搭架子和擬出法案提綱。(7)正式起草法案。(8)征求有關(guān)方面意見和協(xié)調(diào)論證。(9)反復(fù)審查和修改。(10)形成法案正式稿?！盵12]地方立法實踐中的起草都基本遵循這種步驟，區(qū)域立法的起草也要以此為基礎(chǔ)。但是，由于區(qū)域立法起草采取委托起草的方式，故在實施過程中有著自己的特點，它主要包括以下 6個步驟：

第一步，作出起草決策。起草決策權(quán)屬于立法決策權(quán)的范疇，它只能由區(qū)域立法職權(quán)主體，也即區(qū)域內(nèi)參與立法合作的各地方立法機關(guān)享有和行使。作出起草決策的主要依據(jù)是區(qū)域立法起草論證報告。區(qū)域立法起草論證發(fā)生在區(qū)域立法準備階段，它是由專門成立的區(qū)域立法起草論證委員會依據(jù)一定的規(guī)則和程序，針對區(qū)域立法規(guī)劃所確立的立法項目的立法必要性、可行性和合理性等問題，所實施的相關(guān)論證工作，其目的是為起草決策的作出提供參考和依據(jù)。區(qū)域立法職權(quán)主體根據(jù)論證參照論證報告提供的意見，就哪一立法項目可以正式啟動起草程序作出決策。

第二步，成立區(qū)域立法起草委員會并接受起草委托。組成區(qū)域立法起草委員會的三類成員中，第一類是由各地方人大常委會各自委派一名代表，此代表應(yīng)主要從人大法律委員會或人大常委會法制工作委員會中產(chǎn)生，并且具有相應(yīng)的法律知識和從事立法工作的經(jīng)驗。第二類是各地方政府法制工作機構(gòu)各自委派的一名工作人員，此人同樣應(yīng)該具備相應(yīng)的法律知識和立法工作經(jīng)驗。區(qū)域立法起草委員會中這兩類成員的人數(shù)視參與立法合作的地方立法機關(guān)的數(shù)目而定。以長三角區(qū)域立法為例，如果參與合作的是浙江省、江蘇省和上海市，那么區(qū)域立法起草委員會中前兩類成員的數(shù)量便為6人。雖然對于某一項區(qū)域立法的起草而言，區(qū)域立法起草委員會是一個臨時性組織，但是前兩類成員則是可以相對固定的，即他們可以多次或固定參與不同的區(qū)域立法項目的立法起草工作，成為不同的區(qū)域立法起草委員會中的人員。區(qū)域立法起草委員會中的第三類成員，可以由區(qū)域立法職權(quán)主體通過公開向社會招標或者定向議標等方式來選擇確定，其人數(shù)視該類成員的工作需要而定。并且，第三類成員是有償參與到區(qū)域立法起草工作中來的，其報酬和費用支出應(yīng)該由區(qū)域立法職權(quán)主體負擔。

區(qū)域立法起草委員會的三類成員確定后，應(yīng)該從前兩類成員中推選一名委員會主任和一至兩名副主任，負責該委員會正常運轉(zhuǎn)過程中的協(xié)調(diào)工作。由于區(qū)域立法起草委員會并非一個官方機構(gòu)，它并不當然地享有區(qū)域立法起草權(quán)。因此，委員會成立后，區(qū)域立法職權(quán)主體應(yīng)該通過共同委任的方式，授權(quán)其負責區(qū)域立法草案文本的起草工作。對于區(qū)域立法起草委員會所完成的法案文本，前者應(yīng)當按照正規(guī)的地方立法程序予以審議和表決，或者依法進行其他處理。此外，為了明確三類成員之間的關(guān)系和分工，需要制定相應(yīng)的規(guī)則，規(guī)定不同的成員哪些行為是可以的，哪些是被禁止的，尤其是要確保第三類主體的獨立性和權(quán)威性。

第三步，搜集與整理相關(guān)立法信息，擬訂起草方案。立法不是單純的理論活動，立法起草要建立在大量的信息資料基礎(chǔ)上。區(qū)域立法起草中的立法信息及其搜集方式主要包括：①區(qū)域內(nèi)各地方立法機關(guān)對于區(qū)域立法及起草的意見和建議。這是區(qū)域立法起草必須首先予以考慮和搜集的信息，并且要在草案文本中予以體現(xiàn)。此類信息主要由委員會內(nèi)來自各地方立法機關(guān)的代表和工作人員提供。他們負責將所在的地方立法機關(guān)的利益訴求和立法建議等基本信息以書面的形式提供給起草委員會，供負責起草的第三類成員參照。②社會公眾關(guān)于區(qū)域立法起草的意見和建議。起草過程離不開公眾參與，社會公眾的意見和建議也是重要的立法信息之一。地方立法實踐中較為重視此類信息的收集，如《海南省制定與批準地方性法規(guī)條例》第八條規(guī)定：“起草地方性法規(guī)案應(yīng)當深入調(diào)查研究，廣泛聽取各方面意見。對涉及較多數(shù)公民切身利益的地方性法規(guī)草案，起草單位應(yīng)當征詢有關(guān)社會團體、企業(yè)事業(yè)組織和公眾代表的意見；對涉及專門技術(shù)或者其他專業(yè)性強的地方性法規(guī)草案，起草單位應(yīng)當聽取有關(guān)科研機構(gòu)和專家學者的意見。必要時，可以召開論證會論證?！边@同樣適用于區(qū)域立法的起草。③其他有關(guān)信息或資料。根據(jù)立法項目的內(nèi)容和起草的需要，有的不僅要搜集國內(nèi)的資料，還要搜集國外的資料；有的不僅要對現(xiàn)實的立法信息進行整理，還要查閱和整理有關(guān)的歷史資料或立法信息。

