■潘定生 (上海市嘉定區(qū)司法局黨委副書記)

■顧海峰 郭文娟 (上海市嘉定區(qū)司法局)

近年來，隨著社會轉(zhuǎn)型期的各類矛盾糾紛不斷凸顯，疑難復(fù)雜糾紛日益增多，矛盾化解難度逐漸加大，司法行政工作面臨著巨大挑戰(zhàn)，其中司法行政公信力不足的問題日益突出，已經(jīng)成為影響司法行政工作持續(xù)、科學(xué)發(fā)展的重要因素。為此，2012年初，我局提出“公信司法”建設(shè)的工作理念，充分肯定了“公信力”在司法行政工作中的重要性。本調(diào)研文章從我區(qū)司法行政工作實(shí)際出發(fā)，在具體分析當(dāng)前司法行政公信力不足的現(xiàn)狀及主要原因的基礎(chǔ)上，就如何加強(qiáng)司法行政的公信力建設(shè)提出思路和對策。

一、“公信司法”建設(shè)形式與探索

按照2012年初提出的“圍繞‘公信司法’核心，統(tǒng)領(lǐng)司法行政工作全局”的工作要求，我局?jǐn)M定了《關(guān)于加強(qiáng)公信司法建設(shè)，加快推進(jìn)嘉定區(qū)司法行政工作科學(xué)發(fā)展的實(shí)施意見》等相關(guān)文件，并確定了2012年“公信司法”17項(xiàng)重點(diǎn)推進(jìn)項(xiàng)目，結(jié)合各部門工作重心和特色，積極落實(shí)我區(qū)司法行政工作的“公信司法”品牌戰(zhàn)略計(jì)劃，穩(wěn)步推進(jìn)我區(qū)司法行政工作的科學(xué)有序發(fā)展。

(一)矛盾調(diào)解專業(yè)化，大力推進(jìn)“大調(diào)解”網(wǎng)格體系建設(shè)

我區(qū)各基層司法所積極響應(yīng)“公信司法”建設(shè)號召，結(jié)合基層司法行政工作實(shí)際，積極構(gòu)建大調(diào)解“第四橫”工作平臺，全區(qū)961個村民小組和社區(qū)樓組建立了“司法點(diǎn)”和“司法睦鄰點(diǎn)”。開展矛盾糾紛“大排查、大調(diào)處”專項(xiàng)活動，與區(qū)法院聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)人民調(diào)解業(yè)務(wù)指導(dǎo)、健全訴調(diào)對接工作機(jī)制的會議紀(jì)要》，明確調(diào)解協(xié)議書司法確認(rèn)的時(shí)間、效率、途徑、方法;通過定期培訓(xùn)、以案代訓(xùn)、巡回審判、旁聽庭審等方法，健全對人民調(diào)解員的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。為充實(shí)我區(qū)大調(diào)解工作平臺，積極推進(jìn)人民調(diào)解向行業(yè)和專業(yè)領(lǐng)域拓展，勞動司法所更名為“嘉定區(qū)司法局專業(yè)司法所”;房管物業(yè)、殘聯(lián)、高?？蒲?、外來人員等專業(yè)調(diào)委會和交通事故爭議人民調(diào)解工作室應(yīng)運(yùn)而生，進(jìn)一步提升了司法行政專業(yè)化調(diào)解工作的社會公信力。

(二)法制宣傳普及化，全面提升公民法制意識

我區(qū)法宣辦以“嘉定法寶”法治文化品牌建設(shè)為引領(lǐng)，聚焦“公信司法”理念，圍繞區(qū)委區(qū)政府的重點(diǎn)工作和社會關(guān)注的熱點(diǎn)問題，開展了“嘉定法寶”法治文化特色品牌“暖春”、“清涼一夏”、“保秋”、“護(hù)冬”等“‘嘉定法寶’四季攻略”。大力推進(jìn)普法依法治區(qū)工作，在全區(qū)開展“嘉定法寶杯”普法依法治區(qū)創(chuàng)先爭優(yōu)“奪杯行動”，舉辦“深入開展‘法律九進(jìn)’，服務(wù)科學(xué)發(fā)展”主題宣傳活動啟動儀式。全面開展法治城區(qū)創(chuàng)建工作，下發(fā)《關(guān)于調(diào)整上海市嘉定區(qū)依法治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組組成人員的通知》，加強(qiáng)依法治區(qū)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)力量。

