郝天奎

（淮河水利委員會水政安監(jiān)處 蚌埠 233001）

推進(jìn)流域立法 為淮河流域綜合規(guī)劃實(shí)施提供法律支撐

郝天奎

（淮河水利委員會水政安監(jiān)處 蚌埠 233001）

本文在總結(jié)淮河流域水法規(guī)體系現(xiàn)狀及剖析流域立法存在問題的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了流域立法框架、提出重點(diǎn)領(lǐng)域研究內(nèi)容，以推進(jìn)淮河流域立法工作，為淮河流域綜合規(guī)劃的實(shí)施提供法律支撐。

流域立法 法規(guī)體系 綜合規(guī)劃

2013年3 月，國務(wù)院批復(fù)的《淮河流域綜合規(guī)劃（2012-2030年）》（以下簡稱《綜合規(guī)劃》）為今后一個時期淮河流域開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)水資源和防治水害提供了重要依據(jù)?！毒C合規(guī)劃》中提出要“推動流域管理法律法規(guī)的制定”、“研究制定淮河法或江河流域管理法”等內(nèi)容，因此需要推進(jìn)淮河流域立法工作，用法規(guī)的形式進(jìn)一步規(guī)范淮河流域防洪除澇、水資源開發(fā)利用、水資源保護(hù)、水土保持、流域管理和水利工程建設(shè)管理等諸多行為，以為淮河流域綜合規(guī)劃的實(shí)施提供法律支撐。

一、淮河流域流域管理法規(guī)體系現(xiàn)狀

淮河是我國第一條進(jìn)行系統(tǒng)治理的大河，也是新中國大規(guī)模治水事業(yè)的開端。1950年中央人民政府政務(wù)院做出《關(guān)于治理淮河的決定》，開始了大規(guī)模的治淮事業(yè)。但當(dāng)時的治淮事業(yè)大多僅限于工程建設(shè)，加之我國長期存在的重建輕管傾向，致使水利法制建設(shè)被削弱，水法制體系無法建立。黨的十一屆三中全會以來，我國大力加強(qiáng)社會主義民主和法制建設(shè)，水利法制建設(shè)走上了正常發(fā)展的軌道。截至2012年底，我國已頒布實(shí)施以水管理為主要內(nèi)容的法律4件，行政法規(guī)18件，部門規(guī)章（含水利部及水利部參與制定的聯(lián)合規(guī)章）55件；另外水利部在水資源管理、防洪抗旱、水利工程建設(shè)與管理等方面還頒發(fā)大量規(guī)范性文件，以及水利部印發(fā)對淮河流域流域管理機(jī)構(gòu)在河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目審查、取水許可、入河排污口監(jiān)督管理、水工程建設(shè)規(guī)劃同意書審查等方面較為完善的授權(quán)文件；流域管理機(jī)構(gòu)雖沒有立法權(quán)，但根據(jù)水利部制訂各項(xiàng)規(guī)定的授權(quán)，商流域各省水行政主管部門，也印發(fā)了一系列規(guī)范性文件。在執(zhí)行我國法律法規(guī)及規(guī)章的同時，淮河流域四省積極發(fā)揮地方的作用，根據(jù)法律法規(guī)規(guī)章的精神并結(jié)合地方實(shí)際，頒布了大量的地方性法規(guī)、地方性規(guī)章，進(jìn)一步完善和補(bǔ)充了流域水法規(guī)體系，淮河流域多層次、相互配套的流域水法規(guī)體系初步形成。

二、淮河流域流域管理法規(guī)體系存在問題

隨著我國依法治水、依法行政的深入發(fā)展和深化淮河流域管理體制改的需要，面對淮河流域水污染、洪澇災(zāi)害等流域性水問題日益突出問題，淮河流域流域管理法規(guī)體系建設(shè)面臨一系列問題：

流域立法進(jìn)程滯后、缺位問題嚴(yán)重：我國現(xiàn)有水法規(guī)體系對流域管理尚缺少協(xié)調(diào)、統(tǒng)一、統(tǒng)攬流域的基本規(guī)范，沒有對流域管理的基本原則、基本制度以及運(yùn)行機(jī)制作出系統(tǒng)規(guī)定，沒有明確流域管理機(jī)構(gòu)與相關(guān)部門、地區(qū)的關(guān)系，對流域管理機(jī)構(gòu)的地位和職能授權(quán)不夠。

