論民事執(zhí)行監(jiān)督的制度構建和完善——以基層民事執(zhí)行檢察監(jiān)督為視角

文◎彭德文 楊 紅

一、民事執(zhí)行權與民事執(zhí)行檢察監(jiān)督

（一）民事執(zhí)行權的內涵及性質

所謂民事執(zhí)行權就是指法院執(zhí)行機構強制義務人履行民事義務而實現(xiàn)權利人民事權利的權力。民事執(zhí)行權可以分為民事執(zhí)行裁決權和民事執(zhí)行實施權。民事執(zhí)行裁決權指執(zhí)行機構依法享有的在執(zhí)行程序中對各種程序事項和相關的實體事項,依當事人及案外人申請或依職權作出裁斷或決定的權力。民事執(zhí)行實施權指執(zhí)行機構為實現(xiàn)執(zhí)行依據(jù)確定的內容之目的,依職權實施的執(zhí)行措施,進行執(zhí)行活動的權力。

關于民事執(zhí)行權的性質，學界、實務界存在分歧。觀點一認為民事執(zhí)行權具有行政權的性質；觀點二認為民事執(zhí)行權是一種司法權。觀點三認為執(zhí)行權兼具司法權和行政權的雙重性質，其中執(zhí)行裁決權是法院對各種程序事項和相關的實體事項所作出的裁斷或決定的權力，具有司法權屬性；執(zhí)行實施權在司法實踐中應用得比較多，具有主動,直接和積極的行政色彩，因此具有行政權屬性。筆者同意第三種觀點。

（二）民事執(zhí)行檢察監(jiān)督

民事執(zhí)行檢察監(jiān)督，主要是指人民檢察院依據(jù)法律規(guī)定對人民法院民事執(zhí)行活動進行的法律監(jiān)督。開展民事執(zhí)行檢察監(jiān)督，不僅有利于規(guī)范人民法院民事執(zhí)行權的正確行使，保障民事執(zhí)行的法律效果，而且還保護當事人的權利不受侵害，維護當事人的合法權益。它具有以下幾個特征：

1.民事執(zhí)行檢察監(jiān)督是外部的人民檢察院對法院的監(jiān)督。來自法院內部的監(jiān)督，因是其系統(tǒng)內的一種自我規(guī)范，權力者通過自我約束來實現(xiàn)對執(zhí)行權的監(jiān)督，其作用是十分有限的。所以要想從根本上規(guī)范民事執(zhí)行監(jiān)督，就必須建立一個以外部監(jiān)督為主導，內部監(jiān)督為補充的全面監(jiān)督體系。民事執(zhí)行檢察監(jiān)督就是來自外部的人民檢察院對人民法院的監(jiān)督。

2.民事執(zhí)行檢察監(jiān)督具有司法行政監(jiān)督的屬性。檢察機關是法律監(jiān)督機關，檢察權具有法律監(jiān)督權的屬性。民事執(zhí)行檢察監(jiān)督針對的是法院的民事執(zhí)行權，由于民事執(zhí)行權既有司法權的性質又有行政權的性質，故民事執(zhí)行檢察監(jiān)督具有司法行政監(jiān)督屬性。

3.民事執(zhí)行檢察監(jiān)督具有一定的被動性。民事執(zhí)行涉及私權的處分，當事人和案外人有權處置自己的實體權利和訴訟權利，民事執(zhí)行活動的檢察監(jiān)督一般以當事人提出申請為前提，檢察機關不應主動啟動監(jiān)督程序。

二、基層民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的現(xiàn)狀及不足

（一）基層民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的現(xiàn)狀

1.執(zhí)行監(jiān)督任務繁重。當前大量的執(zhí)行案件由基層法院承擔，基層民事執(zhí)行檢察監(jiān)督責任重大。以江蘇省某市為例，據(jù)統(tǒng)計，該市2012年法院全年執(zhí)行案件14600多件，其中基層法院承擔的執(zhí)行案件14000余件，占全部執(zhí)行案件的95.89%。另外法院執(zhí)行難、執(zhí)行亂的問題突出，因此基層檢察機關開展民事執(zhí)行監(jiān)督任務繁重。

