陳穎健

上海政法學(xué)院　上海　201701

1 突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理模式的變革

1.1 突發(fā)公共衛(wèi)生事件單邊治理模式的形成

由于2003年SARS暴露出我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理工作中存在信息渠道不暢、信息統(tǒng)計不準(zhǔn)、應(yīng)急反應(yīng)不快、應(yīng)急準(zhǔn)備不足等問題，因此國務(wù)院同年出臺了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》(以下簡稱條例)，主要目的是建立一個統(tǒng)一、高效、有權(quán)威的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理機制。條例把政府權(quán)力的集中、協(xié)調(diào)和擴(kuò)張作為主要任務(wù)，有學(xué)者將其確立的應(yīng)急管理機制稱為公共危機的單邊治理模式，“在公共危機的單邊治理模式下，國家和政府組織由

于其所承擔(dān)的社會服務(wù)職能以及其所擁有的權(quán)力和資源, 往往被視為危機管理的唯一主體，至少是政府處于單一主體的地位上，其他社會組織和民眾被置于被動和配合的執(zhí)行地位?！盵1]也有學(xué)者將其稱為政府獨攬型的應(yīng)急管理模式。在這種模式中，“國家機關(guān)對各類社會危險進(jìn)行預(yù)防、預(yù)警、監(jiān)控和處理，忽視甚至排斥非政府公共組織、各類企業(yè)或事業(yè)單位以及個人在應(yīng)急管理中的作用。公民和社會組織在應(yīng)急管理中處于被動適應(yīng)和邊緣化的狀態(tài)。”[2]

單邊治理的應(yīng)急管理模式是我國全能國家的治理模式在應(yīng)急法制中的體現(xiàn)。建國以后，為了能鞏固新生政權(quán)，快速發(fā)展經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)制度上我國引入了前蘇聯(lián)高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)，在政治上則確立了全能政府的治理模式。全能國家的治理模式以集體主義為理論基礎(chǔ)，以維護(hù)整體利益為目標(biāo)，以權(quán)力集中為手段來解決社會治理的問題，其主要表現(xiàn)是“國家權(quán)力可以隨時無限制地入侵和控制社會的每一個階層和領(lǐng)域，可以侵入社會的各個領(lǐng)域和個人的諸多方面?！盵3]在改革開放的進(jìn)程中，隨著個人權(quán)利意識的提升，我國全能國家的治理模式有所變革，政府治理開始以公民權(quán)利的保護(hù)作為出發(fā)點，社會和市場的力量逐漸參與到國家發(fā)展的進(jìn)程中，形成多元主體的國家和社會治理格局。但是由于突發(fā)公共衛(wèi)生事件引起的嚴(yán)重后果，在維護(hù)公眾健康利益的名義下，全能國家的治理模式被應(yīng)用到突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急機制中，形成了突發(fā)公共衛(wèi)生事件政府單邊治理的應(yīng)急管理模式。

1.2 突發(fā)公共衛(wèi)生事件政府單邊治理模式面臨的挑戰(zhàn)

突發(fā)公共衛(wèi)生事件政府單邊治理的應(yīng)急管理模式在應(yīng)對SARS、禽流感以及甲型H1N1流感中發(fā)揮了重要作用，但是也面臨挑戰(zhàn)。

首先，我國全能國家的社會基礎(chǔ)發(fā)生了巨大變化。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，個人權(quán)利意識的提升，自我利益的彰顯和社會多元利益的體現(xiàn)，單向度的以義務(wù)為特征的單一治理的應(yīng)急管理機制的實施效果已經(jīng)很難得到保證。

其次，由于危機事件的發(fā)生具有極大的不確定性以及處置的緊迫性等特點，僅僅依靠政府已經(jīng)無法有效應(yīng)對危機?！罢浴钡拇嬖? 表明政府的危機管理能力要受到客觀條件的限制, 僅靠政府的力量應(yīng)對危機事件要付出極高的公共財政成本, 在現(xiàn)實中無法做到。[4]

