文◎黃治文

完善公益訴訟制度的幾點(diǎn)構(gòu)想

文◎黃治文*

新修訂的 《中華人民共和國民事訴訟法》55條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！边@一規(guī)定以法律的形式開啟了我國民事公益訴訟制度。據(jù)此筆者認(rèn)為，我國的公益訴訟制度是指法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織根據(jù)法律的授權(quán)，對違反法律、侵犯社會公共利益的行為，向法院提起訴訟，由法院追究違法者法律責(zé)任的訴訟制度。但由于我國法律對公益訴訟制度規(guī)定過于原則，目前尚未出臺相應(yīng)的配套司法解釋，導(dǎo)致實踐中存在諸多不好操作、不便操作的問題。因此，深入研究相關(guān)問題具有重大現(xiàn)實意義。

一、公益訴訟制度的幾點(diǎn)構(gòu)想

（一）誰作公益訴訟制度的起訴主體

對于公益訴訟起訴主體，世界各國的規(guī)定各不相同。英美法系規(guī)定較寬，美國的《清潔空氣法》《清潔水法》等法律規(guī)定，“任何人”都可以依照本法就企業(yè)、政府等損害環(huán)境的行為提起公益訴訟，“任何人”既包括公民個人、企業(yè)和社會團(tuán)體，也包括政府和檢察機(jī)關(guān)；在英國，檢察長、政府機(jī)關(guān)可提起公益訴訟，社會團(tuán)體或公民個人經(jīng)檢察長同意后，也可提起公益訴訟；大陸法系普遍禁止公民個人提起公益訴訟，并嚴(yán)格規(guī)定提起公益訴訟的組織。如德國、日本只允許消費(fèi)者組織對消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)提起公益勝訴。我國的公益訴訟起訴主體采取的是基本法 （民事訴訟法）＋單行法的制度模式，只有“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”才能成為公益訴訟的起訴主體。按照現(xiàn)行模式，目前能確定的主體只有行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門 （《海洋環(huán)境保護(hù)法》90條規(guī)定 “依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”），其它機(jī)關(guān)和組織尚不是公益訴訟起訴主體，如果出現(xiàn)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會利益的行為，目前還沒有合法的起訴主體，長此以往，將會造成社會公共利益得不到法律的有效維護(hù)。因此，有必要及時修改環(huán)境保護(hù)法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法、文物保護(hù)法等單行法律，增加相關(guān)的公益訴訟起訴主體的規(guī)定，做到司法實踐中有法可依，切實保護(hù)公共利益，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

（二）哪些情形屬于受案范圍

“公共利益”（“社會利益”）包括各種公共資源利益、公共設(shè)施利益、公共財產(chǎn)利益和各種環(huán)境利益等，是一個和私人利益相對應(yīng)的概念，是一個經(jīng)常出現(xiàn)但立法上又無具體規(guī)定的用語，具有抽象性、動態(tài)性和不確定性的特點(diǎn)。我國對公益訴訟的受案范圍采取列舉式＋概括式的方式加以規(guī)定，列舉的是污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益兩類最典型的案件，“損害社會利益的行為”是一個概括性的規(guī)定，這一規(guī)定明確了公益訴訟的受案范圍包括但不限于“污染環(huán)境”、“侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益”兩類案件，其它損害社會公共利益的行為同樣可以納入公益訴訟的范圍，但到底其它哪些損害社會公共利益的行為同樣可以納入公益訴訟，目前還不明確，不便于在司法實踐中操作，筆者建議通過立法解釋或者司法解釋作出具體規(guī)定，界定哪些行為屬于損害社會公共利益的行為，如可明確公益訴訟的受案范圍，包括污染環(huán)境案件、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益案件、嚴(yán)重的破壞自然資源案件、國有資產(chǎn)流失案件、社會保障案件、公共衛(wèi)生案件等。

（三）與普通民事訴訟的程序有何區(qū)別

1．關(guān)于案件管轄問題。按照民事訴訟法的一般規(guī)定，公益訴訟可由損害行為地的基層人民法院管轄，損害行為發(fā)生在幾個人民法院轄區(qū)的，有關(guān)的人民法院都有管轄權(quán)，但后立案的人民法院應(yīng)當(dāng)將案件移送先立案的人民法院。鑒于有些公益訴訟案件損害面寬、涉及面廣、社會影響重大，必要時，最高人民法院、高級人民法院可以指定中級人民法院或有條件的基層人民法院管轄特殊類型的公益訴訟案件。

2．關(guān)于訴訟時效問題。按照現(xiàn)行法律規(guī)定，對于一般的民事訴訟案件，訴訟時效為2年，如果不在規(guī)定的期限內(nèi)起訴，將會喪失勝訴權(quán)；但對于“未授權(quán)給公民、法人經(jīng)營、管理的國家財產(chǎn)受到侵害的，不受訴訟時效期間的限制”。公益訴訟是保護(hù)社會公共利益的，本應(yīng)和國家利益一樣，不受訴訟時效的限制，但為了確保社會公共利益得到及時有效的保護(hù)，可以統(tǒng)一規(guī)定一個較長不宜過長的訴訟時效，如5年，也可以根據(jù)違法行為損害利益的不同，分別確定2至5年的訴訟時效，以追究違法行為者的法律責(zé)任。

