水利部淮河水利委員會副主任 劉玉年

科學(xué)謀劃 繪就流域水利發(fā)展新藍(lán)圖

水利部淮河水利委員會副主任 劉玉年

2013年3 月，國務(wù)院以國函〔2013〕35號文批復(fù)了《淮河流域綜合規(guī)劃（2012-2030年）》（以下簡稱《綜合規(guī)劃》）。《綜合規(guī)劃》的批復(fù)對指導(dǎo)未來一個時期流域治理、開發(fā)與保護(hù)工作，切實保障流域防洪安全、供水安全、糧食安全和生態(tài)安全，全面提升水利服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會的能力具有十分重要的意義。

一、規(guī)劃編制的背景

淮河流域跨河南、安徽、江蘇、山東、湖北五省，耕地面積占全國的12%，人口占全國的13%，糧食產(chǎn)量約占全國的1/6，是我國重要的糧食、能源和制造業(yè)基地，在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有十分重要的地位。新中國成立以來，黨和政府高度重視淮河治理工作，先后編制了四輪流域綜合規(guī)劃。經(jīng)過60余年持續(xù)治理，淮河流域初步形成了防洪、除澇、灌溉、航運、供水、發(fā)電等水資源綜合利用體系，減災(zāi)興利能力得到顯著提高，在保障防洪安全和糧食安全、促進(jìn)能源開發(fā)利用、推進(jìn)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、提高人民生活水平等方面，充分顯示出水利的基礎(chǔ)地位和命脈作用。

淮河流域地處南北氣候過渡帶，氣候復(fù)雜多變，人口密集，土地開發(fā)利用程度高，加之歷史上受黃河長期奪淮的影響，洪澇旱災(zāi)害嚴(yán)重，防洪除澇與水資源利用等方面的關(guān)系十分復(fù)雜。特殊的地理氣候因素、復(fù)雜的河流水系特征和特定的社會歷史條件，決定了淮河治理的長期性、艱巨性和復(fù)雜性。近年來，隨著流域經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，流域治理與開發(fā)面臨許多新情況、新挑戰(zhàn)，一是隨著東部率先發(fā)展、中部崛起國家戰(zhàn)略及江蘇沿海地區(qū)、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)等區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的實施，淮河流域?qū)⑦M(jìn)入加快發(fā)展的重要時期，未來將是我國承載人口和經(jīng)濟(jì)活動的重要地區(qū)，在保障國家糧食安全、支撐國家能源安全、實施國家交通安全戰(zhàn)略等方面的作用和地位愈加顯現(xiàn)，對流域水利發(fā)展提出了新的要求。二是隨著流域防洪安全要求不斷提高，防洪能力相對偏低?；春由嫌螖r蓄能力不足，淮河中游行洪不暢、行蓄洪區(qū)問題突出，淮河下游出路不足，平原洼地排澇標(biāo)準(zhǔn)低，澇災(zāi)損失大。三是隨著城市化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化深入發(fā)展，水資源供需矛盾十分突出，水土資源不匹配，水資源配置體系不完善。四是水污染形勢依然嚴(yán)峻，污染物入河排放量仍超過水功能區(qū)限制納污能力，河湖生態(tài)用水難以保障，水土流失威脅仍較嚴(yán)重。五是社會管理與公共服務(wù)要求不斷提高，流域綜合管理有待加強(qiáng)。

為此，根據(jù)國務(wù)院要求和水利部部署，2007年起，淮委組織流域內(nèi)湖北、河南、安徽、江蘇、山東五省開展了淮河流域綜合規(guī)劃修編工作。經(jīng)過歷時七年的廣泛調(diào)研、深入論證和多層次討論、修改與協(xié)調(diào)，終獲國務(wù)院批復(fù)，成為今后一個時期流域治理、開發(fā)與保護(hù)的綱領(lǐng)性文件。

二、規(guī)劃指導(dǎo)思想、原則和目標(biāo)

（一）指導(dǎo)思想

《綜合規(guī)劃》以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，緊緊圍繞全面建設(shè)小康社會和構(gòu)建社會主義和諧社會的宏偉目標(biāo)，按照建立資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的總體要求，認(rèn)真貫徹落實《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》、中央水利工作會議精神和《國務(wù)院關(guān)于實行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》，堅持“蓄泄兼籌”的治淮方針，全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、綜合治理，重視水資源的合理開發(fā)、優(yōu)化配置、高效利用、全面節(jié)約、有效保護(hù)和科學(xué)管理，不斷完善流域防洪除澇減災(zāi)、水資源配置和綜合利用、水資源和水生態(tài)保護(hù)、流域綜合管理等四大體系，以水資源的可持續(xù)利用保障經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。