流域立法協(xié)調(diào)、銜接性不強(qiáng)：現(xiàn)有涉水法規(guī)如《水法》《水污染防治法》等規(guī)定了水、環(huán)境保護(hù)等不同部門為主的監(jiān)督管理體制，而這些部門之間缺乏相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制，造成部門間的職責(zé)交叉、推諉扯皮，導(dǎo)致職能分散、政出多門。

流域立法針對性較差：淮河流域的特殊性，決定其必須依靠針對性的水法規(guī)才能有效解決流域內(nèi)諸多水資源問題。除《淮河流域水污染防治暫行條例》外，我國還沒有其他針對淮河流域有關(guān)突出問題的國家立法，無法針對淮河流域具體問題予以有效解決，局限性明顯。

流域立法缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)：由于流域內(nèi)不同地區(qū)存在其特殊的水資源問題，各地方政府從自身利益出發(fā)發(fā)布相關(guān)規(guī)章或地方性法規(guī)，造成將一條流域進(jìn)行分割管理和開發(fā)，引發(fā)多種問題，包括上下游的取水問題、污染問題等；地方違規(guī)立法和越權(quán)管理現(xiàn)象時有發(fā)生，對流域管理造成不利影響。

三、加強(qiáng)流域立法，推進(jìn)淮河流域綜合規(guī)劃實(shí)施有關(guān)建議

《綜合規(guī)劃》對淮河流域防洪除澇、水資源配置與開發(fā)利用、水資源保護(hù)、水土保持、農(nóng)村水利、流域綜合管理以及工程建設(shè)與管理等進(jìn)行了規(guī)劃和部署。綜合規(guī)劃的貫徹落實(shí)依賴于相關(guān)流域管理規(guī)章制度的出臺，其中加強(qiáng)流域立法是推進(jìn)綜合規(guī)劃實(shí)施的法律保障和最有效的手段?，F(xiàn)就加強(qiáng)流域立法提出如下建議：

1.制定流域立法規(guī)劃，構(gòu)建流域立法框架

我國目前的相關(guān)流域立法如《淮河流域水污染防治暫行條例》多為應(yīng)急立法，難以做到系統(tǒng)全面。要改變這種狀況，需要制定流域綜合管理立法規(guī)劃。根據(jù)《綜合規(guī)劃》，建議近期淮河流域立法工作做如下安排：

在法律層次上建議開展江河流域管理法和淮河法立法調(diào)研和論證工作。江河流域管理法研究重點(diǎn)為流域管理的具體內(nèi)容、運(yùn)行操作方式及程序設(shè)計(jì)，論證分析流域和區(qū)域水管理之間的具體權(quán)限劃分等內(nèi)容，以使流域管理手段、程序、方式規(guī)范化、法制化。由于流域管理法不可能涵蓋各流域的特點(diǎn)，即使在制定了專門的流域管理法后，根據(jù)流域特點(diǎn)制定專門性立法也是必須的，針對淮河流域水資源時際分布不均、年際變化大，水資源污染嚴(yán)重，水事矛盾復(fù)雜的特點(diǎn)，需要組織開展淮河法的立法調(diào)研和論證工作。

在水行政法規(guī)層次上建議開展修訂《淮河流域水污染防治暫行條例》工作。針對條例規(guī)定的水污染防治目標(biāo)期限已過，并結(jié)合執(zhí)行過程中暴露的系列問題，開展條例的修訂修改工作，借以推進(jìn)流域水污染防治與水資源保護(hù)工作；制定《南四湖管理?xiàng)l例》，南四湖作為蘇魯省際邊界水利工程以及南水北調(diào)東線主要調(diào)節(jié)湖泊，制定條例以明確蘇魯兩省及流域管理機(jī)構(gòu)等單位在水資源統(tǒng)一管理方面的各自職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)，理順各方管理體制與運(yùn)行機(jī)制；制定《淮河流域行蓄洪區(qū)管理?xiàng)l例》，針對淮河流域行蓄洪區(qū)數(shù)量多、作用大、啟用頻繁，且需要跨省際調(diào)度等實(shí)際情況，制定條例來規(guī)范淮河流域行蓄洪區(qū)的建設(shè)與管理，保障行蓄洪區(qū)安全及時有效的運(yùn)用。