2.執(zhí)行監(jiān)督人員不足。在檢察機關，開展民事執(zhí)行監(jiān)督任務主要在民行部門，但民行部門的編制不足，大部分基層民行部門的人員在3人左右，有的甚至是1人科室，而同級基層法院每年辦結的執(zhí)行案件在1300件左右，在開展審判監(jiān)督的同時，再去對如此多的執(zhí)行案件進行監(jiān)督，確實有點心有余而力不足。

3.執(zhí)行監(jiān)督方式混亂。由于檢察機關對民事執(zhí)行活動的監(jiān)督范圍不明確，所使用的監(jiān)督方式也形態(tài)各異。目前實踐中嘗試使用的監(jiān)督方式有檢察建議、監(jiān)督意見、糾正違法通知書、暫緩執(zhí)行建議、說明理由通知書、參與執(zhí)行和解、現(xiàn)場監(jiān)督等，客觀上造成監(jiān)督方式的混亂、不規(guī)范，有損檢察監(jiān)督的嚴肅性和權威性。

（二）存在的不足

1.檢察機關自身因素，導致開展難。長期以來檢察機關的業(yè)務主要集中在刑事案件方面，民行檢察業(yè)務方面相對較弱，檢察機關內部精通和熟悉民商法和民事訴訟程序的專門人才比較缺乏，且絕大多數(shù)人沒有執(zhí)行監(jiān)督經(jīng)驗，這在某種程度上制約了檢察機關民事執(zhí)行監(jiān)督工作的效果?！皬奈覈鴻z察機關目前的地位及其編制、人員素質、工作任務等因素看，檢察機關無法勝任對民事執(zhí)行工作的監(jiān)督”。［1］雖然該觀點有些片面，但或多或少反映出目前檢察機關在民事執(zhí)行監(jiān)督方面存在一定的不足，這些在一定程度上影響了檢察機關執(zhí)行監(jiān)督工作的開展。

2.民事執(zhí)行監(jiān)督特性，導致發(fā)現(xiàn)難。民事執(zhí)行檢察監(jiān)督具有一定的被動性，檢察機關執(zhí)行監(jiān)督案件的來源主要依靠當事人的申訴，一般不會主動介入法院的執(zhí)行活動，對法院的執(zhí)行活動無法及時掌握，這導致檢察機關發(fā)現(xiàn)執(zhí)行監(jiān)督案件的線索難。

3.合理可行程序缺失，導致操作難。雖然民訴法對賦予檢察機關執(zhí)行監(jiān)督權，但民訴法未對監(jiān)督的范圍、程序、形式、效力等問題做出具體的規(guī)定，而最高人民法院、最高人民檢察院于2011年3月聯(lián)合出臺了《關于在部分地方開展民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督試點工作的通知》，仍存在一些問題與不足，如監(jiān)督范圍狹窄、監(jiān)督方式單一等等，操作性不強。如何科學合理地開展民事執(zhí)行監(jiān)督，有待兩高聯(lián)合出臺具體的司法解釋。

4.法院干警抵觸心理，導致協(xié)調難。由于法律法規(guī)對執(zhí)行監(jiān)督無具體的操作規(guī)定，法院、檢察院在對待民事執(zhí)行檢察監(jiān)督可能會存在一些分歧，法院部分人員對執(zhí)行監(jiān)督的不理解、不配合，甚至抵觸心理，以種種理由對檢察機關的執(zhí)行監(jiān)督進行搪塞，在實踐工作中采取不理會、不配合的態(tài)度，限制、刁難檢察機關對民事執(zhí)行活動進行監(jiān)督。

5.缺乏有效制約措施，導致落實難。對法院不執(zhí)行或怠于執(zhí)行等消極執(zhí)行行為缺乏有效監(jiān)督手段，檢察建議雖然具有靈活快捷的特點，但檢察建議的剛性不足，“一般而言，法院可以做接受的表示也可以不接受，即主動權在法院”［2］，而檢察機關缺乏相應的制約措施。

三、完善檢察機關執(zhí)行監(jiān)督工作機制的幾點思考

（一）民事執(zhí)行監(jiān)督應遵循的原則

1.同級監(jiān)督原則。在實施民事執(zhí)行監(jiān)督時，應由同級檢察院受理對同級法院執(zhí)行裁定、決定，通知和具體執(zhí)行行為進行監(jiān)督，保持對等性、合法性，確保監(jiān)督效率和效果。在地域管轄上，采取執(zhí)行法院所在地人民檢察院管轄的原則。［3］