(三)社區(qū)矯正陽光化，有效維護(hù)社會和諧穩(wěn)定

為主動對接《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》，積極應(yīng)對工作內(nèi)容的重大轉(zhuǎn)變，結(jié)合“公信司法”建設(shè)的相關(guān)要求，我局探索建立了社區(qū)矯正官制度，在區(qū)級和街鎮(zhèn)層面分別設(shè)立社區(qū)矯正官。全面推進(jìn)個別化矯正工作，為新收社區(qū)矯正人員建立專門的個別化矯正教育檔案。探索建立需求導(dǎo)向型幫教模式，將幫教對象按需求導(dǎo)向分為就業(yè)謀生、心理調(diào)試、情感修復(fù)和民生救助等四類，并進(jìn)行個性化安置幫教。區(qū)社區(qū)矯正中心、安置幫教中心和“中途之家”去年12月中旬已投入運(yùn)行。在全市率先實(shí)現(xiàn)街道(鎮(zhèn))安幫工作站全覆蓋，各街鎮(zhèn)均建立“四位一體”安置幫教工作站，為刑釋解教人員提供“一站式接待”和“一條龍服務(wù)”，切實(shí)降低幫教對象重新違法犯罪率，提升矯正和幫教工作的公信力。

(四)法律援助便民化，持續(xù)深化便民措施

法律援助是為弱勢群體和特定人員提供無償法律服務(wù)的堅(jiān)強(qiáng)后盾，是切實(shí)維護(hù)社會弱勢群體合法權(quán)益的“保護(hù)神”。區(qū)法律援助中心積極落實(shí)上海市法律援助新標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)降低法律援助門檻，確保更多困難群眾獲得法律援助。在開展司法部“法律援助為民服務(wù)創(chuàng)先爭優(yōu)年”活動中，堅(jiān)持在宣傳上，突出一個亮點(diǎn)，在服務(wù)上暢通三條管道。所謂亮點(diǎn)，是指除了像以往一樣在各個節(jié)點(diǎn)積極組織街頭大型咨詢、宣傳、參與法制文化“三下鄉(xiāng)”、春運(yùn)法制宣傳活動，以及利用媒體進(jìn)行多種形式的宣傳以外，去年還創(chuàng)造性地推出了卡通LOGO“法援法寶”，區(qū)法援中心的各種宣傳資料及宣傳品上都印上了這一可愛親和的形象，使得嘉定法律援助產(chǎn)生出品牌效應(yīng)，在老百姓心中深深扎下根。所謂管道，就是嘉定區(qū)法律援助創(chuàng)先爭優(yōu)、服務(wù)群眾的三條通道:一是殘疾人法律援助“陽光綠色通道”。這個項(xiàng)目是由區(qū)殘聯(lián)提供一筆基金，用于支付法律援助范圍之外殘疾人案件的律師補(bǔ)貼，在上海首家突破了殘疾人在案由和家庭經(jīng)濟(jì)狀況方面的限制，將本區(qū)內(nèi)所有持證殘疾人全部納入援助范圍。二是農(nóng)民工群體案件快速受理通道。由于嘉定區(qū)外來務(wù)工人員高度集聚，群體性勞動糾紛時(shí)有發(fā)生，為此，嘉定區(qū)法律援助助中心開辟了農(nóng)民工群體案件快速通道，做到當(dāng)天受理、當(dāng)天指派，當(dāng)天介入。三是連接城鄉(xiāng)的便民通道“法援前哨”。區(qū)法律援助中心針對郊區(qū)地域相對廣闊的特點(diǎn)，選擇了九個地處偏遠(yuǎn)的街鎮(zhèn)設(shè)立服務(wù)點(diǎn)，工作人員輪流到各街鎮(zhèn)的人民調(diào)解室駐點(diǎn)值班，做到人停車不停，把法律援助送到百姓的家門口，免去了群眾往來奔波的辛勞，給群眾帶來了極大的方便。此外，配合《刑事訴訟法》修正案的即將實(shí)施，區(qū)法律援助中心還與公安部門多次溝通協(xié)調(diào)，在各派出所設(shè)立聯(lián)系人制度，在看守所設(shè)立律師值班工作室，實(shí)現(xiàn)刑事法律援助全程覆蓋;并與檢察院簽署聯(lián)合文件，把未成年人刑事法律援助向全程化、專業(yè)化推進(jìn)。

