□林加奇

(江西教育學(xué)院，江西 南昌 330000)

國資分類管理 破解監(jiān)管難題

□林加奇

(江西教育學(xué)院，江西 南昌 330000)

對國有資產(chǎn)作出科學(xué)分類，是實現(xiàn)黨的十七大、十八大提出的完善各類國有資產(chǎn)管理體制的必要前提。其中，在一般分類的基礎(chǔ)上如何擇其可用、達到利于實踐的效果，更值得關(guān)注和追問。科學(xué)地運用分類管理，旨在防止經(jīng)營性國有資產(chǎn)監(jiān)管的碎片化，推進國有資產(chǎn)監(jiān)管新體制的全覆蓋；推進國有經(jīng)濟平等參與市場競爭，提升產(chǎn)業(yè)集中度；進一步深入研究解決國資委管什么、如何管的問題。

分類管理；科學(xué)運用；國資監(jiān)管體制

按照分類法對具有相同表征的國有資產(chǎn)作出歸類，進而形成科學(xué)的、有利于國有資產(chǎn)保值增值的分類管理方式，是踐行黨的十七大、十八大提出的完善各類國有資產(chǎn)監(jiān)管體制的必要前提。

一、如何分類管理對國資監(jiān)管體制的建設(shè)具有重大影響

我國國有資產(chǎn)分布領(lǐng)域廣泛，業(yè)務(wù)類型多樣，數(shù)量龐大，按其不同表現(xiàn)形態(tài)及特征標(biāo)準(zhǔn)，可歸納或劃分為以下類型：

——基于是否具有營利性質(zhì)，分為經(jīng)營性資產(chǎn)與非經(jīng)營性資產(chǎn)。其中，經(jīng)營性資產(chǎn)又往往按行業(yè)或領(lǐng)域細(xì)分為(工商)企業(yè)資產(chǎn)、文化資產(chǎn)、金融資產(chǎn)，以及行政事業(yè)單位的經(jīng)營性資產(chǎn)等；非經(jīng)營性資產(chǎn)則細(xì)分為具有公共品性質(zhì)的行政事業(yè)單位資產(chǎn)、尚未明確經(jīng)營主體的資源性資產(chǎn)等。

——基于所處的市場地位，分為壟斷領(lǐng)域的資產(chǎn)與競爭領(lǐng)域的資產(chǎn)。

——基于在社會經(jīng)濟中所承擔(dān)的職能，分為公益性資產(chǎn)、非公益性資產(chǎn)以及介于二者之間的準(zhǔn)公益性資產(chǎn)。

——基于耗用期限的長短，分為流動資產(chǎn)與長期資產(chǎn)。

——基于空間存在形態(tài)，分為有形資產(chǎn)與無形資產(chǎn)。其中，有形資產(chǎn)包括資金、物質(zhì)資源、產(chǎn)品、設(shè)備、裝置、廠房、人才、信息等各類生產(chǎn)要素；無形資產(chǎn)包括專利權(quán)、非專利技術(shù)、商標(biāo)權(quán)、著作權(quán)、土地使用權(quán)、銷售渠道、商譽等。

——基于資產(chǎn)的權(quán)益關(guān)系，分為股權(quán)資產(chǎn)、債權(quán)資產(chǎn)。

——基于資產(chǎn)的用途，分為生產(chǎn)性資產(chǎn)與非生產(chǎn)性資產(chǎn)，等等。

這些分類將國有資產(chǎn)分別排列為有序的系統(tǒng)和結(jié)構(gòu)，對微觀管理上的經(jīng)營決策、財務(wù)處置、價格發(fā)現(xiàn)、價值損益、權(quán)益歸屬和保障、要素交換與流動，對宏觀經(jīng)濟運行上的數(shù)量統(tǒng)計、布局結(jié)構(gòu)變動、政策抉擇、法律關(guān)系調(diào)整，等等，均具有重要意義。

然而，必須看到，分類作為可選擇的方法或工具，往往對應(yīng)和服務(wù)于一定的功用。就國有資產(chǎn)分類本身而言，其直接的意義主要表現(xiàn)在客觀性、基礎(chǔ)性、技術(shù)性的層面，但是，在一般分類的基礎(chǔ)上如何擇其可用，并以此獲取合乎邏輯、利于實踐、吻合目標(biāo)的效果，更值得關(guān)注和追問。因此，要取得國有資產(chǎn)分類與國有資產(chǎn)監(jiān)管體制完善兩者在效果上的統(tǒng)一，增強正能量，減少或者避免負(fù)效應(yīng)，就必須從國有資產(chǎn)管理體制改革的實際出發(fā)，遵循建立社會主義市場經(jīng)濟的方向和政企分開、政資分開、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開的原則，達到有利于國有企業(yè)建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度，有利于促進市場公平競爭，有利于國有資產(chǎn)保值增值的效果。概而言之，只有實現(xiàn)國有資產(chǎn)分類管理科學(xué)化的目標(biāo)，才能體現(xiàn)作為方法上的國有資產(chǎn)分類的應(yīng)用價值。