第三，單一治理的應(yīng)急管理機制僅關(guān)注“公共利益”，而忽視個人利益，從實際效果上并不有利于維護(hù)公共利益。公共利益是社會利益的核心，但不是唯一的組成部分。隨著人與人之間的關(guān)系日益緊密，整個社會的關(guān)聯(lián)度越來越強，私人事務(wù)的外部性日漸突現(xiàn)出來。在解決公共事務(wù)的過程之中，除從根本上要謀求公共利益，特別是國家利益外，不可避免地會涉及到具有組織分享性的共同利益與具有私人獨享性的個人利益，若這些正當(dāng)?shù)墓餐媾c個人利益得不到合理維護(hù)，則公共利益必將受其極大影響。[5]

因此，需要對單一治理的危機應(yīng)對模式進(jìn)行系統(tǒng)改造，“系統(tǒng)性的危機管理是一種整合性的、持續(xù)的、動態(tài)的管理過程。危機管理不再是技術(shù)層面的進(jìn)步與更新, 而是對傳統(tǒng)管理模式的改造與重塑?！盵6]

1.3 利益相關(guān)者共同治理模式的出現(xiàn)

利益相關(guān)者共同治理的應(yīng)急管理模式逐漸被理論和實踐所認(rèn)同。利益相關(guān)者來源于經(jīng)濟(jì)學(xué)的企業(yè)理論，該理論認(rèn)為企業(yè)存在的目的并不僅僅是為了股東服務(wù)，凡是能夠影響企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動或者被企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動所影響的人或團(tuán)體均為利益相關(guān)者。“利益相關(guān)者的概念實際上指出了這樣一個問題, 即現(xiàn)實的管理活動都是在一定的系統(tǒng)或網(wǎng)絡(luò)背景下進(jìn)行的, 單一主體的單個行動往往難以取得最優(yōu)的績效。因此, 在管理實踐中要注重考察不同主體相互作用的方式與程度以及它們對管理目標(biāo)的影響。這實際上體現(xiàn)了共同治理的理念, 即強調(diào)治理主體的多元性。”[6]在危機狀態(tài)下，建立一個包括政府在內(nèi)的由所有利益相關(guān)者共同參與，協(xié)同應(yīng)對的機制十分重要，它改變了政府在突發(fā)事件應(yīng)對中孤軍奮戰(zhàn)的局面，有助于發(fā)動全社會力量應(yīng)對突發(fā)事件，為突發(fā)事件的有效應(yīng)對提供了良好的制度保障。令人欣喜的是2007年頒布的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》出現(xiàn)了若干積極的變化，已經(jīng)部分改變了條例所設(shè)計的政府獨攬型的危機治理方式，政府與危機利益相關(guān)者共同治理的理念已經(jīng)得到了局部的體現(xiàn)。*《突發(fā)事件應(yīng)對法》第11條第一款從保護(hù)行政相對人的權(quán)利出發(fā)規(guī)定了政府應(yīng)急權(quán)力行使的比例原則：“有關(guān)人民政府及其部門采取的應(yīng)對突發(fā)事件的措施，應(yīng)當(dāng)與突發(fā)事件可能造成的社會危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng)；有多種措施可供選擇的，應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度地保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益的措施。”第34條規(guī)定：“國家鼓勵公民、法人和其他組織為人民政府應(yīng)對突發(fā)事件工作提供物資、資金、技術(shù)支持和捐贈。”第49條第6項規(guī)定政府可組織公民參加應(yīng)急救援和處置工作, 要求具有特定專長的人員提供服務(wù)。

2 突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律權(quán)義結(jié)構(gòu)的重造

權(quán)義結(jié)構(gòu)是指在某一法律關(guān)系中主體間的法律權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，它是法律制度結(jié)構(gòu)中的核心問題。從歷史發(fā)展來看，國家與公民間的權(quán)義結(jié)構(gòu)體現(xiàn)了從國家權(quán)力—公民義務(wù)發(fā)展到國家權(quán)力—公民權(quán)利結(jié)構(gòu)的變遷過程。國家權(quán)力—公民義務(wù)的權(quán)義結(jié)構(gòu)以公共利益本位論作為基礎(chǔ)，強調(diào)政府權(quán)力和公民的服從義務(wù)；而國家權(quán)力—公民權(quán)利的權(quán)義結(jié)構(gòu)是以個人權(quán)利本位論作為基礎(chǔ)的，國家權(quán)力的行使以保障公民權(quán)利作為根本目的，為了防止國家權(quán)力的專權(quán)和濫用，國家權(quán)力必須受到限制。

2.1 單邊治理模式下應(yīng)急法律的權(quán)義結(jié)構(gòu)