在有關(guān)立法信息和資料搜集到一定程度后，區(qū)域立法起草委員會就應(yīng)該在此基礎(chǔ)上擬訂起草方案，即所謂的搭架子和擬出法規(guī)草案提綱。具體而言，“搭架子就是精心構(gòu)思出法規(guī)草案從哪幾方面寫，寫幾大部分，每個大部分里又寫哪幾個小部分或小層次，整個法規(guī)草案的基本原則、精神或總的論點是什么；各個大部分的原則、精神或論點是什么；擬提綱就是把經(jīng)過構(gòu)思搭成的框架勾畫出來?！盵8](59)

第四步，擬定區(qū)域立法草案文本的初稿。在作好上述起草準備工作后，區(qū)域立法起草委員會認為基本問題已經(jīng)搞清楚，就可以開始起草條文。執(zhí)筆工作由委員會中的第三類成員負責，而具體的草案內(nèi)容的撰寫既可以由一個人根據(jù)集體討論的意見執(zhí)筆，也可以由幾個人分工起草其中的某一部分或某幾個部分。由此起草出來的草案文本，一般稱為“內(nèi)部試擬稿”。內(nèi)部試擬稿經(jīng)過第三類成員集體討論，并作相應(yīng)修改后，可以改為“試擬稿”，然后再供區(qū)域立法起草委員會全體人員討論。根據(jù)討論的意見和建議，對試擬稿作進一步的改進，并經(jīng)區(qū)域立法起草委員會集體討論同意后，改為“征求意見稿”或“討論稿”，再公開征求各方面的意見。而對于起草過程中可能涉及的有關(guān)管理體制、方針政策等內(nèi)容的立法規(guī)定，如果有關(guān)地方立法機關(guān)沒有明確指示，或者相關(guān)省(市)際協(xié)議中未作約定的，起草委員會應(yīng)該分別報請各地方立法機關(guān)給予明確的書面決定或指示，以作為立法的依據(jù)。

區(qū)域立法草案的起草，除了要做到結(jié)構(gòu)嚴謹、條理清晰、語言簡潔和準確之外，起草者還要遵循這樣幾個原則：①法制統(tǒng)一原則。這是立法的基本原則之一。它要求草案文本內(nèi)容要以憲法和法律為依據(jù)，不得與上位法的有關(guān)規(guī)定相沖突，同時還要注意與同位的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章之間的協(xié)調(diào)。特別要指出的是，草案的起草在從區(qū)域整體利益出發(fā)的同時，還應(yīng)避免搞區(qū)域地方保護主義。②突出區(qū)域特色。也即起草應(yīng)該從本區(qū)域的地理環(huán)境、風俗文化、經(jīng)濟發(fā)展特點和區(qū)域資源優(yōu)勢等出發(fā)，因地制宜地解決區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的實際問題，使立法草案內(nèi)容更具針對性和現(xiàn)實性。正如王春業(yè)教授在論述區(qū)域行政立法應(yīng)體現(xiàn)區(qū)域特色時所指出的那樣：“體現(xiàn)區(qū)域特色才能體現(xiàn)區(qū)域行政立法的靈魂，才能充分發(fā)揮區(qū)域法制的各項功能，協(xié)調(diào)區(qū)域獨特的經(jīng)濟關(guān)系，解決區(qū)域特殊的經(jīng)濟問題?！盵13]至于區(qū)域特色的把握，這應(yīng)該在前面搜集和整理立法信息過程中予以完成，同時還要參照區(qū)域內(nèi)所簽訂的各項合作協(xié)議等。③融合各方意見和建議。區(qū)域立法是區(qū)域合作的表現(xiàn)和保障，所起草的文本內(nèi)容應(yīng)該體現(xiàn)參與合作各方的意見和建議，這樣才符合各方合作的目的，才能繼續(xù)推動合作的進行。至于各地方立法機關(guān)的意見和建議，主要通過區(qū)域立法起草委員會中的前兩類主體來反映。此外，社會公眾的合理意見和建議也應(yīng)該予以吸收。④注重立法的可操作性。文本的具體起草者應(yīng)該立足區(qū)域合作與發(fā)展的實際，增強各項具體條文或規(guī)定的針對性、有效性和可操作性，在權(quán)利、義務(wù)和責任等主要條款的表述上要簡潔、明晰，減少或避免倡導(dǎo)性、宣示性和口號性色彩較濃的條款。