2.有限、適度監(jiān)督的原則。由于執(zhí)行的案件都是民事案件執(zhí)行標的具有私權性質，當事人對私權享有處分權，執(zhí)行檢察監(jiān)督應遵循有限監(jiān)督的原則。同時檢察機關實施監(jiān)督注意適度，不應影響人民法院的正常執(zhí)行活動，要維護法院審判與執(zhí)行的權威性，正確處理好檢察監(jiān)督與法院生效裁判的既判力和執(zhí)行力的關系。

3.以當事人的申請為原則。民事執(zhí)行涉及私權的處分，民事執(zhí)行活動的檢察監(jiān)督應當以當事人提出申請為前提，檢察機關不應主動啟動監(jiān)督程序。但當執(zhí)行涉及國家利益、社會公共利益時，法院應告知檢察機關，檢察機關認為需要時可以派員參加。

4.公正與效率原則。檢察機關對執(zhí)行活動的監(jiān)督要兼顧公正與效率，既要保證人民法院執(zhí)行活動的公正性，又要有利于推進法院的執(zhí)行效率。既不偏向當事人，也不偏向法院，否則將會失去檢察機關的權威性和公正性。

（二）民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍

人民法院的民事執(zhí)行活動主要包括執(zhí)行裁判行為和執(zhí)行實施行為，消極執(zhí)行行為也應成為監(jiān)督的對象。

1.對執(zhí)行裁決的監(jiān)督。（1）執(zhí)行對象類裁決。如追加、變更被執(zhí)行人裁定錯誤的。（2）執(zhí)行措施類裁決。如采取執(zhí)行措施的裁定、決定不符合法定條件的。（3）執(zhí)行程序類裁決。如不予執(zhí)行、中止執(zhí)行、終結執(zhí)行裁定不符合法定條件的；（4）其他執(zhí)行裁決。

2.對法院違法執(zhí)行行為的監(jiān)督。（1）執(zhí)行對象違法。如對未生效的或錯誤的判決裁定受理執(zhí)行，違法執(zhí)行案外人的財產(chǎn)，超標的執(zhí)行等。（2）執(zhí)行措施違法。主要表現(xiàn)為執(zhí)行手段粗暴，濫用強制措施，違法拍賣、變賣，違法解除已經(jīng)采取的執(zhí)行措施，違法調查、搜查，違法保管、適用被執(zhí)行財產(chǎn)等。（3）執(zhí)行收費違法。主要表現(xiàn)為不按照規(guī)定收費,巧立名目亂收費,個別法官甚至向當事人吃拿卡要,直接侵犯當事人權益。（4）其他執(zhí)行實施違法行為。

3.對法院不履行或者怠于履行執(zhí)行職責的監(jiān)督。主要表現(xiàn)在：應當受理而未受理，應當追加被執(zhí)行人而未追加，應當采取查封、扣押、凍結措施而未采取，應當改變、解除執(zhí)行措施而未改變、解除，應當恢復執(zhí)行而未恢復等。

4.對執(zhí)行活動中的職務犯罪的監(jiān)督。主要表現(xiàn)在：（1）在執(zhí)行中索取、收受當事人財物及其他賄賂的。（2）貪污、私分執(zhí)行款及孳息或者其他財產(chǎn)的。（3）挪用、截留執(zhí)行款歸自己使用的。

（三）檢察機關民事執(zhí)行監(jiān)督的方式

目前檢察機關開展執(zhí)行監(jiān)督所使用的監(jiān)督方式形態(tài)各異，這在一定程度上有損檢察監(jiān)督的嚴肅性和權威性，建議高檢院能統(tǒng)一監(jiān)督方式，以便能更好地開展執(zhí)行監(jiān)督工作。筆者建議根據(jù)法院執(zhí)行過程中違法行為的輕重程度，依次采取檢察建議、糾正違法通知書、違法行為調查等方式進行監(jiān)督。

1.檢察建議。是目前最常用的監(jiān)督方式，也易為法院所接受。主要包括兩種：一是糾正一般違法行為的檢察建議。人民檢察院發(fā)現(xiàn)有違法侵犯當事人合法權益現(xiàn)象的執(zhí)行裁定、執(zhí)行決定，應及時以檢察建議的方式督促法院進行糾正或針對存在的問題提出改進工作的建議，切實維護當事人的合法權益。二是暫緩執(zhí)行或中止執(zhí)行的檢察建議。人民法院收到暫緩執(zhí)行檢察建議后，應當于七日內回復人民檢察院。對于不予暫緩執(zhí)行的，應當書面告知人民檢察院，并說明不采納理由。