二、防止經(jīng)營性國有資產(chǎn)監(jiān)管的碎片化，推進國有資產(chǎn)監(jiān)管新體制的全覆蓋

從實踐上看，由于對國有資產(chǎn)監(jiān)管新體制尚未真正達成共識，并且對改革進程中存在的體制性障礙尚未自上而下設(shè)法有效消除，導(dǎo)致政府及部門在經(jīng)營性國有資產(chǎn)分類方法的應(yīng)用上歧見紛呈、各取所需，國有資產(chǎn)監(jiān)管范圍、監(jiān)管方式呈現(xiàn)碎片化傾向。

首先，國資委作為專司國有資產(chǎn)出資人職責(zé)的機構(gòu)，由本級政府授權(quán)，依法對經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管，是改變政出多門、資源配置分散、監(jiān)管規(guī)則不一、監(jiān)管成本不節(jié)約的必要條件，也是實現(xiàn)政企分開、政資分開的必然要求?？墒?，現(xiàn)實狀況并不盡人意。當(dāng)經(jīng)營性國有資產(chǎn)細(xì)分為工商企業(yè)資產(chǎn)、文化資產(chǎn)、金融資產(chǎn)、行政事業(yè)單位資產(chǎn)時，四類資產(chǎn)同為經(jīng)營性資產(chǎn)的一般性被刻意忽略，各自的特殊性卻被任意強調(diào)。比如，有人認(rèn)為，工商企業(yè)與銀行分別為貸方和借方，管理規(guī)則殊異，如果貸者與借者的出資人同一，將會導(dǎo)致借貸關(guān)系紊亂。而事實上，這種質(zhì)疑似是而非。新型國有資產(chǎn)監(jiān)管體制建立后，國資委作為出資人，并未妨礙其權(quán)屬企業(yè)以獨立法人的地位彼此開展商品交換。隨著工商企業(yè)越來越多地投資于金融機構(gòu)，你中有我，我中有你，形成產(chǎn)業(yè)資本與金融資本的融合發(fā)展，同樣也沒有對銀企之間的買賣關(guān)系帶來什么不良影響。從本源上說，國有資產(chǎn)終極所有權(quán)歸屬全民，企業(yè)國有資產(chǎn)與金融國有資產(chǎn)的所有者是同一的。在市場經(jīng)濟條件下，出于營造多種所有制經(jīng)濟平等競爭環(huán)境的需要，不允許政府兼任公共管理者與市場競爭者“雙重角色”，既當(dāng)“裁判員”又做“運動員”，而是實行政資分開，將出資人的職能分離出來，交由不同于一般政府公共管理部門的特設(shè)機構(gòu)即國資委行使；不再將國有企業(yè)當(dāng)作行政機構(gòu)的附屬與延伸，而是實行政企分開，將政府不該管、管不了、管不好的事情分別交由企業(yè)和市場去決定。從這個意義上說，國有金融資產(chǎn)的監(jiān)管和運營實行政資分開、政企分開概莫能外，勢所必然。其管理規(guī)則上的所謂特殊性問題，也完全可以在這一新體制框架內(nèi)得到解決。近些年來，實體經(jīng)濟與虛擬經(jīng)濟之間收益分配上出現(xiàn)的“紅肥綠瘦”、嚴(yán)重失衡，與相關(guān)部門既行使公共管理職能，又錯位于出資人角色有莫大關(guān)系。這恰恰證明，金融企業(yè)明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，理順政企、政資關(guān)系，實現(xiàn)制度創(chuàng)新，也是非常必要的、急迫的。此外，隨文化體制改革的推進，民間資本也可進入文化產(chǎn)業(yè)。在此背景下，如何一體化要求國有、民有資產(chǎn)管理在遵循管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合原則的同時，實現(xiàn)黨和政府對這一特殊資產(chǎn)的社會導(dǎo)向的管理，從而將管導(dǎo)向這一公共管理職能與管資產(chǎn)、管人、管事相一致，也是值得在理論上、實踐上加以探索的。