(五)律師隊(duì)伍規(guī)范化，著力提高社會信譽(yù)

我局積極組織律師參與信訪事項(xiàng)核查終結(jié)專項(xiàng)工作、切實(shí)發(fā)揮區(qū)工商聯(lián)、僑聯(lián)、動拆遷等法律服務(wù)志愿團(tuán)職能作用，開展以“百名律師解百難，服務(wù)社會顯公信”為主題的專項(xiàng)法律服務(wù)活動等。此外，充分發(fā)揮律師作為第三方法律服務(wù)職能作用，區(qū)政府批轉(zhuǎn)了我局《關(guān)于規(guī)范本區(qū)政府購買法律服務(wù)的試行意見》。推進(jìn)律師參與區(qū)領(lǐng)導(dǎo)信訪工作制度化、常態(tài)化，充實(shí)、調(diào)整區(qū)信訪律師接待志愿團(tuán)成員，組建以骨干律師組成的信訪事項(xiàng)核查工作團(tuán)。

(六)司法履職承諾化，深化政風(fēng)行風(fēng)建設(shè)

我局積極開展“嘉定區(qū)司法行政公信承諾”活動，司法行政系統(tǒng)各單位、各部門工作人員從“司法立信”出發(fā)，結(jié)合“為民服務(wù)創(chuàng)先爭優(yōu)活動”的工作要求，公開作出公信承諾。通過開展一系列公信履職活動，力求在思想上做到尊重人民群眾，感情上熱愛人民群眾，心靈上掛念人民群眾，工作上依靠人民群眾，效果上滿意人民群眾，有效加強(qiáng)了司法行政隊(duì)伍的道德建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)，進(jìn)一步增強(qiáng)司法行政隊(duì)伍公信力建設(shè)的自覺性。此外，我局將開展民主評議政風(fēng)行風(fēng)工作作為全面提升全區(qū)司法行政工作水平的重要內(nèi)容，納入全局和全系統(tǒng)重點(diǎn)工作來抓。通過設(shè)立電子投訴信箱和舉報(bào)電話，調(diào)整局監(jiān)督員隊(duì)伍，進(jìn)一步明確了監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督職權(quán)、監(jiān)督方式和監(jiān)督問題的處理，暢通了監(jiān)督渠道。

二、“公信司法”建設(shè)尚需加強(qiáng)

(一)思想上要加強(qiáng)重視

“公信司法”建設(shè)在一定程度上是個時(shí)間概念，需要通過綜合性的、累積式的過程來反映、體現(xiàn)。人們對需要長期堅(jiān)持的工作容易產(chǎn)生懈怠心理，而短期內(nèi)不突出的工作成效會逐漸淡化思想上的重視，最終導(dǎo)致整個“公信司法”項(xiàng)目建設(shè)的擱淺。除此之外，也有對此理解上的偏差。以完成某項(xiàng)具體司法行政工作作為完成了“公信司法”建設(shè)的標(biāo)志，從而弱化了思想上的約束力。“公信司法”不應(yīng)當(dāng)只是一句喊得響的口號，更應(yīng)當(dāng)是司法行政從業(yè)人員的精神信仰和價(jià)值追求的方向，在司法職業(yè)道德素養(yǎng)的血液中貫穿始終。

