民行檢察建議的實踐與規(guī)制

文◎李鵬翼 李 菡

一、民行檢察建議的實踐發(fā)展

2011年“兩高”會簽的《關(guān)于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》明確規(guī)定“人民檢察院對于符合抗訴條件的民事行政判決、裁定意見已經(jīng)發(fā)生法律效力損害國家利益、社會公共利益的民事調(diào)解、行政賠償調(diào)解，經(jīng)檢察委員會決定，可以向同級人民法院提出再審檢察建議?！睆膶嵺`中看，檢察建議在加強(qiáng)檢察監(jiān)督方面發(fā)揮了重要作用，2001年—2011年，嵩縣檢察院發(fā)出檢察建議172件，法院采納151件，采納率為87.7%，其中再審檢察建議63件，法院采納42件，再審檢察建議采納率為66.7%。

新修訂的《民訴法》第208條第二、三款規(guī)定：地方各級人民檢察院對同級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有本法第200條規(guī)定情形之一的，或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的，可以向同級人民法院提出檢察建議，并報上級人民檢察院備案；也可以提請上級人民檢察院向同級人民法院提出抗訴。各級人民檢察院對審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權(quán)向同級人民法院提出檢察建議。其中第二款規(guī)定的是再審檢察建議，檢察機(jī)關(guān)可以民事抗訴與再審檢察建議互補(bǔ)，如果認(rèn)為人民法院不予再審決定不當(dāng)，也可以提出抗訴。第三款是對民事訴訟違法行為的檢察建議。通過發(fā)現(xiàn)違法行為并提出檢察建議，檢察機(jī)關(guān)不僅能夠?qū)Σ荒苓m用再審程序的裁判行為（包括保全、先予執(zhí)行、中止訴訟等不具有終局效力的訴訟中裁定和回避、罰款、拘留等決定）進(jìn)行監(jiān)督，對于人民法院受理、送達(dá)、庭審、調(diào)解等裁判外的其他訴訟行為（包括作為和不作為），以及督促程序、公示催告、特別程序等非訴訟程序中的裁判行為和裁判外的訴訟行為也能夠通過檢察建議進(jìn)行監(jiān)督，使檢察機(jī)關(guān)民事檢察監(jiān)督工作的范圍和內(nèi)容更加豐富。

通過新民訴法以上規(guī)定，我們可以預(yù)見到民行檢察建議在民行檢察工作中的重要地位。但是，從新民訴法實施以來看，嵩縣院民行部門檢察建議并沒有明顯增加，2013年1—8月，該院共制發(fā)民行檢察建議14份，其中再審檢察建議3份。通過分析，我們認(rèn)為，民行檢察建議工作中存在一些問題和不足，需要我們在今后的工作中加以規(guī)制。

二、民行檢察建議的法律規(guī)制

第一，加快民行檢察相關(guān)規(guī)章制度的修訂，促進(jìn)民行檢察建議權(quán)的落實。首先應(yīng)該在 《人民檢察院組織法》中明確民行檢察建議權(quán)，盡快制定《人民檢察院民事行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》，吸納2001年9月制定的《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》，明確規(guī)定民行檢察建議的啟動方式、申訴時效等，應(yīng)將民行檢察建議規(guī)定成固定的民行法律文書，明確其制作發(fā)放程序。特別是再審檢察建議與抗訴的銜接機(jī)制，明確再審檢察建議啟動再審后檢察機(jī)關(guān)的法庭身份。在抗訴中，檢察機(jī)關(guān)要派員出席并宣讀抗訴書，相對于再審檢察建議書來說，其法律性質(zhì)應(yīng)當(dāng)與抗訴書相同，所以，應(yīng)當(dāng)規(guī)范人民檢察院也派員參加庭審并履行宣讀再審檢察建議書等程序。

第二，規(guī)范民行檢察建議的制作和發(fā)布程序，建立民行檢察建議書說理制度。首先，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定檢察建議發(fā)送的效力級別。原則上是同級檢察院制作，經(jīng)審批蓋章后向被建議單位送達(dá)。若有必要，下級檢察院也可提請上級院發(fā)送，上級院也可指令下級院發(fā)送。第二，應(yīng)當(dāng)明確檢察建議的審批程序。應(yīng)由承辦人起草成文，民行部門集體討論定稿，民行部門負(fù)責(zé)人審核簽字，再由分管檢察長審核簽發(fā)，由院辦公室統(tǒng)一編號，加蓋院章后以檢察院的名義向被建議單位發(fā)送。第三，應(yīng)當(dāng)在檢察建議書中加強(qiáng)說理，闡明自己的觀點和法理依據(jù)，這樣有助于增加工作透明度，體現(xiàn)公平正義。

第三，完善民行檢察建議的救濟(jì)渠道。檢察建議這一監(jiān)督方式的確立，意味著檢察建議權(quán)的設(shè)立?！坝袡?quán)力必有救濟(jì)”，檢察建議以法定的形式確定之后，也應(yīng)當(dāng)同時賦予相關(guān)單位要求撤銷或申請復(fù)議的權(quán)利，當(dāng)他們認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)發(fā)出的檢察建議不當(dāng)時，可以在一定的時間內(nèi)，向檢察機(jī)關(guān)要求撤銷或申請復(fù)議。這樣可以充分保障被監(jiān)督者的權(quán)利，確保法律實施的公平正義。