其次，在國有資產(chǎn)分類方法的應(yīng)用上自我裁量、各取所需的行為方式下，相當(dāng)一部分企業(yè)經(jīng)營性國有資產(chǎn)迄今仍然由政府公共管理部門監(jiān)管，一些地方將國有資產(chǎn)出資人職能混同于行政管理職能的現(xiàn)象大量存在。一方面，改變國資委特設(shè)機構(gòu)的職責(zé)定位，使之成為政府組成部門或辦事機構(gòu)，并賦予大量公共管理事務(wù)；另一方面，由多部門行使出資人權(quán)力，導(dǎo)致政府公共管理部門錯位，落入多頭管理的窠臼。一些地方國資委自成立以來，一直未明確監(jiān)管企業(yè)名單，國有資產(chǎn)監(jiān)管仍處于人人負(fù)責(zé)而實際上無人負(fù)責(zé)、出資人缺位的窘境。不少新設(shè)立的國有企業(yè)交由政府公共管理部門管理，甚至已納入國資委監(jiān)管的企業(yè)重又脫離國資委監(jiān)管，國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)作為專門履行國有資產(chǎn)出資人職責(zé)的主體地位受到挑戰(zhàn)。2003年底，國務(wù)院國資委出資企業(yè)的資產(chǎn)占中央一級企業(yè)資產(chǎn)(不含金融企業(yè))的比重為81.2%，到2011年底，在監(jiān)管企業(yè)資產(chǎn)總額取得年均增長16.4%、達到28萬億元驕人業(yè)績的同時，這一比重竟然下降至73.1%。一些地方國資委監(jiān)管的覆蓋面也相當(dāng)窄小。截止2012年底，江西省國有企業(yè)1600余戶，納入各級國資委監(jiān)管的企業(yè)600戶；經(jīng)營性國有資產(chǎn)13000億元，納入各級國資委監(jiān)管的僅7100億元，占全部國有資產(chǎn)總量的54.6%。其中，省國資委監(jiān)管企業(yè)的資產(chǎn)2400億元，僅占省屬經(jīng)營性國有資產(chǎn)總量的46%。

再次，刻意強調(diào)和放大不同行業(yè)經(jīng)營性國有資產(chǎn)的特殊性，還可能導(dǎo)出按行業(yè)建立國資監(jiān)管機構(gòu)的結(jié)論。時下，的確有人提出了這種主張。[1]若依此議，既有違于實行大部委制、精簡政府機構(gòu)的改革方向，也大有將國資監(jiān)管機構(gòu)變相混同為按行業(yè)對口的公共管理機構(gòu)、直接干預(yù)微觀經(jīng)濟、回歸舊體制之嫌。

誠然，造成上述局面的原因，不僅強烈地關(guān)聯(lián)于國有資產(chǎn)分類方法應(yīng)用中無原則地各取所需，也深刻地折射出既有權(quán)力利益格局、傳統(tǒng)思維習(xí)慣的長期浸染，兩者表里交織和耦合，為抵御新體制的生長提供利益誘引、權(quán)力保護甚至法律支撐。比如，中央與地方在政策支持、項目管理、資金轉(zhuǎn)移支付等方面歷來通過部門渠道上下對口，企業(yè)能否享受政策、獲批項目、取得資金，與其是否歸屬哪個口子密切相關(guān)。在此誘導(dǎo)與壓力下，地方政府對企業(yè)的歸屬關(guān)系自然不敢輕舉妄動。從法律制度上看，盡管《企業(yè)國有資產(chǎn)法》在總則中規(guī)定了政企分開、社會公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能分開等原則，并且在第十一條規(guī)定：“國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)和地方人民政府按照國務(wù)院的規(guī)定設(shè)立的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)，根據(jù)本級人民政府授權(quán)，代表本級人民政府對國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)?！钡谠摋l第二款又作出了“國務(wù)院和地方人民政府根據(jù)需要，可以授權(quán)其他部門、機構(gòu)代表本級人民政府對國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)”的表述。這種制度安排，照顧了很多企業(yè)尚未與公共管理部門脫鉤的現(xiàn)實狀況，卻沒有就其改進的方向和時限作出規(guī)定，忽略了法律規(guī)范應(yīng)有的指引功能，事實上已成為一些部門既行使公共管理職能又直接管理國有企業(yè)的法律依據(jù)。由此可見，推進國有資產(chǎn)監(jiān)管新體制的全覆蓋，迫切需要提振改革的決心和勇氣，從體制創(chuàng)新、政策完善、法律規(guī)范、輿論引導(dǎo)多方入手，以求在深層次上有效推進對既有權(quán)力利益關(guān)系的調(diào)整。

三、國有經(jīng)濟應(yīng)平等參與市場競爭，合理提升產(chǎn)業(yè)集中度

從市場集中度的角度，國有經(jīng)濟可分類為壟斷領(lǐng)域的資產(chǎn)與競爭領(lǐng)域的資產(chǎn)。據(jù)此，人們提出了關(guān)于國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)調(diào)整的種種主張。以往，主張國有經(jīng)濟積極參與市場競爭、將國有企業(yè)從行政機構(gòu)的附屬轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟的法人實體和競爭主體的意見在有關(guān)文獻中多有表述。[2][3]之后，主張國有經(jīng)濟從競爭性領(lǐng)域退出、逐步向關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中的意見漸占上風(fēng)。同時，指責(zé)國有經(jīng)濟在重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域占據(jù)壟斷地位、在競爭領(lǐng)域與民營經(jīng)濟爭利的說法也不絕于耳。對此，有必要加以辨析。