單邊治理模式下的應(yīng)急法律權(quán)義結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為國家權(quán)力—公民義務(wù)這一結(jié)構(gòu)，即強調(diào)政府權(quán)力擴(kuò)張以及公民服從義務(wù)，忽視公民的權(quán)利保障?！锻话l(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急條例》非常典型地展現(xiàn)了這一權(quán)義結(jié)構(gòu)。通過對條例條文數(shù)目的統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)條例一共有54條，其中：國家權(quán)力與職責(zé)33條，利益相關(guān)者義務(wù)6條，利益相關(guān)者權(quán)利3條。

從統(tǒng)計結(jié)果看，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理中，利益相關(guān)者的權(quán)利并沒有受到應(yīng)有的重視，數(shù)量稀少，而且不成體系，僅規(guī)定了三項權(quán)利，即因參與應(yīng)急處理工作致病、致殘、死亡的人員，具有獲得相應(yīng)的補助和撫恤的權(quán)利(第9條)；任何單位和個人有權(quán)向人民政府及其有關(guān)部門報告突發(fā)事件隱患，有權(quán)向上級人民政府及其有關(guān)部門舉報地方人民政府及其有關(guān)部門不履行突發(fā)事件應(yīng)急處理職責(zé)，或者不按照規(guī)定履行職責(zé)的情況(第24條)；規(guī)定因突發(fā)事件致病、致殘的人員可以獲得及時、有效的救治的權(quán)利(第43條)。利益相關(guān)者的一些重要權(quán)利卻未予以規(guī)定。突發(fā)事件應(yīng)對法雖然逐步轉(zhuǎn)向政府與危機利益相關(guān)者共同治理的模式，但是這個變化并沒有在權(quán)義結(jié)構(gòu)上得到明確的體現(xiàn)。從條文看，突發(fā)事件應(yīng)對法花了更多筆墨強調(diào)了公民、法人和其他組織有義務(wù)參與突發(fā)事件應(yīng)對工作，他們有義務(wù)服

從政府的決定和命令, 配合政府采取的應(yīng)急處置措施, 積極參加應(yīng)急救援工作, 協(xié)助維護(hù)社會秩序等。但是卻很少看到對公民參與危機治理的權(quán)利保護(hù)作出明確、細(xì)致的制度安排。

2.2 利益相關(guān)者共同治理模式下應(yīng)急法律的權(quán)義結(jié)構(gòu)

應(yīng)急狀況治理模式改革成功的標(biāo)志應(yīng)當(dāng)是在應(yīng)急立法上建立新的權(quán)義結(jié)構(gòu)。這個權(quán)義結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)更加關(guān)注利益相關(guān)者的權(quán)利保障。我們必須樹立這樣一種觀念，即對于利益相關(guān)者的權(quán)利保障并非僅著眼于利益相關(guān)者的個人利益，它更有助于突發(fā)事件的有效解決，從而有利于公共利益的保障。在這個意義上，對利益相關(guān)者的權(quán)利保障與公共利益的實現(xiàn)是具有統(tǒng)一性的。