2.糾正違法執(zhí)行通知書。糾正違法執(zhí)行通知書，是指 “檢察機關對執(zhí)行中較為嚴重違法行為作出書面糾正意見，通知人民法院糾正的一種監(jiān)督方式”。［4］當人民法院在作出查封、扣押、凍結等執(zhí)行行為時，在導致實體錯誤或可能錯誤的情況下，不及時糾正會損害當事人、國家、社會公共利益時發(fā)出糾正意見，要求人民法院及時糾正錯誤行為的方式。與檢察建議相比，《糾正違法通知書》更具有實施過程中的糾錯作用。

3.執(zhí)行人員違法行為調查?！吨腥A人民共和國刑法修正案（四）》第八條第三款明確規(guī)定：“在執(zhí)行判決、裁定活動中，嚴重不負責任或者濫用職權，不依法采取訴訟保全措施、不履行法定執(zhí)行職責，或者違法采取訴訟保全措施、強制執(zhí)行措施，致使當事人或者其他人的利益遭受重大損失的，處五年以下有期徒刑或者拘役；致使當事人或者其他人的利益遭受特別重大損失的，處五年以上十年以下有期徒刑?！眻?zhí)行人員在執(zhí)行活動中有以上情形的，或者有貪污賄賂等情形的，可由檢察機關展開違法行為調查，發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的，及時立案查處。

（四）建立必要的保障措施

1.程序保障：出臺具體的操作規(guī)則。修改后的新民訴法雖然明確檢察機關有權對民事執(zhí)行進行監(jiān)督，但是在實際操作中沒有更為具體的規(guī)定，法院、檢察院在對待民事執(zhí)行檢察監(jiān)督可能會存在一些分歧，希望最高檢、最高法在實踐調研的基礎上，聯(lián)合頒發(fā)司法解釋，進一步明確人民檢察院民事執(zhí)行監(jiān)督的范圍、途徑和措施，使民事執(zhí)行監(jiān)督工作有法可依。

2.機構保障：設立專門的監(jiān)督機構。目前檢察機關負責民事執(zhí)行監(jiān)督的部門主要是民行部門，從監(jiān)督的實踐看，民行部門大部分的精力都集中到審判監(jiān)督上去了，對執(zhí)行監(jiān)督重視不夠，因此建議在檢察機關內部設立專門的執(zhí)行監(jiān)督機構，具體負責民事執(zhí)行活動和刑事執(zhí)行活動的監(jiān)督。

3.人才保障：配備專業(yè)的人才隊伍。加強基層民事執(zhí)行監(jiān)督隊伍建設，要抽調有民商法知識或從法院選調人員，配足配強民行隊伍，以滿足民事執(zhí)行監(jiān)督的需要。同時要注意專業(yè)人才的培養(yǎng)，通過組織培訓、掛職鍛煉等形式，提高干警的業(yè)務素質，提升監(jiān)督水平。

4.措施保障：賦予必要的處分權利。為更好地開展執(zhí)行監(jiān)督工作，建議賦予檢察一定的實體處分權，主要包括回復權、調查取證權、暫緩執(zhí)行建議權、督促公益執(zhí)行權等。

5.機制保障：建立可行的工作機制。檢察機關在履行監(jiān)督職責的過程中，應與法院做好溝通協(xié)調工作，建立相應的配合協(xié)調工作機制，如相關部門定期溝通聯(lián)系制度、檢察長列席審判委員會討論執(zhí)行案件制度、法院對生效裁判的備案制度,執(zhí)行息訴工作機制等，共同促進執(zhí)行工作。

注釋：

［1］趙晉山、黃文藝：《如何為民事執(zhí)行監(jiān)督開“處方”》，載《人民法院報》2007年8月16日。

［2］何小敏、吳進東：《檢察機關民事執(zhí)行監(jiān)督職能管見》，載《檢察論叢》第7卷法律出版社2004年版。

［3］楊榮馨：《論強制執(zhí)行的檢察監(jiān)督》，載《人民檢察》2007年第13期。

［4］王軍：《對法院民事執(zhí)行活動的檢察監(jiān)督初探》，載《檢察實踐》2001年第3期。