總體上說，目前國有企業(yè)在各自行業(yè)的市場集中度相對較高，其原因是多方面的。

其一，與改革開放以來國有企業(yè)的制度創(chuàng)新和資產(chǎn)重組相關(guān)。建國后一段歷史時期，由于對我國基本國情和所處歷史階段的認(rèn)識與判斷失誤，導(dǎo)致在所有制結(jié)構(gòu)上不斷追求“一大二公三純”，國有經(jīng)濟“一花獨放”，居于高度壟斷地位。改革開放以來，這種急于求成、盲目求純的情形得到糾正，非公有制經(jīng)濟異軍突起。這一格局給國有經(jīng)濟帶來巨大的競爭壓力，相當(dāng)多的國有企業(yè)一度深陷困境。因此，增強國有企業(yè)的活力成為整個經(jīng)濟體制改革的中心環(huán)節(jié)和必須實現(xiàn)的目標(biāo)。[4]進入1990年代以后，隨著建立社會主義市場經(jīng)濟體制改革目標(biāo)的確立，我國加入WTO以及對外開放的深化，國有資產(chǎn)重組和結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐加快，按照“有進有退、有所為有所不為”、“抓大放小”的指導(dǎo)方針，在國有資本從中小企業(yè)領(lǐng)域大規(guī)模主動退出的同時，一批大型國有企業(yè)通過制度創(chuàng)新、資源優(yōu)化配置不斷做強做大。2012年，54戶國有企業(yè)進入全球財富500強，最高排位列第五名。而在上世紀(jì)90年代中期，我國最大的500家國有企業(yè)全年銷售收入總和還不如美國通用汽車公司一家。從2003年到2011年，中央企業(yè)資產(chǎn)總額從7.13萬億元增加到28萬億元，所有者權(quán)益從3.19萬億元增加到11萬億元。[5]這一演變過程，以體制外的增量改革為先，繼之以體制內(nèi)的存量改革，由政府行為導(dǎo)致國有企業(yè)壟斷的因素漸次淡出，促使企業(yè)從不適應(yīng)市場競爭走向積極參與并熟諳市場競爭，遵循和堅持了改革的市場化取向。其結(jié)果是，國有企業(yè)由獨占國內(nèi)工業(yè)品市場、面廣而質(zhì)弱的行政附屬，轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂惺袌龈偁巸?yōu)勢和外向發(fā)展能力、強盛而質(zhì)優(yōu)的法人實體。順便指出，這一局面完全符合改革的預(yù)期，絕非人所攻訐的“國進民退”，更不應(yīng)牽扯為所謂改革的倒退。

其二，與國有產(chǎn)權(quán)的特性相關(guān)。國務(wù)院國資委成立以來，不斷推進央企資產(chǎn)重組，權(quán)屬企業(yè)從2003年國資委成立時的196家，減至目前的117家[5]。這種戰(zhàn)略調(diào)整，既出于優(yōu)化資源配置的需要，也與國有產(chǎn)權(quán)存在多級委托-代理關(guān)系的特性吻合。從整體上看，國有資產(chǎn)歸屬國家所有即全民所有，國務(wù)院和地方人民政府分別代表國家對國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)，享有出資人權(quán)益，國務(wù)院和地方政府國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)根據(jù)本級人民政府的授權(quán)，代表本級政府對國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)；從微觀上看，國有企業(yè)必須按現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，構(gòu)建出資人(股東或股東會)、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層各行其職、各負(fù)其責(zé)，既有利于出資者對公司最終控制，又激發(fā)經(jīng)營管理者為股東創(chuàng)造價值的制衡有序、激勵有效的治理機制。這就決定了國有企業(yè)的監(jiān)管與經(jīng)營必然采取鏈條較長的委托——代理制度，而不可能采取所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)合一的形式。這一特性決定了其制度運作成本較高，一般的小企業(yè)既無必要也難以支付這類成本，只有規(guī)模較大的公司制企業(yè)才能與之適配。由此亦可進一步認(rèn)識國有企業(yè)改革實行“抓大放小”方針的意義所在。

其三，與某些資源性資產(chǎn)經(jīng)營必須實行自然壟斷相關(guān)。比如礦產(chǎn)資源開發(fā)，出于生態(tài)、環(huán)保、延伸產(chǎn)業(yè)鏈及綜合利用、集約發(fā)展、社會經(jīng)濟整體效益諸多考量，政府可以設(shè)置相應(yīng)的市場準(zhǔn)入門檻，以提升產(chǎn)業(yè)集中度、推進規(guī)模經(jīng)營。在這種情況下，那些占有規(guī)模經(jīng)營、管理規(guī)范、技術(shù)研發(fā)能力和資金實力雄厚、市場銷售渠道通暢等有利條件的國有企業(yè)更容易被選中。

其四，與競爭的優(yōu)勝劣汰規(guī)律相關(guān)。競爭必然導(dǎo)致許多行業(yè)兼并重組，提升產(chǎn)業(yè)集中度，形成壟斷。但壟斷并不一定排斥競爭，并且依法不能妨礙平等競爭。中石化、中石油等大公司、大集團，盡管在國內(nèi)屬寡頭壟斷者，卻必須參與國際市場上更大范圍、更高程度的競爭。這對爭取和維護國家的核心利益是十分必要的。一個國家，一個民族，如果沒有這樣的企業(yè)航母，就會喪失資源配置和自我發(fā)展的自主權(quán)、話語權(quán)，就只能被動地接受不平等的國際分工，這已為歷史的經(jīng)驗一再證實。對此，必須保持清醒的認(rèn)識。當(dāng)然，在堅持和促進國有企業(yè)強身健體的同時，應(yīng)盡可能減少和避免把過多的行業(yè)領(lǐng)域列為非國有經(jīng)濟不得進入的禁臠之地。