一方面，在應(yīng)急狀態(tài)下關(guān)注利益相關(guān)者的利益保障就必須對擴(kuò)張的行政權(quán)力進(jìn)行相應(yīng)的限制，可以緩解行政相對人的對立情緒，動員他們積極主動參與到應(yīng)急狀態(tài)的秩序恢復(fù)中來。反之在危機狀態(tài)下, 政府為了控制危機局勢恢復(fù)秩序, 必須對公民某些權(quán)利和自由進(jìn)行某種程度限制。公民的合法權(quán)利受到限制, 不僅可能會造成公民個人利益的損失, 而且可能會影響到公眾參與政府危機管理的熱情和行為。[4]在公共衛(wèi)生領(lǐng)域中，近年來公共衛(wèi)生發(fā)展的策略也證明了保障人權(quán)與公共衛(wèi)生目標(biāo)之間的統(tǒng)一性。長期以來，公共衛(wèi)生與人權(quán)之間一直處于割裂的狀態(tài)，直到20世紀(jì)末艾滋病的流行促使國際社會開始思考人權(quán)與健康的關(guān)系。對艾滋病預(yù)防的公共衛(wèi)生實踐證實創(chuàng)造一個尊重艾滋病人權(quán)利的社會環(huán)境,才會有利于培養(yǎng)艾滋病患者和病毒感染者對自己、對他人負(fù)責(zé)的態(tài)度,使他們積極主動地參與防治艾滋病的行動。*因此關(guān)于艾滋病防治的國際文件無一例外地把尊重權(quán)利作為艾滋病預(yù)防的重要對策。聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員辦事處和聯(lián)合國艾滋病規(guī)劃署1996年《艾滋病與人權(quán)的國際準(zhǔn)則》規(guī)定了12條與防治艾滋病有關(guān)的人權(quán)準(zhǔn)則。1998年4月10日,第99屆各國議會聯(lián)盟會議一致通過《各國議會聯(lián)盟、艾滋病、法律和人權(quán)立法者手冊》認(rèn)為各國議會的主要職責(zé)之一就是建議通過有關(guān)個人權(quán)利和義務(wù)方面的立法,敦促各國政府充分保護(hù)人權(quán),切實落實《艾滋病與人權(quán)的國際準(zhǔn)則》。聯(lián)合國《關(guān)于艾滋病毒/艾滋病問題的承諾宣言》,認(rèn)識到“實現(xiàn)人人享有人權(quán)和基本自由對減少受艾滋病毒/艾滋病感染的易受傷害性至關(guān)重要。尊重艾滋病毒/艾滋病感染者的權(quán)利可推動采取有效對策”。因此權(quán)利保障對于公共健康具有正向促進(jìn)作用，反之對于權(quán)利的漠視和侵害則會對公共健康造成消極影響。在這一認(rèn)識基礎(chǔ)上，國際社會提出用人權(quán)的角度看待健康，也就是不僅要認(rèn)識到衛(wèi)生干預(yù)措施技術(shù)性和運作性方面，也要考慮到圍繞這些措施的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會因素。[8]

另一方面，在應(yīng)急狀態(tài)下，對于利益相關(guān)者的權(quán)利保障，也就意味著國家必須對利益相關(guān)者承擔(dān)若干積極義務(wù)，這要求國家通過制定法律，采取各項措施解除利益相關(guān)者在法律責(zé)任、經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)等諸方面的后顧之憂，從而激勵利益相關(guān)者參與到突發(fā)事件的應(yīng)急工作中。

需要注意的是，雖然利益相關(guān)者共同治理模式下的權(quán)義結(jié)構(gòu)重視利益相關(guān)者的權(quán)利，但是還需要秉承公共利益優(yōu)先的原則。因為在應(yīng)急狀態(tài)下，法律的首要目標(biāo)是控制突發(fā)事件并消除其影響，使社會恢復(fù)到正常、安全、穩(wěn)定的狀態(tài)。其他諸如保障人權(quán)、約束公共權(quán)力以避免其濫用只是應(yīng)急法次要的目標(biāo)。[9]因此，對于應(yīng)急立法權(quán)義結(jié)構(gòu)的重構(gòu)并不是簡單地由國家權(quán)力—公民義務(wù)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向國家權(quán)力—公民權(quán)利的結(jié)構(gòu)，而是繼續(xù)把國家權(quán)力—公民義務(wù)作為基本的權(quán)義結(jié)構(gòu)，同時重視利益相關(guān)者的權(quán)利保障。換言之，把利益相關(guān)者的權(quán)利保障作為國家行使緊急狀態(tài)權(quán)的重要和有益的補充。這一權(quán)義結(jié)構(gòu)也被國外公共衛(wèi)生應(yīng)急立法所采納，其中比較典型的就有2001年的《美國州衛(wèi)生應(yīng)急授權(quán)示范法》(以下簡稱州示范法)。*美國州衛(wèi)生應(yīng)急授權(quán)示范法(The Model State Emergency Health Powers Act)是由美國霍普金斯大學(xué)和喬治敦大學(xué)聯(lián)合的法律與公共健康中心起草的示范法，目的是為了能授權(quán)州和地方公共衛(wèi)生機構(gòu)能強有力地、有效地、及時地應(yīng)對衛(wèi)生緊急狀態(tài)，同時也能尊重個人的權(quán)利。截至2006年6月15日，38個州和哥倫比亞特區(qū)已經(jīng)通過了66個包含了來源于示范法或與示范法有密切關(guān)系的條款的法案和決議。其主要起草者Gostin教授在其一篇文章中談到了州示范法的立法目的是便于政府偵測、管理和控制公共衛(wèi)生緊急狀況，同時適當(dāng)?shù)乇Ｗo(hù)人身和財產(chǎn)利益。[10]在這一權(quán)義結(jié)構(gòu)下，應(yīng)急立法在規(guī)定參與危機治理的政府權(quán)力與責(zé)任以及公民義務(wù)以外，也要清晰界定利益相關(guān)者的權(quán)利，并建立相應(yīng)的激勵機制，從而促進(jìn)多元治理主體依法、有序、高效地參與應(yīng)急事件的應(yīng)對。