在水利部規(guī)章、規(guī)范性文件層次上，建議水利部制定流域管理機(jī)構(gòu)與行政區(qū)域水行政管理事權(quán)劃分方案及管理協(xié)調(diào)機(jī)制、跨省河流污染事故補(bǔ)償、流域管理機(jī)構(gòu)直管河湖采砂等方面的規(guī)章制度；并根據(jù)轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)服務(wù)型政府的要求，推進(jìn)行政審批制度改革，修訂和完善淮河流域管理機(jī)構(gòu)在河道內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目審查、取水許可審批等方面的授權(quán)文件。

完善流域管理規(guī)范性文件建設(shè)?，F(xiàn)階段淮河流域流域管理機(jī)構(gòu)作為水利部的派出機(jī)構(gòu)，雖沒有立法權(quán)，但可以根據(jù)法律法規(guī)規(guī)章的授權(quán)，制定出實(shí)施細(xì)則，或者在其法定職責(zé)范圍內(nèi)制定各項(xiàng)規(guī)章制度，以規(guī)范流域管理機(jī)構(gòu)行政管理事務(wù)，并協(xié)調(diào)處理流域管理和行政區(qū)域管理正當(dāng)履行各自職責(zé)。

2.加強(qiáng)流域立法前期論證，開展重點(diǎn)領(lǐng)域制度研究

針對《綜合規(guī)劃》確定的目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和規(guī)劃布局，為保障《綜合規(guī)劃》的貫徹落實(shí)，建議開展如下重點(diǎn)領(lǐng)域的政策研究工作，以為流域立法制度設(shè)計(jì)提供支撐和參考：

開展淮河流域防洪減災(zāi)抗旱綜合應(yīng)對管理制度研究，應(yīng)對流域洪澇旱災(zāi)害頻繁局面，以實(shí)現(xiàn)施防洪抗旱兩個轉(zhuǎn)變，減少人民生命財(cái)產(chǎn)損失；開展流域取水許可總量控制指標(biāo)方案研究、流域水資源優(yōu)化配置和合理調(diào)度方案研究、行政管理和市場機(jī)制相結(jié)合的水權(quán)制度研究等工作，解決流域水資源短缺、水資源數(shù)量減少、水結(jié)構(gòu)不合理效率效益不高等問題，以實(shí)現(xiàn)流域水資源合理配置和水資源可持續(xù)利用；開展流域水污染聯(lián)防和防污調(diào)度研究、跨省河流污染損失補(bǔ)償制度研究工作，加強(qiáng)淮河流域水污染防治，維護(hù)流域河流健康生命；開展流域省際邊界水事糾紛預(yù)防和調(diào)處制度研究工作，最大限度地保障淮河流域省際邊界地區(qū)人民的生命安全、社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展；開展流域水事突發(fā)性事件應(yīng)急處理研究，建立流域制度化和規(guī)范化的重大突發(fā)性水問題的處理機(jī)制，維護(hù)正常的水事開發(fā)利用與管理秩序；開展流域水行政執(zhí)法管理體制與運(yùn)行機(jī)制研究，整合流域管理機(jī)構(gòu)和流域各地水行政執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法資源，營造良好的流域水資源管理秩序。

3.推進(jìn)地方性水法規(guī)建設(shè)，完善流域立法體系

地方性水法規(guī)建設(shè)是流域法規(guī)體系的重要組成部分。近年來，淮河流域各地結(jié)合當(dāng)?shù)厮母锇l(fā)展實(shí)際，制定出臺一大批內(nèi)容新、質(zhì)量高、有特點(diǎn)的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，既為流域立法積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，也豐富和充實(shí)流域水法規(guī)體系?；春恿饔蚋鞯卦诖罅ν七M(jìn)地方性水法規(guī)建設(shè)的同時，也要注意推進(jìn)定期清理、完善地方性水法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件規(guī)章，對于部分地方性法規(guī)與法律、行政法規(guī)等相沖突的情況，根據(jù)《立法法》的規(guī)定及時修訂、廢止；同時淮河流域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)與流域內(nèi)地方人大、政府法制部門及水行政主管部門保持協(xié)調(diào)溝通，保證地方性水法規(guī)規(guī)章及規(guī)范性文件起草、批準(zhǔn)施行前征求意見、立法調(diào)研和論證等渠道的暢通，以保障流域管理法制建設(shè)的統(tǒng)一、協(xié)調(diào)