總之，國有經(jīng)濟在我國市場經(jīng)濟中的地位以及由此形成的影響力、控制力，有其多方面的原因與合理性、必要性，理性地分析和看待這一現(xiàn)象，有助于提高科學(xué)配置國有資源的自覺性，防止刻意削弱國有經(jīng)濟的市場地位，在所有制問題上陷入另一種新的教條。

不少人既擔(dān)憂國有企業(yè)市場地位的提升有壟斷之弊，又詬病國有企業(yè)加入市場競爭對非公有制經(jīng)濟有“擠出效應(yīng)”之害，要求國有經(jīng)濟從競爭性領(lǐng)域退出。換言之，在他們看來，壟斷不可，競爭亦不行。如此，真要陷國有經(jīng)濟于“首鼠兩端”了。

國有企業(yè)參與市場競爭是否必然形成對非國有經(jīng)濟的市場擠出？對此，實踐已經(jīng)提供了很好的答案。在改革開放過程中，國有經(jīng)濟鳳凰涅槃，盡管企業(yè)總數(shù)大量減少，但經(jīng)營效益顯著提高，資產(chǎn)質(zhì)量不斷優(yōu)化，資產(chǎn)、利潤、稅收等經(jīng)濟指標(biāo)的絕對量持續(xù)增長。與此同時，國有經(jīng)濟在經(jīng)濟總量中所占比重逐步下降,非國有經(jīng)濟的發(fā)展速度和總體規(guī)模遠(yuǎn)超國有經(jīng)濟。以廣東為例：1978年，廣東經(jīng)濟處于國有經(jīng)濟、集體經(jīng)濟一統(tǒng)天下的時代。到2005年，國有經(jīng)濟比重下降至23.5%，非公有制經(jīng)濟、外商經(jīng)濟比重迅速抬升到67.4%。2004年，廣東省工業(yè)增加值8011.15億元，其中國有及國有控股企業(yè)增加值1666.33億元，占比20.8%；2012年，全年全部工業(yè)完成增加值25937.20億元，其中,國有及國有控股企業(yè)增加值3930.63億元,占比下降為15.1%。事實證明，隨著市場體系的完善，國有經(jīng)濟與其它類型的經(jīng)濟不僅有足夠的空間平等競爭，互為市場，形成正和博弈，共同把經(jīng)濟總量做大，還可以采取“混合所有的股份制形式”，*黨的十六屆三中全會指出：“混合所有的股份制是公有制的主要實現(xiàn)形式?！睂崿F(xiàn)雙向進入，嫁接改造，優(yōu)勢互補，融合發(fā)展。比如，長期處于虧損狀態(tài)的江西建工集團，通過改制重組，國有控股股份與臺商股份、管理層股份融合一體，產(chǎn)值、利潤指標(biāo)一路飆升，分別由2008年的51億元、負(fù)1300萬元，達到2012年的155億元、3.1億元；2013年，在我國經(jīng)濟增速回落的形勢下，兩項指標(biāo)依然逆勢而上，預(yù)計可分別達到210億元、4億元。又比如，華潤集團公司前兩年成功并購江西省赫赫有名的私人企業(yè)洪客隆連鎖超市，經(jīng)營業(yè)績依然向好。這類身處高度競爭行業(yè)的國有企業(yè)不斷做優(yōu)做強的事實表明，斷言國有經(jīng)濟必須退出競爭性領(lǐng)域的主張，與我國生動活潑的改革發(fā)展實際是大相徑庭的。

從邏輯上說，假若把國有經(jīng)濟排斥于競爭領(lǐng)域之外，那么，似乎就要為國有企業(yè)在壟斷領(lǐng)域“跑馬圈地”了。這顯然有通過行政之手給國有企業(yè)壟斷加力之嫌，恰恰與持論者自己的意見相左。此外，在市場經(jīng)濟條件下，絕大多數(shù)企業(yè)不同程度上都要面對市場競爭。即使城市水電管網(wǎng)交通等公共基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營，也越來越多地采用招投標(biāo)等競爭方式確定經(jīng)營權(quán)。以是觀之，要求國有企業(yè)退出競爭性領(lǐng)域，難免有陷國有經(jīng)濟于無立錐之地之嫌，更有悖于國企作為市場競爭主體的定位和改革的市場化取向。