下文將結(jié)合《美國州衛(wèi)生應(yīng)急授權(quán)示范法》，探討在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中如何保障利益相關(guān)者的權(quán)利，以期為我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例的完善作出理論上的準(zhǔn)備。

3 突發(fā)公共衛(wèi)生事件中利益相關(guān)者的權(quán)利保障——基于美國法律實踐的研究

3.1 利益相關(guān)者的人身自由權(quán)保障

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，政府衛(wèi)生機構(gòu)可以運

用可適用的所有方式阻止傳染疾性病的傳播，確保所有傳染性疾病得到適當(dāng)控制和治療，具體手段有檢查和測試、接種和治療、隔離和檢疫等。這些手段均屬于醫(yī)學(xué)性強制性措施，以強制他人服從和限制公民人身自由為其本質(zhì)特征, 它同樣涉及憲法所保障的公民基本權(quán)利, 因此必須嚴(yán)格依法實施。[11]

2001年《美國州衛(wèi)生應(yīng)急授權(quán)示范法》對政府衛(wèi)生機構(gòu)實施強制性醫(yī)療手段做了嚴(yán)格的規(guī)定，要求檢查、測試、接種、治療等強制性醫(yī)療措施必須由獲得衛(wèi)生機關(guān)授權(quán)的合格人員進(jìn)行。如果有人拒絕醫(yī)療檢查和測試，導(dǎo)致對健康造成威脅，衛(wèi)生機構(gòu)可以按照相關(guān)規(guī)定對其進(jìn)行隔離和檢疫。有人以健康、宗教等原因不愿意接種和治療時，衛(wèi)生機構(gòu)也可以按照相關(guān)規(guī)定對其進(jìn)行隔離和檢疫。由于隔離和檢疫是最嚴(yán)重的限制人身自由的強制性醫(yī)療措施，因此州示范法規(guī)定了政府衛(wèi)生機構(gòu)實施隔離和檢疫措施必須遵守的實體性規(guī)則和程序性規(guī)則。其中實體性規(guī)則包括：(1)比例原則：只要能夠有效地防止傳染性或可能具有傳染性的疾病的傳播，隔離和隔離檢疫必須采取限制性最小的手段，包括(但不限于)將活動范圍限制于私人住宅或者其他私人和公共的建筑物；(2)隔離和檢疫分開、定期監(jiān)督、沒有實質(zhì)性威脅必須解除隔離；(3)提供適當(dāng)?shù)臈l件；(4)隔離區(qū)要以安全衛(wèi)生的方式縮小進(jìn)一步傳播的可能性；(5)考慮文化和宗教的需求。

州示范法將司法權(quán)引入隔離和檢疫程序，使司法審查成為保障被隔離人和被檢疫人自由權(quán)的最后一道防線。隔離與檢疫的程序分為暫時性的無需通知的隔離和檢疫與需要通知的隔離和檢疫兩類。無需通知的隔離和檢疫發(fā)生在緊急狀況下，當(dāng)隔離和檢疫的延遲會給公共健康帶來危害時，公共衛(wèi)生機構(gòu)可以通過書面指令實施。但是在發(fā)出書面指令10天內(nèi)，公共衛(wèi)生機構(gòu)應(yīng)該向法庭申請獲得持續(xù)性隔離和檢疫的授權(quán)。需要通知的隔離和檢疫程序則要求公共衛(wèi)生機構(gòu)向法庭提出獲得隔離和檢疫授權(quán)的書面請求。在遞交申請書5天內(nèi)，法庭必須舉行聽證會。如果在聽證會上證據(jù)顯示出隔離和檢疫的必要性，法庭可以頒布隔離和檢疫的命令。