（二）基本原則

《綜合規(guī)劃》堅持以人為本、人與自然和諧，優(yōu)先解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的防洪安全、飲水安全等問題，妥善處理開發(fā)與保護(hù)的關(guān)系，保障水資源可持續(xù)利用；堅持水利與經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展，統(tǒng)籌考慮各地區(qū)、各行業(yè)對水利發(fā)展的需求，合理配置水資源，最大限度發(fā)揮水資源綜合利用功能；堅持統(tǒng)籌兼顧、突出重點，以防洪除澇和水資源開發(fā)利用、節(jié)約與保護(hù)為重點，提高流域防洪除澇減災(zāi)、水資源保障、水資源和水生態(tài)保護(hù)能力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展；堅持改革創(chuàng)新、綜合管理，加強(qiáng)政策、法規(guī)和管理制度建設(shè)，強(qiáng)化水利的社會管理和公共服務(wù)職能，提升流域管理能力和水平。

（三）規(guī)劃目標(biāo)

到2020年，建成較為完善的防洪除澇減災(zāi)體系，進(jìn)一步控制山丘區(qū)洪水，完善中游蓄泄體系和功能，鞏固和擴(kuò)大下游泄洪能力，淮河干流中游淮北大堤、洪澤湖大堤和沂沭泗河中下游地區(qū)主要防洪保護(hù)區(qū)防洪標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到國家規(guī)定的要求；防御100年一遇洪水時洪澤湖水位有效降低；行蓄洪區(qū)能夠安全、及時、有效運用；重點平原洼地的除澇能力明顯提高；重要支流得到進(jìn)一步治理；重要城市、海堤防洪標(biāo)準(zhǔn)基本達(dá)到國家規(guī)定的要求。基本形成水資源配置和綜合利用體系，形成較為完善的流域水資源配置格局，水資源調(diào)配能力和節(jié)水水平大為提高，城鄉(xiāng)供水條件進(jìn)一步改善，防旱抗旱綜合能力明顯增強(qiáng)，農(nóng)村飲水安全問題得到解決，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的水利條件有較大改善，初步建成干支銜接、通江達(dá)海、布局合理的航運網(wǎng)絡(luò)。構(gòu)建水資源和水生態(tài)保護(hù)體系，在實現(xiàn)限制排污總量意見要求的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化水資源合理調(diào)度，進(jìn)一步提高水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率，集中式飲用水水源地水質(zhì)全面達(dá)標(biāo)，河湖水功能區(qū)主要污染物控制指標(biāo)COD和NH3-N達(dá)標(biāo)率提高到80%；重要河湖和濕地最小生態(tài)水量得到基本保障，水生態(tài)系統(tǒng)得到有效保護(hù)；農(nóng)村水環(huán)境有較大改善；流域內(nèi)水土流失治理程度60%以上，人為水土流失得到基本遏制?；窘⒘饔蚓C合管理體系，流域管理和區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理體制與機(jī)制協(xié)調(diào)有效，涉水事務(wù)管理能力和水平顯著提高。

到2030年，建成適應(yīng)流域經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展、維護(hù)良好水生態(tài)的整體協(xié)調(diào)的水利體系。建成完善的流域防洪除澇減災(zāi)體系，各類防洪保護(hù)區(qū)的防洪標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到國家規(guī)定的要求，除澇能力進(jìn)一步加強(qiáng)。建立合理開發(fā)、優(yōu)化配置、全面節(jié)約、高效利用、有效保護(hù)、綜合治理的水資源開發(fā)利用和保護(hù)體系，全面實現(xiàn)入河排污總量控制目標(biāo)，基本實現(xiàn)河湖水功能區(qū)主要污染物控制指標(biāo)達(dá)標(biāo)，水土流失得到全面治理，水生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)功能恢復(fù)取得顯著成效。流域水利基本實現(xiàn)現(xiàn)代化管理。

（四）控制性指標(biāo)

為合理開發(fā)、高效利用和有效保護(hù)水資源，《綜合規(guī)劃》從用水總量、用水效率、水資源與水生態(tài)保護(hù)等方面研究提出9項流域控制指標(biāo)，即流域用水總量，萬元工業(yè)增加值用水量、灌溉水有效利用系數(shù)，水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、主要污染物限制排污總量意見、重要河流控制斷面最小生態(tài)流量、重要河流控制斷面水質(zhì)、重要湖泊最低生態(tài)水位、重要湖泊水質(zhì)。到2030年，流域用水總量控制在641.6億m3以內(nèi)；萬元工業(yè)增加值用水量降低到35m3以內(nèi)，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.61以上；基本實現(xiàn)水功能區(qū)COD和NH3-N達(dá)標(biāo)，重要河流控制斷面和重要湖泊水質(zhì)達(dá)Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)。