(二)民眾的傳統(tǒng)思維

司法公信力是一個蘊(yùn)涵著信用和信任雙重維度的概念，其核心是司法對社會公眾的信用與社會公眾對司法的信任。中國自古權(quán)力大于法律。在受了幾千年封建傳統(tǒng)體制束縛后的今天，民眾在很大程度上已形成了對權(quán)力的盲從?！肮潘痉ā苯ㄔO(shè)在中國法治化進(jìn)程中，無疑是具有極其深刻意義的，但必須建立在以民眾的思想建設(shè)基礎(chǔ)之上。就目前而言，民眾與司法行政工作人員之間尚未形成對司法行政公信力理念的共識，民眾對司法行政的傳統(tǒng)思維方式根深蒂固，這種思維定式成為了阻礙“公信司法”建設(shè)過程中的主要因素。

(三)誠信體系建設(shè)滯后

服務(wù)業(yè)是以服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)信譽(yù)為生命線的，法律服務(wù)業(yè)更因其法律事務(wù)的服務(wù)性質(zhì)，在服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)信譽(yù)方面則要求更高。2012年以來，根據(jù)《上海市人民政府關(guān)于印發(fā)上海市誠信體系建設(shè)2013—2015年行動計(jì)劃的通知》和《市司法行政系統(tǒng)法律服務(wù)行業(yè)信用體系建設(shè)推進(jìn)方案》，我區(qū)在法律服務(wù)業(yè)誠信體系建設(shè)方面雖然已經(jīng)作出一些努力。但由于起步較晚，法律服務(wù)行業(yè)的誠信基礎(chǔ)目前仍然建立在法律服務(wù)從業(yè)者個體職業(yè)道德高低之上，尚未形成行業(yè)統(tǒng)一的、規(guī)范的、制度化和嚴(yán)格的誠信體系，因而法律服務(wù)行業(yè)的誠信基礎(chǔ)非常脆弱，與法律服務(wù)業(yè)的作用和社會地位極不相稱。

(四)隊(duì)伍素質(zhì)有待提高

2012年以來，我局圍繞“公信司法”建設(shè)，推進(jìn)實(shí)施了人才、扎根、創(chuàng)新、文化、品牌等五大戰(zhàn)略，但我局目前隊(duì)伍建設(shè)還存在一些不足。一是人才創(chuàng)新力有待進(jìn)一步加強(qiáng)。不斷推進(jìn)司法行政工作，必須堅(jiān)持思維創(chuàng)新、理論創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新，需要以改革的思路和創(chuàng)新的方法及時(shí)解決工作中出現(xiàn)的新情況、新問題。但目前積極進(jìn)取、主動創(chuàng)新意識薄弱，不能完全滿足新形勢新任務(wù)的要求。二是人才布局有待于進(jìn)一步改善。目前的人才布局傾向于律師、公證、人民調(diào)解等專業(yè)人才，社會管理人才相對忽略。而司法行政機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)種類多、涉及面廣。尤其是今后，吸毒、精神病、邪教、社會閑散人員等特殊人群管理職能的納入，更是對司法行政工作的人才布局提出更高的要求。從人才結(jié)構(gòu)講，法律專業(yè)的居多，但當(dāng)前很多工作不僅僅需要依法辦事，還需要危機(jī)處理、心理咨詢、信息技術(shù)、社會學(xué)等相關(guān)方面的知識和能力。三是人才使用培養(yǎng)有待于進(jìn)一步深化。缺乏專家型、復(fù)合型、領(lǐng)軍型人才。當(dāng)前司法行政工作面臨很多新的挑戰(zhàn)，司法行政隊(duì)伍既需要精通專業(yè)知識，也需要懂得化解矛盾處理危機(jī);既需要以人為本考慮社情民意，也需要依法行政，實(shí)現(xiàn)法律效果和社會效果的統(tǒng)一。

三、對策和建議

(一)切實(shí)加強(qiáng)“公信司法”理念建設(shè)