國有企業(yè)退出競爭性領(lǐng)域的主張，與長期以來照搬西方經(jīng)濟學(xué)關(guān)于國有企業(yè)的思維定勢有關(guān)。在西方國家，國有企業(yè)數(shù)量稀少，通常作為政府提供公共品的載體而非營利工具，是政府機構(gòu)的組成部分或者延伸，或者是公法法人，不具有企業(yè)法人身份，不是市場競爭主體，其員工身份也往往屬于公職人員。這與我國量大面廣、絕大多數(shù)必須實行政企分開和政資分開、以法人主體平等參與市場競爭、實現(xiàn)資產(chǎn)保值增值的國有企業(yè)相比，是截然不同的。在涉及對我國國有企業(yè)市場競爭主體地位評價的場合，一些西方國家動輒與其國有企業(yè)相比，并對我國國有企業(yè)及其管理體制的所謂“中立性”提出質(zhì)疑，以圖限制我國國有企業(yè)平等參與國際市場競爭。對此，國人應(yīng)予高度關(guān)注，切不可自證自誤，墜入其彀。

四、科學(xué)應(yīng)用資產(chǎn)分類，破解國資委管什么、如何管的課題

從國有資產(chǎn)分類以及科學(xué)應(yīng)用的角度，圍繞國有資產(chǎn)監(jiān)管范圍即國資委管什么的問題，前文已就經(jīng)營性國有資產(chǎn)的集中統(tǒng)一監(jiān)管、國有經(jīng)濟在壟斷領(lǐng)域與競爭領(lǐng)域存在的原因與正當(dāng)性等重要內(nèi)容進行了分析和闡述，與此相關(guān)，在國有資產(chǎn)管理的具體操作方式上還有一些問題值得關(guān)注和探討。

一是因改制重組以及資產(chǎn)處置的需要，企業(yè)國有資產(chǎn)由實物形態(tài)轉(zhuǎn)為貨幣形態(tài)后，是否必須將款項上繳國庫。企業(yè)資產(chǎn)變現(xiàn)形成的貨幣資產(chǎn)，本來只是價值形態(tài)的轉(zhuǎn)換，并未由此改變政府就這部分資產(chǎn)對國資委行使出資人職責(zé)的授權(quán)，但目前仍然因襲國資委成立之前的規(guī)定上繳財政。其后果，不但直接減少了政府對國資委授權(quán)經(jīng)營的資產(chǎn)價值，而且限制了國有資產(chǎn)管理和企業(yè)經(jīng)營活動的范疇，不利于促進國有企業(yè)開展資產(chǎn)并購、出讓等形式多樣的資本經(jīng)營活動。相應(yīng)地，實行股權(quán)多元化以后，國有股權(quán)分紅所得須進入國有資本經(jīng)營預(yù)算體系，但在其他股東希望增資擴股時，國有股權(quán)持有人難以及時作出響應(yīng)，上繳的收益也未必回投企業(yè)，由此往往招致合作者的不滿，乃至成為國有企業(yè)股權(quán)多元化改造的障礙。有鑒于此，有必要進一步撇清公共財產(chǎn)收益管理與國有資產(chǎn)收益管理的區(qū)別與界限，在制度設(shè)計上加以合理變通和改進。

二是在國有資本經(jīng)營預(yù)算支出結(jié)構(gòu)中，如何處理好公共需要與企業(yè)再投入的關(guān)系。實行國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，是國有資產(chǎn)新型管理體制的必要組成部分，有利于在更大范圍調(diào)整國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，優(yōu)化資源配置。不少人認(rèn)為，既然國有資產(chǎn)屬于全民，其收益理所當(dāng)然只能全部上繳并用于公共支出。更有甚者，還提出將經(jīng)營性國有資產(chǎn)一賣了之，用于填補社保資金的不足。細(xì)加斟酌，此論同樣混淆了公共財產(chǎn)與經(jīng)營性資產(chǎn)的關(guān)系，若付諸實施，不僅國有企業(yè)擴大再生產(chǎn)的可能性斷送了，而且簡單再生產(chǎn)也不要了，在不進則退的市場競爭中，勢必將國有企業(yè)推向消亡的不歸路。是耶？非耶？這有如在殺雞取卵與養(yǎng)雞下蛋之間進行權(quán)衡。企業(yè)是多種要素的組合，這種組合不是要素的簡單相加，它能產(chǎn)生有機的、集束的功能，對有競爭優(yōu)勢的企業(yè)來說，它不僅生成了有形價值，而且附著了更為珍貴的人力資本、核心技術(shù)、管理理念及組織體系、品牌、銷售網(wǎng)絡(luò)、商譽、企業(yè)文化等無形價值。這些無形價值，能給企業(yè)創(chuàng)造更多的利潤和社會價值。行殺雞取卵之法，只做一錘子買賣，則毀之于旦夕之間；反之，取養(yǎng)雞下蛋之法，許以恒產(chǎn)綿延，則澤福于長久。兩利相較，取舍自明。當(dāng)然，我國社保體系及一些民生事業(yè)建設(shè)滯后，欠賬太多，為解燃眉之急，在國有資本經(jīng)營預(yù)算中切出一塊予以彌補，也在情理之中。但應(yīng)取之有度，兼顧眼前與長遠(yuǎn)，切不可竭澤而漁。