三、規(guī)劃確定的主要任務(wù)

《綜合規(guī)劃》緊緊圍繞健全防洪除澇減災(zāi)體系、完善水資源保障體系、構(gòu)建水資源和水生態(tài)保護(hù)體系、基本建立流域綜合管理體系等四大體系，提出今后一段時期主要任務(wù)。

（一）防洪除澇減災(zāi)

圍繞健全防洪除澇減災(zāi)體系，上游山丘區(qū)建設(shè)出山店、前坪等大型水庫，增加攔蓄能力?；春又杏握{(diào)整行蓄洪區(qū)、整治河道，擴(kuò)大中等洪水通道，實施蓄滯洪區(qū)建設(shè)，開展行蓄洪區(qū)及淮河灘區(qū)的居民遷建。整治入江水道、分淮入沂，加固洪澤湖大堤，建設(shè)淮河入海水道二期工程，擴(kuò)大淮河下游洪水出路，降低洪澤湖洪水位。沂沭泗河水系在既有洪水東調(diào)南下工程格局的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步鞏固完善防洪湖泊和骨干河道防洪工程體系，擴(kuò)大南下工程的行洪規(guī)模。實施沿淮、淮北平原和里下河等低洼易澇地區(qū)的綜合治理；合理安排重要支流治理和中小河流治理；加強(qiáng)城市防洪和海堤建設(shè)。

（二）水資源配置和開發(fā)利用

以流域水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，建設(shè)南水北調(diào)東線、中線和引江濟(jì)淮、蘇北引江工程等跨流域調(diào)水工程，完善水庫、湖泊、閘壩等調(diào)蓄工程和沿黃、沿江引水工程，與淮河干流共同構(gòu)建淮河流域“四縱一橫多點”的水資源配置和開發(fā)利用工程格局，完善沿淮湖泊洼地及沂沭河洪水資源利用工程，提高城鄉(xiāng)供水能力，保障城鄉(xiāng)供水安全和糧食生產(chǎn)安全。全面加強(qiáng)節(jié)水型社會建設(shè)；加強(qiáng)防旱抗旱能力建設(shè)。

（三）水資源保護(hù)

按照水功能區(qū)限制納污紅線的要求，構(gòu)建以淮河干流、南水北調(diào)東線輸水干線及城鎮(zhèn)集中供水水源地為重點的“兩線多點”的地表水資源保護(hù)格局；以淮北地區(qū)和沿海地區(qū)為重點，加強(qiáng)地下水資源保護(hù)。嚴(yán)格水功能區(qū)納污總量控制管理和入河排污口管理，在水污染嚴(yán)重地區(qū)采取工程措施進(jìn)行綜合整治；強(qiáng)化城鎮(zhèn)集中式飲用水水源地保護(hù)和管理，實施水源地污染綜合整治、水源地隔離防護(hù)等安全保障工程；優(yōu)化水資源配置，逐步開展生態(tài)用水調(diào)度，提高河道內(nèi)生態(tài)用水保障程度，在洪澤湖等重點水域?qū)嵤┥鷳B(tài)保護(hù)與修復(fù)工程；采取控制面源污染、限采和禁采地下水等措施加強(qiáng)地下水資源保護(hù)。

（四）水土保持

圍繞構(gòu)建“三山二丘二帶一區(qū)”水土保持綜合防護(hù)體系格局，加強(qiáng)植被良好區(qū)預(yù)防保護(hù)，對生態(tài)脆弱的地區(qū)實施生態(tài)修復(fù)。實施山丘區(qū)坡耕地和坡林地水土綜合整治，以小流域為單元綜合治理水土流失，在水庫型水源地上游開展清潔型小流域建設(shè)；綜合治理黃泛風(fēng)沙區(qū)、廢黃河故道和濱海沙土區(qū)風(fēng)水復(fù)合侵蝕。采取工程和非工程措施防治山洪災(zāi)害。

（五）農(nóng)村水利

基本解決農(nóng)村的飲水安全問題；實施灌區(qū)的續(xù)建配套與節(jié)水改造、大型排灌泵站的更新改造等工程，完善面上農(nóng)田配套排水體系，改善農(nóng)業(yè)灌排條件；清淤通暢村鎮(zhèn)周邊的排水溝渠，整治農(nóng)村水環(huán)境。