一要牢固樹立法律至上的理念，準(zhǔn)確領(lǐng)會司法公信力的深刻內(nèi)涵，提升司法行政機(jī)關(guān)親和力，充分運(yùn)用各類媒介在全區(qū)范圍內(nèi)開展宣傳活動，形成推動法治文化建設(shè)的核心力量。二要加強(qiáng)法治理念教育，要以社會主義法治理念為指導(dǎo)思想，樹立依法治國、執(zhí)法為民、公平正義、服務(wù)大局的理念。三要注重司法文化建設(shè)，提升司法品位、樹立法律權(quán)威，端正司法行政工作者的人生觀、價(jià)值觀、權(quán)力觀，營造司法行政工作者的精神家園。四是加強(qiáng)司法行政機(jī)關(guān)法制建設(shè)。探索開展執(zhí)法質(zhì)量考評工作，推動執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，提高依法行政能力和水平。以深化“六五”普法為契機(jī)，推動公正執(zhí)法、文明執(zhí)法，促進(jìn)“公信司法”的理念在部門、行業(yè)和基層的落實(shí)。

(二)充分發(fā)揮司法行政法律保障職能

一要深化大調(diào)解工作機(jī)制，加強(qiáng)人民調(diào)解“一縱四橫”平臺建設(shè)，保持人民調(diào)解工作中立性、公正性，扎實(shí)做好社會矛盾糾紛的預(yù)防和調(diào)處工作，對多發(fā)性、易激化糾紛及時(shí)跟蹤、防控，確保社會和諧穩(wěn)定。提高對潛在矛盾糾紛的預(yù)警能力和對疑難矛盾糾紛的化解能力。牢牢掌握預(yù)防和調(diào)處矛盾糾紛的主動權(quán)，做到早預(yù)防、早發(fā)現(xiàn)、早知道、不激化。完善矛盾糾紛應(yīng)急管理機(jī)制，提高對突發(fā)矛盾糾紛的應(yīng)急能力。二要加強(qiáng)矯正質(zhì)量建設(shè)和矯正對象的監(jiān)督管理。逐步探索社區(qū)矯正新方式新舉措，增強(qiáng)矯正的時(shí)效性。加強(qiáng)社區(qū)矯正隊(duì)伍建設(shè)，努力形成以司法行政機(jī)關(guān)為主，社會力量為輔的社區(qū)矯正工作格局;完善社區(qū)矯正突發(fā)事件應(yīng)急處置預(yù)案和相關(guān)制度，做到安全隱患早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)防、早處置，確保高效有序地處置社區(qū)矯正各類突發(fā)性事件。三要提升安置幫教工作水平。進(jìn)一步完善幫教安置組織體系，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。強(qiáng)化銜接機(jī)制建設(shè)，全面推進(jìn)信息化管理，提高幫教安置工作水平。嚴(yán)格法律政策要求，在“安心”著眼，“安身”著手，解決回歸人員的現(xiàn)實(shí)問題，同時(shí)要教育引導(dǎo)回歸人員靠自己的能力潛力解決自己的事情。

(三)大力增強(qiáng)“公信為民”法律服務(wù)水平

深入開展法律服務(wù)行業(yè)信用體系建設(shè)工作，讓民眾切身感受到司法行政機(jī)關(guān)公信為民的務(wù)實(shí)工作作風(fēng)。一要加強(qiáng)律師業(yè)管理引導(dǎo)，促進(jìn)律師業(yè)健康發(fā)展。做好律師行業(yè)信用信息公開工作，引導(dǎo)律師在執(zhí)業(yè)過程中追求經(jīng)濟(jì)效果，必須以社會效果和法律效果為前提，努力提升律師素質(zhì)。加強(qiáng)律師文化建設(shè)，鼓勵律師參與社會公益事業(yè)，深入開展律師進(jìn)社區(qū)、下基層和參與政府信訪接待工作，充分發(fā)揮律師服務(wù)和諧社會建設(shè)的作用。二要加強(qiáng)公證規(guī)范化建設(shè)，提升公證服務(wù)能力。加大公證人員的教育培訓(xùn)力度，規(guī)范執(zhí)業(yè)行為，努力打造一支高素質(zhì)的公證隊(duì)伍。積極拓展貼近百姓生活的公證業(yè)務(wù)項(xiàng)目，繼續(xù)開辟公證進(jìn)社區(qū)、進(jìn)農(nóng)村的渠道，努力提高公證服務(wù)能力。三要逐步擴(kuò)大法律援助覆蓋面。全面貫徹實(shí)施《法律援助條例》等法律法規(guī)，更好地滿足困難群眾日益增長的法律援助需求。圍繞“應(yīng)援盡援”，加強(qiáng)法律援助宣傳，提高法律援助的公眾知曉率。創(chuàng)新法律援助服務(wù)方式，不斷完善法律援助便民利民措施，提升法律援助服務(wù)效果。強(qiáng)化法律援助工作的規(guī)范和監(jiān)督，確保法律援助案件的質(zhì)量和效率。