第五步，將征求意見稿予以公布，公開征求有關(guān)方面的意見，并依此再進行修改和協(xié)調(diào)。法案起草過程中，“征求意見的形式一般有兩種：一種是將征求意見稿或討論稿印發(fā)有關(guān)方面征求意見，一種是召開有關(guān)方面座談會。需要征求意見的對象，一般包括三個方面：一是有關(guān)部門；二是下級部門；三是法律專家和有關(guān)方面的專家、群眾?！盵14]在將草案文本送交有關(guān)方面或向社會公開征求意見時，應(yīng)該明確一個合理的時間段。當收到有關(guān)方面的意見和建議后，區(qū)域立法起草委員會應(yīng)當及時進行整理、分類，并進行認真的分析和研究，匯總可供參考的意見和建議，然后對草案文本的內(nèi)容進行相應(yīng)的修改，直至最終的確定。當然，征求意見階段乃至整個起草階段都應(yīng)有明確的時間要求，除非有特殊情況并經(jīng)法定程序認可，不得無故延長起草的時間。

第六步，形成區(qū)域立法草案文本正式稿，并附上送審報告和有關(guān)材料。在結(jié)束意見征求環(huán)節(jié)，并對草案內(nèi)容進行相應(yīng)的修改后，區(qū)域立法起草委員會應(yīng)通過全體會議的方式，正式表決通過該草案文本。然后再根據(jù)立法慣例、草案內(nèi)容和有關(guān)要求，寫出區(qū)域立法草案的送審報告，與正式的草案文本附在一起，并由區(qū)域立法起草委員會全體成員共同簽名，以待在適當?shù)臅r候以適當?shù)姆绞椒謩e送交各地方立法機關(guān)審查。此外，送審稿還應(yīng)附有其他有關(guān)資料，如與立法有關(guān)的重要的國內(nèi)外參考資料、有關(guān)調(diào)研報告和考察報告等。

區(qū)域立法的起草看似一個非常流暢的過程，其實不然。每一部區(qū)域立法的起草，在每一個環(huán)節(jié)上都可能遇到這樣那樣的困難或障礙。尤其在具體的草案文本起草的時候，正如李培傳教授描述的那樣：“起草人員往往會出現(xiàn)‘時而明白，時而糊涂’，思路上會出現(xiàn)‘顛來倒去’，經(jīng)常是陷入苦思冥想，筆若懸冰狀態(tài)。即使如此，也常常出現(xiàn)，數(shù)易其稿后，對草案稿本也并不覺得滿意?！盵2](220)總之，區(qū)域立法起草是一個非常謹慎和不易的過程。值得欣慰的是，借助區(qū)域立法委托起草機制，可以較好地協(xié)調(diào)區(qū)域立法文本的內(nèi)容，從源頭上來保障和提升區(qū)域立法的質(zhì)量。

[1] 張永和. 立法學[M]. 北京: 法律出版社, 2009: 79.

[2] 李培傳. 論立法[M]. 北京: 中國法制出版社, 2004.

[3] 李建強, 石東坡. 法律起草芻議[J]. 河北大學學報(哲學社會科學版), 1997(3):137?143.

[4] 周旺生. 立法學[M]. 北京: 法律出版社, 2004.

[5] 丁汀. 招標多方起草法案從公權(quán)力源頭體現(xiàn)了民主[J]. 人大研究, 2008(6): 1.

[6] 于兆波. 論立法決策與立法起草的法治定位[J]. 北京理工大學學報(社會科學版), 2002(4): 38?41.

[7] [美]安·賽德曼, 等. 立法學: 理論與實踐[M]. 劉國福, 曹培,等譯. 北京: 中國經(jīng)濟出版社, 2008: 29.

[8] 孫育瑋, 等. 完善地方立法立項與起草機制研究[M]. 北京:法律出版社, 2007: 133.

[9] 林純青. 地方立法應(yīng)建立多方參與的聯(lián)合起草機制[M]. 人民政壇, 2010(6): 41.

[10] 王成保. 起草者中立折射民主立法的價值導(dǎo)向[J]. 公民導(dǎo)刊,2007(6): 35.

[11] 周家修. 法無中立, 何來起草者中立之說[J]. 公民導(dǎo)刊,2007(6): 34?35.

[12] 周旺生. 論法案起草的過程和十大步驟[J]. 中國法學,1994(6): 19?27.

[13] 王春業(yè). 區(qū)域行政立法模式研究——以區(qū)域經(jīng)濟一體化為背景[M]. 北京: 法律出版社, 2009: 109.

[14] 喬曉陽. 中華人民共和國立法法講話[M]. 北京: 中國民主法制出版社, 2008: 113.