（六）航運

建立以“兩縱兩橫”全國內(nèi)河高等級航道、區(qū)域性重要航道等四級航道為骨干、一般航道為基礎(chǔ)的航道網(wǎng)絡(luò)，以及主要港口、重要港口為依托的港口體系。

（七）水力發(fā)電

結(jié)合防洪和灌溉等水利工程建設(shè)、農(nóng)村電氣化建設(shè)和小水電代燃料工程，合理開發(fā)水力資源，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。

（八）流域綜合管理

逐步完善流域涉水法律法規(guī)體系，健全流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的流域綜合管理體制。研究建立洪水風(fēng)險管理機(jī)制，建立洪水調(diào)度方案體系、洪水管理公共服務(wù)體系，強(qiáng)化抗旱管理、行蓄洪區(qū)管理。實行最嚴(yán)格的水資源管理制度，嚴(yán)格用水總量控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制排污控制，加強(qiáng)取水許可和水資源論證，開展主要河流水量分配，加強(qiáng)節(jié)約用水管理和地下水開發(fā)利用管理。加強(qiáng)河道湖泊岸線利用管理、采砂和涉河建設(shè)項目管理，全面推進(jìn)水利工程管理體制改革。建立健全水利應(yīng)急管理組織體系、應(yīng)急管理機(jī)制，完善預(yù)案體系。加強(qiáng)流域綜合管理平臺、綜合管理支撐能力體系建設(shè)，構(gòu)建與完善流域科技創(chuàng)新體系與平臺，開展流域治理重大問題研究。

在以上八個主要方面的基礎(chǔ)上，經(jīng)過進(jìn)一步梳理，確定了對完善流域水利體系、保障和支撐流域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有重要作用六項重大工程。這六項重大工程是：一是淮河干流行蓄洪區(qū)調(diào)整工程，主要是結(jié)合淮河干流河道整治，對淮河干流現(xiàn)有行蓄洪區(qū)進(jìn)行調(diào)整；二是淮河下游擴(kuò)大和鞏固工程，主要包括入海水道二期、入江水道整治、分淮入沂整治、洪澤湖大堤加固等工程；三是重點平原洼地治理工程，主要是對流域近6萬平方千米低洼易澇地區(qū)采取工程和非工程措施進(jìn)行治理，改善排澇條件，進(jìn)一步提高除澇減災(zāi)能力；四是大型水庫工程，規(guī)劃確定修建10座大型水庫，其中近期興建出山店、前坪、莊里、江巷等大型水庫；五是跨流域調(diào)水工程，主要是南水北調(diào)東線、中線以及引江濟(jì)淮、蘇北引江等工程；六是管理能力建設(shè)工程，主要是在現(xiàn)有設(shè)施基礎(chǔ)上，建設(shè)流域綜合管理、科技與基礎(chǔ)工作平臺。

四、規(guī)劃實施安排意見

《綜合規(guī)劃》實施安排堅持遠(yuǎn)近結(jié)合、突出重點，統(tǒng)籌考慮防洪減災(zāi)、水資源開發(fā)利用與保護(hù)，優(yōu)先安排支持和保障流域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民生命財產(chǎn)安全的重大項目，如淮河干流行蓄洪區(qū)調(diào)整工程、淮河下游擴(kuò)大和鞏固工程、大型水庫興建工程等。優(yōu)先安排與人民群眾生活、生產(chǎn)密切相關(guān)的民生水利工程，如淮河蓄滯洪區(qū)安全建設(shè)及居民遷建、重點平原洼地治理工程、農(nóng)村飲水安全工程、大中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造等。優(yōu)先安排改善重點地區(qū)水生態(tài)環(huán)境的項目，如淮河上游水土保持工程、水資源保護(hù)和配置工程等。

近期以《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、水利部〈關(guān)于切實做好進(jìn)一步治理淮河工作指導(dǎo)意見〉》（國辦發(fā)〔2011〕15號）確定的進(jìn)一步治理淮河建設(shè)任務(wù)和中小河流治理、大中型病險水庫（閘）加固、農(nóng)村飲水安全、灌區(qū)配套與節(jié)水改造等流域防洪重點薄弱環(huán)節(jié)和民生水利工程為重點，兼顧水資源開發(fā)利用和保護(hù)、水土保持等工程建設(shè)，加強(qiáng)流域綜合管理能力建設(shè)

（注：本文轉(zhuǎn)載自《中國水利》2013年第13期）