3．關(guān)于舉證責(zé)任問題。公益訴訟按被訴對象的不同，可分為民事公益訴訟和行政公益訴訟。對于行政公益訴訟，被告是行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織，應(yīng)遵從行政訴訟原則，由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。對于民事公益訴訟，一般的民事訴訟實行“誰主張，誰舉證”的原則，但考慮公益訴訟的特殊性，可以由法律作出規(guī)定，實行舉證責(zé)任的特殊分配，對于法律規(guī)定的免責(zé)事由及其加害行為與損害后果之間不存在因果關(guān)系等特殊問題，由被告承擔(dān)舉證責(zé)任，就原告提出的主張?zhí)岢鲎C據(jù)加以證明，如因環(huán)境污染案件引起的損害賠償訴訟，現(xiàn)行的舉證責(zé)任分配就是如此。

4．關(guān)于判決執(zhí)行問題。一般來講，對人民法院發(fā)生法律效力的判決、裁定，當(dāng)事人必須履行，一方拒絕履行的，對方當(dāng)事人可以向人民法院申請執(zhí)行，也可由審判員移送執(zhí)行員執(zhí)行。但對公益訴訟案件，人民法院作出判決、裁定生效后，當(dāng)事人拒絕履行的，可由審判員移送執(zhí)行員執(zhí)行。

5．關(guān)于法院的調(diào)查審理問題。人民法院應(yīng)當(dāng)依職權(quán)調(diào)查取證，不受當(dāng)事人申請調(diào)查范圍的限制，對于當(dāng)事人沒有主張的事實，如果涉及公共利益的保護(hù)，人民法院也可主動審理，不受當(dāng)事人訴訟請求的限制。

6．關(guān)于其它問題。公益訴訟的訴訟程序，還涉及受理標(biāo)準(zhǔn)、財產(chǎn)保全擔(dān)保、原告放棄訴訟請求、承認(rèn)對方請求、和解、調(diào)解、撤訴、裁判效力等訴訟行為，建議由司法解釋作出嚴(yán)格的規(guī)定進(jìn)行規(guī)范。

二、完善公益訴訟的配套措施

第一，建立“公益訴訟基金”。公益訴訟作為一種特殊的訴訟行為和制度，需要一定的經(jīng)費(fèi)作保障。可由國家財政撥款解決，但最好還是建立“公益訴訟基金”，資金來源上，可由國家財政撥款、社會捐助、被告敗訴后無人認(rèn)領(lǐng)的賠償金和其它資金組成?！肮嬖V訟基金”主要用作公益訴訟原告敗訴的起訴費(fèi)用、鑒定費(fèi)用和其它費(fèi)用開支，由原告在提起公益訴訟之前向公益訴訟基金會申請。有“公益訴訟基金”作保障，可消除原告怕承擔(dān)敗訴費(fèi)用的顧慮，避免放棄公益訴訟的行為發(fā)生。

第二，建立獎勵制度。作為提起公益訴訟的法定機(jī)關(guān)和有關(guān)組織，都是為社會公共利益而不是為個人利益，他們提起公益訴訟需要花費(fèi)大量的時間、精力和費(fèi)用，需要落實專門人員，甚至還要聘請專業(yè)人員和律師。為了激勵他們更好的維護(hù)社會公共利益，實現(xiàn)司法公正，對于勝訴的原告，可由國家給予一定的獎勵，經(jīng)費(fèi)可在“公益訴訟基金”中列支，也可以由國家財政直接解決。

第三，建立公益訴訟監(jiān)督管理制度。公益訴訟利國利民利社會，要由各級人大常委會加強(qiáng)對涉及公益訴訟的法律執(zhí)行情況的監(jiān)督，由各級人民政府、上級主管部門加強(qiáng)對承擔(dān)起訴職責(zé)的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織的管理，建立健全相關(guān)的監(jiān)督制度和考核管理辦法，落實有關(guān)機(jī)關(guān)、組織及其法定代理人的職責(zé)，對不認(rèn)真履行職責(zé)的單位、組織和個人從嚴(yán)追究，對失職瀆職構(gòu)成犯罪的，移交司法機(jī)關(guān)處理。

第四，加大宣傳教育力度。應(yīng)將公益訴訟制度納入“六．五”普法的內(nèi)容，采取多種形式，加大宣傳教育力度，形成全社會都關(guān)心、重視、支持公益訴訟制度的良好氛圍，為公益訴訟制度的順利實施創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。

第五，加強(qiáng)理論研究。借鑒先進(jìn)經(jīng)驗，豐富我們的公益訴訟制度，推進(jìn)我國公益訴訟的不斷成熟完善。

*重慶市彭水苗族土家族自治縣人民檢察院［409600］