三是區(qū)別承擔(dān)不同職能的資產(chǎn)，實行差異化的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)模式與業(yè)績評價方法。目前，國資委行使出資人職責(zé)的主要是企業(yè)經(jīng)營性資產(chǎn)，同時，城市供水供氣管道、電網(wǎng)、國家戰(zhàn)略控制型的軍工企業(yè)等一些須特許經(jīng)營的具有公益性質(zhì)的資產(chǎn)，集防洪抗旱、供水排灌、水產(chǎn)養(yǎng)殖、發(fā)電、景觀旅游等于一身的水利資產(chǎn)等一些兼有公益性、營利性以及準(zhǔn)公益性的資產(chǎn)，也授權(quán)國資委監(jiān)管。對于一般競爭性行業(yè)的國有資產(chǎn)，應(yīng)按照有所為、有所不為的原則，能進則進，不進則退，在股權(quán)配置上不求千篇一律，既可國有獨資，也可實行混合所有制的股權(quán)多元化；既可國有控股，也可國有參股，必要時，國有股權(quán)可以整體出讓。在業(yè)績評價上，應(yīng)全面推廣能反映企業(yè)價值創(chuàng)造、激勵經(jīng)營者注重可持續(xù)發(fā)展、增進企業(yè)核心競爭力的EVA(經(jīng)濟增加值)考核體系。對公益性資產(chǎn)，包括特許壟斷經(jīng)營產(chǎn)業(yè)、國家戰(zhàn)略控制型產(chǎn)業(yè)中的國有資產(chǎn)，也應(yīng)在不損害公益性、國家安全和核心利益的前提下，創(chuàng)造條件，采取股權(quán)多元化、部分產(chǎn)品和技術(shù)外包等適當(dāng)形式，與非國有資產(chǎn)嫁接。其中，特許經(jīng)營的產(chǎn)品與服務(wù)，應(yīng)盡可能實行規(guī)范的競標(biāo)制、市場準(zhǔn)入制，形成公平競爭機制。對兼有公益性、營利性以及準(zhǔn)公益性的產(chǎn)業(yè)，既可實行國有獨資經(jīng)營，也可在國有產(chǎn)權(quán)主體的統(tǒng)攬下，以承包、租賃等方式分塊交由不同經(jīng)濟主體經(jīng)營，歸于國有的經(jīng)營所得必須用于產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展特別是公益事業(yè)價值的提升；還可探索整體產(chǎn)業(yè)的股份化經(jīng)營，允許非國有投資方按合理、公允原則適當(dāng)分取投資回報，其它剩余用于彌補或增加公益方面的支出以及擴大投資。這種設(shè)計的意義在于，動員社會資本與國有資本配套，從而增大社會公益事業(yè)的總投入。在業(yè)績評價上，由于這類經(jīng)營實體同時具有公益性與營利性，有必要以行業(yè)坐標(biāo)為主軸，變通參照EVA考核體系，既側(cè)重考核履行職能、提供服務(wù)的質(zhì)量，又真實反映企業(yè)經(jīng)營管理水平和價值創(chuàng)造，促使經(jīng)營者努力實現(xiàn)微觀效益與社會效益的統(tǒng)一。

公益性企業(yè)就其承擔(dān)的公用職能而言，不以營利為目的；但作為企業(yè)，它又是營利性的法人實體。在履行公用職能時，出于社會全局利益的需要，往往要舍棄自身的利益甚至出現(xiàn)虧損。如果虧損無法彌補或者成為常態(tài)，企業(yè)經(jīng)營將難以為繼。因此，許多發(fā)達國家的公益產(chǎn)品或服務(wù)由政府向企業(yè)購買或者直接辦企業(yè)來實現(xiàn)。采取后一種方式的，企業(yè)虧損由政府埋單。在我國，政府直接出資經(jīng)營公益事業(yè)的，很多屬于財政全部或部分供養(yǎng)的事業(yè)單位，也有部分公益事業(yè)交由實行企業(yè)化經(jīng)營、自收自支的事業(yè)單位承擔(dān)。此外，一些企業(yè)也或多或少承擔(dān)著公益性職能。按照機構(gòu)改革的要求，這些事業(yè)單位將分門別類明確職能定位，其中一些單位將轉(zhuǎn)制為企業(yè)。目前，企業(yè)為公共利益所費所虧與政府補償相對應(yīng)的制度尚未建立健全，其職能定位以及政企關(guān)系有待進一步明確和理順。

