我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一體化方法研究

姚雋

(煙臺市地理信息中心 山東省煙臺 264000)

近年來，隨著我國經(jīng)濟的迅速發(fā)展，城市不斷向郊區(qū)外延，而很多農(nóng)村也有城鎮(zhèn)化的傾向。城市和農(nóng)村的迅速發(fā)展，都離不開對建設(shè)用地的依賴。而我國自新中國成立以來就存在著明顯的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城市建設(shè)用地在價格上明顯高于農(nóng)村建設(shè)用地[1]。隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)民要求在土地建設(shè)收益上享有和城市土地同等權(quán)益的呼聲越來越強。2012年8月，國家發(fā)改委發(fā)布《全國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，提出要推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的制度創(chuàng)新，具體包括逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，按照同地同價的原則及時足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補償；將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓納入現(xiàn)行的城市國有土地市場統(tǒng)一管理。根據(jù)《全國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，未來我國將逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，包括按照同地同價的原則及時足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補償，將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓納入現(xiàn)行的城市國有土地市場統(tǒng)一管理。

1 我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一體化現(xiàn)狀

當前，我國在城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一體化正在逐步推進，但卻面臨著來自制度和地方政府的層層阻力，進展效果緩慢[2]。首先，我國城鄉(xiāng)之間的二元結(jié)構(gòu)是造成城鄉(xiāng)建設(shè)用地一體化困難的制度根源。《中華人民共和國土地管理法》第八條規(guī)定:“城市市區(qū)的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民所有;宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。這就從所有制結(jié)構(gòu)上限定了我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地的二元結(jié)構(gòu)[3]。由于城市和農(nóng)村的土地分屬于不同的主體，這就為我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一體化設(shè)立了最根本的障礙。

不僅在所有權(quán)上，我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地分屬于不同的所有權(quán)主體，而且在使用權(quán)上，對于農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，也存在著嚴格的制度限制。根據(jù)國家土地使用規(guī)劃，為了保障耕地的總量和糧食安全，國家對將耕地轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地進行了嚴格的規(guī)定。在國家的土地規(guī)劃中，各個省份、地區(qū)都有各自的建設(shè)用地數(shù)量審批范圍，以確保農(nóng)用耕地的總數(shù)。但是，由于各個省市經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展的不平衡，沿海地區(qū)省市的發(fā)展普遍高于內(nèi)陸省份，對建設(shè)用地的需求遠超過國家規(guī)劃的數(shù)量。而在內(nèi)陸地區(qū)，還通常存在著富余的建設(shè)用地指標。這也就表明了建立全國范圍內(nèi)的建設(shè)用地市場一體化的重要性。而在城鄉(xiāng)差異上，對于農(nóng)村的耕地，一般要先經(jīng)由農(nóng)村集體部門向農(nóng)民個人征收，將耕地轉(zhuǎn)化為農(nóng)民集體土地。然后，農(nóng)民集體將土地再出售給當?shù)卣块T，變?yōu)閲型恋?。只有當將耕地由農(nóng)民個體所有變?yōu)閲宜兄螅r(nóng)民的耕地才可以作為建設(shè)用地進行出售和轉(zhuǎn)讓。在這之中，政府部門是一個巨大的受益者，地方政府以低價從農(nóng)民手中收集購買耕地，在將耕地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地之后，又高價賣給建設(shè)開發(fā)商，從中謀取巨額價差收益。因而，近年來，我國在城鄉(xiāng)建設(shè)用地的征地和使用領(lǐng)域糾紛不斷，導(dǎo)致了社會矛盾激化，對我國社會主義和諧社會的構(gòu)建造成了極大的不良影響。

2 我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一體化方法研究

我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一體化，是一項艱巨而復(fù)雜的任務(wù)。如果要從根本上解決這一問題，必須要考慮的是城鄉(xiāng)土地所有權(quán)和使用權(quán)的二元結(jié)構(gòu)。而對于農(nóng)業(yè)耕地的保護政策，一直以來是我國的一項基本國策且對于維護國家的糧食安全具有非常重要的作用。要破除城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場的二元結(jié)構(gòu)，不能太過急躁，這其中關(guān)系到我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的穩(wěn)定和政府、農(nóng)民及開發(fā)商等多個主體的利益問題。因而，實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一體化，首先應(yīng)當從制度方面入手，明確城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一體化的制度癥結(jié)。然后，抽絲剝繭，從農(nóng)業(yè)耕地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地的使用權(quán)轉(zhuǎn)化制度入手，通過相關(guān)法律法規(guī)的制定和實施，使農(nóng)業(yè)耕地在轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地的過程中逐漸走人市場化，而政府部門的主要職能時對這一轉(zhuǎn)化過程進行嚴格監(jiān)管，而不涉及到里面的利益紛爭。只有市場化的建設(shè)用地制度，才能合理調(diào)節(jié)建設(shè)用地的供給與需求，才能逐漸從局部開始發(fā)展，逐步形成全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場。

在我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一體化的過程中，還應(yīng)當密切關(guān)注政府、農(nóng)民和開發(fā)商三者之間的利益關(guān)系和沖突?，F(xiàn)行的征地制度的一個明顯弊端在于開發(fā)商和地方政府作為強勢的兩方，共同壓榨處于弱勢的農(nóng)民，使得占地糾紛不斷，群體性事件時有發(fā)生，嚴重影響了社會穩(wěn)定[。對此，由于地方政府將土地轉(zhuǎn)讓收入作為地方財政的主要來源，而將土地優(yōu)惠政策作為吸引開發(fā)商的一個重要優(yōu)惠條件，嚴重損害了農(nóng)民的利益。然而，在對這個問題的解決過程中，國家不可能一次性的將農(nóng)村建設(shè)用地流向市場，而剝奪了地方政府的主要財政來源。國家可以通過立法保障，循序漸進的使農(nóng)村耕地向建設(shè)用地的轉(zhuǎn)化過程更加市場化，并嚴格監(jiān)控地方政府部門和開發(fā)商的營私舞弊行為，并最終使政府部門的職能由農(nóng)村耕地向城市建設(shè)用地的轉(zhuǎn)化過程中的重要利益獲得者變?yōu)閷@一過程的監(jiān)管者，從而能夠更加公平公正的處理城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一體化過程。

3 結(jié)語

當前，我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一體化是歷史發(fā)展的必然，對促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展、保護農(nóng)民利益、維護社會和諧穩(wěn)定和長治久安有著非常重要的作用。文章認為，我國在進行城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一體化的過程中，應(yīng)當首先逐漸破除城鄉(xiāng)建設(shè)用地的二元結(jié)構(gòu)，并在同時密切監(jiān)管和逐步調(diào)整農(nóng)民、開發(fā)商和政府的關(guān)系，使地方政府部門最終變?yōu)槌青l(xiāng)建設(shè)用地市場的監(jiān)管者，對農(nóng)民和開發(fā)商的建設(shè)用地市場化交易進行監(jiān)管。

[1]馬萬里,陳瑋.城市化與耕地保護——對我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地合理流轉(zhuǎn)機制的構(gòu)想[J].經(jīng)濟社會體制比較,2009,(03):140-145.

[2]鄭云峰,朱珍.城鄉(xiāng)建設(shè)用地的二元結(jié)構(gòu)及其市場構(gòu)建[J].重慶社會科學(xué),2010,(02):29-33.

[3]程世勇.城鄉(xiāng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn):體制內(nèi)與體制外模式比較[J].社會科學(xué),2010,(06):45-52+188.