(四)不斷提升司法行政隊(duì)伍戰(zhàn)斗力

提高隊(duì)伍素質(zhì)，推動事業(yè)發(fā)展是提高司法行政公信力的有效途徑和根本保障。一要以思想作風(fēng)建設(shè)為根本，確保嚴(yán)格公正文明廉潔執(zhí)法。隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型、管理變服務(wù)，這給我們的思維方式、工作方法提出了全新的要求，使隊(duì)伍建設(shè)任務(wù)更加重要。因此，要不斷加強(qiáng)司法行政系統(tǒng)隊(duì)伍思想作風(fēng)建設(shè)，使之具備優(yōu)良的政治品質(zhì)、優(yōu)秀的業(yè)務(wù)能力和較高的管理水平，提高司法行政系統(tǒng)整體公信力。二要以學(xué)習(xí)教育為先導(dǎo)，全面實(shí)施素質(zhì)強(qiáng)警工程。要深入開展司法行政執(zhí)法大培訓(xùn)，行政執(zhí)法人員要認(rèn)真學(xué)習(xí)相關(guān)的法律法規(guī)，在提高執(zhí)法能力上取得新進(jìn)步。司法行政機(jī)關(guān)要把學(xué)習(xí)教育培訓(xùn)作為建設(shè)高素質(zhì)司法行政隊(duì)伍的先導(dǎo)性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性工程，突出教育培訓(xùn)重點(diǎn)，加大教育培訓(xùn)力度，擴(kuò)大教育培訓(xùn)規(guī)模，全面提高司法行政隊(duì)伍的思想政治素質(zhì)、法律業(yè)務(wù)素質(zhì)和職業(yè)道德素質(zhì)。三要以制度建設(shè)為重點(diǎn)，建立隊(duì)伍建設(shè)的長效機(jī)制。健全干部培養(yǎng)教育使用管理機(jī)制，營造心齊、氣順、風(fēng)正的良好氛圍，讓想干事的人有機(jī)會、能干事的人有舞臺、干成事的人有前途，積極營造以崗選人、人盡其用、用當(dāng)其時(shí)的培養(yǎng)使用干部的環(huán)境。健全法律服務(wù)行業(yè)管理長效機(jī)制，在制定規(guī)則、懲治違規(guī)、激勵先進(jìn)方面下功夫，從執(zhí)業(yè)資格、執(zhí)業(yè)道德、執(zhí)業(yè)紀(jì)律、執(zhí)業(yè)監(jiān)督、重大案件報(bào)告等方面細(xì)化管理辦法。制定學(xué)習(xí)計(jì)劃和激勵機(jī)制，培養(yǎng)學(xué)習(xí)熱情和自覺性，不斷提升司法行政隊(duì)伍的業(yè)務(wù)素質(zhì)。四要以人才戰(zhàn)略為引領(lǐng)，不斷提升司法行政隊(duì)伍整體水平。繼續(xù)實(shí)施人才強(qiáng)局戰(zhàn)略。人才是司法行政事業(yè)發(fā)展之本，必須把人才的發(fā)展作為一項(xiàng)基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、戰(zhàn)略性的任務(wù)來抓，不斷完善人才引進(jìn)、培養(yǎng)、使用、保障等機(jī)制，使人才總量進(jìn)一步增長、人才分布進(jìn)一步合理、人才能力進(jìn)一步提升，為推進(jìn)司法行政工作科學(xué)發(fā)展奠定扎實(shí)的人才基礎(chǔ)。