四是充分尊重企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)，避免國有資產(chǎn)監(jiān)管缺位、越位和錯位。國資委不行使公共管理權(quán)和行政手段干預(yù)企業(yè)經(jīng)營，與企業(yè)經(jīng)營者之間是股東與代理者的關(guān)系，而非政企關(guān)系。以往，在出資人缺位、行政部門多頭介入企業(yè)具體事務(wù)的情況下，企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)被漠視，活力遭受嚴(yán)重壓抑，因此，實行政企分開也就成為增強企業(yè)活力的前提條件。新型國有企業(yè)管理體制建立之后，一方面，政府不能直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營活動；另一方面，企業(yè)也不能不受所有者約束，損害所有者權(quán)益。[3]出資人必須以股東的身份，對企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、重大人事安排、國有資產(chǎn)風(fēng)險控制及保值增值、業(yè)績評價、收入分配及獎懲等作出判斷與決策，做到管資產(chǎn)、管人、管事相結(jié)合。依此而論，企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的關(guān)鍵部分是由出資人來決定的，尊重企業(yè)自主權(quán)首先要保障出資人的權(quán)利。當(dāng)然，隨著企業(yè)股權(quán)多元、經(jīng)營規(guī)?；约巴顿Y者跨行業(yè)投資的情形日益普遍，股東們作出了明智的選擇：在把握出資人剩余控制權(quán)的前提下，將不宜管、管不了、管不好的事項授權(quán)代理人管理，確立了財產(chǎn)所有權(quán)與法人財產(chǎn)權(quán)對立統(tǒng)一的關(guān)系，形成了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)分而治之的機制。在現(xiàn)代公司制臻于成熟的基礎(chǔ)上，其授權(quán)的方式方法也不斷規(guī)范化、程式化，最終定格于公司法等相關(guān)法律。[7]

從實踐來看，實現(xiàn)國有資產(chǎn)監(jiān)管的科學(xué)性、有效性和規(guī)范性，出資人主要應(yīng)把握和行使好五項權(quán)力：一是實行規(guī)范的報告、備案和必要的審核制度，對出資企業(yè)的重大決策事項行使知情權(quán)；二是對出資企業(yè)提交的報告事項，一般只就程序是否合規(guī)提出意見，必要時，可以就某些重大決策的實質(zhì)性內(nèi)容提交專家論證，并將專家的意見反饋企業(yè)參酌，行使建議權(quán)；三是以臺賬制度和情況調(diào)度為抓手，對重大事項的執(zhí)行情況進行過程性跟蹤監(jiān)督，行使督察權(quán)；四是對企業(yè)管理層實行科學(xué)、嚴(yán)格的業(yè)績考核，行使獎懲權(quán)；五是在出資企業(yè)違法違規(guī)決策、出現(xiàn)明顯失誤等特殊情況時審慎啟用裁決權(quán)。裁決權(quán)一旦行使，也必須按照“誰決策，誰負(fù)責(zé)”的原則明確責(zé)任主體?？傊?，經(jīng)營決策的權(quán)、責(zé)、利統(tǒng)一歸于企業(yè)管理層，國資委的監(jiān)管重點則定位于把方向，立規(guī)矩，管程序，抓獎懲，以避免落入行政式審批的窠臼。[7]

[1]眾石.“金融國資委”爭議背后[N].中國青年報,2012-05-14(10).

[2]中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定(中國共產(chǎn)黨第十四屆中央委員會第三次全體會議1993年11月14日通過)[N].人民日報,1993-11-17.

[3]江澤民,高舉鄧小平理論偉大旗幟，把建設(shè)有中國特色社會主義事業(yè)全面推向二十一世紀(jì)/在中國共產(chǎn)黨第十五次全國代表大會上的報告[M].北京:人民出版社，1997.

[4]中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定[M].北京:人民出版社，1984.

[5]白天亮.國企新姿:中國脊梁堅強挺立[N].人民日報，2013-04-15(01).

[6]廣東省統(tǒng)計局、關(guān)于2004年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的統(tǒng)計公報,2012年廣東工業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)步上行[EB/OL].http://finance.sina.com.cn/roll/20050303/104264925t.shtml.http://www.gddpc.gov.cn/fgzl/jjyx/201302/t20130205_198105.htm，2005-03-03/2013-02-05.

[7]林加奇.公有制有效實現(xiàn)形式及其產(chǎn)權(quán)配置[J].中國井岡山干部學(xué)院學(xué)報，2010(2).

(責(zé)任編輯：廖才茂)

ToSolvetheProblemsinSupervisionofState-ownedAssetsthroughClassifiedManagement

LIN Jia-qi
(JiangxiInstituteofEducation,Nanchang,Jiangxi330000,China)

The scientific classification of state-owned assets is a necessary precondition for realizing the goal of perfecting state-owned asset management system as set forth in the Seventeenth and Eighteenth National Congress of the CPC.How to select usable assets and achieve practice-benefiting effect based on general classification is a question worthy of attention.The purpose of scientifically using classified management is to prevent to the fragmented supervision of profitable state-owned assets and realize the all coverage of the new system of state-owned asset supervision;promote state-owned economy to equally participate in market competition,and increase industrial concentration;and give a better answer to the questions what the state-owned asset supervision committees should manage and how to manage.

classification management;scientific utilization;state-owned asset supervision system

F123.7

A

1674-0599(2013)06-0113-07

2013-09-26

林加奇(1957—)，男，江西黎川人，江西教育學(xué)院院長，研究方向為經(jīng)濟體制改革與國有企業(yè)改革。