3.2 利益相關(guān)者的隱私權(quán)保障

隱私權(quán)是自然人依法享有的對其個人的，并不與公共利益發(fā)生沖突的個人信息、活動、空間等自由支配的一種人格權(quán)利。個人的健康信息屬于隱私權(quán)的范圍，醫(yī)療機構(gòu)和公共衛(wèi)生機構(gòu)應(yīng)當(dāng)對個人健康信息予以保密。但是隱私權(quán)保護(hù)并不是絕對的，為了公共利益的需要，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中隱私權(quán)應(yīng)當(dāng)受到限制。在某些法定情形下，隱私權(quán)應(yīng)當(dāng)服從公眾知情權(quán)。值得注意的是，隱私權(quán)保護(hù)與公眾知情權(quán)之間不是絕對的對立關(guān)系，對于隱私權(quán)的保護(hù)也是為了保障知情權(quán)的實現(xiàn)，“患者是否愿意公開說出自己的身體和精神狀況部分取決于保密的情況如何”。[12]

要保護(hù)利益相關(guān)者的隱私權(quán)，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對立法必須規(guī)定獲得健康信息的人員范圍以及健康信息的披露規(guī)則。美國州示范法對可以獲得個人健康信息的人員范圍作了具體規(guī)定，“獲得個人健康信息的人員范圍僅限于：有合理需要來獲得和應(yīng)用該健康信息的人，包括對該信息主體提供治療、進(jìn)行流行病學(xué)研究和調(diào)查傳播源頭的人?！敝菔痉斗ㄒ惨?guī)定了受保護(hù)的個人健康信息的披露規(guī)則：“個人健康信息可以直接提供給當(dāng)事人、當(dāng)事人的直系親屬或個人代表；可以按照法律提供聯(lián)邦機構(gòu)；為了轉(zhuǎn)移對他人或公眾的直接危險按照法院命令披露；識別死者或研究死因所需的披露。除此之外，沒有當(dāng)事人書面的知情同意，此類信息是不能披露給其他人的?！?/p>

3.3 利益相關(guān)者的侵權(quán)責(zé)任豁免權(quán)

在某些情況下，應(yīng)急法律賦予了利益相關(guān)者的侵權(quán)責(zé)任豁免權(quán)，從而縮小了侵權(quán)法的適用，通過施加更為合理的法律責(zé)任，促使公眾加入到危機應(yīng)急活動中。在法律制度中，一個合理的法律責(zé)任設(shè)計決定了激勵與約束機制能否正常發(fā)揮作用。如果沒有法律責(zé)任制度的約束，很多人會有不負(fù)責(zé)任的行為，但是如果法律責(zé)任不合理，將會導(dǎo)致更多不負(fù)責(zé)任的行為。[13]

美國州示范法對利益相關(guān)者的侵權(quán)責(zé)任豁免權(quán)作了以下規(guī)定：(1)政府及其分支機構(gòu)和官員，除了具有嚴(yán)重過失和故意以外，均不對由于遵守應(yīng)急法律所導(dǎo)致的人身傷害和財產(chǎn)損失承擔(dān)責(zé)任；(2)在公共健康緊急狀態(tài)下，擁有或者控制不動產(chǎn)的任何人志愿或無償允許不動產(chǎn)的使用來庇護(hù)他人，因為過失引起他人死亡、傷害或者財產(chǎn)損失的，不承擔(dān)民事責(zé)任；(3)任何個人、公司及其雇員和機構(gòu)，在與政府或其政治分支的契約關(guān)系或指令下從事應(yīng)急工作的，不為其引起的死亡、傷害和財產(chǎn)損害承擔(dān)民事責(zé)任，除非存在嚴(yán)重過失和故意的情形；(4)任何個人、公司及其雇員和機構(gòu)，應(yīng)政府或其政治分支的要求，提供支持和建議，不為其引起的死亡、傷害和財產(chǎn)損害承擔(dān)民事責(zé)任，除非存在嚴(yán)重過失和故意的情形。州示范法也規(guī)定了侵權(quán)責(zé)任豁免不適用于其行為或者不作為部分或全部引起了公共健康緊急狀況的人，他們應(yīng)當(dāng)為其行為承擔(dān)民事責(zé)任。

這里重點探討醫(yī)療機構(gòu)的免責(zé)問題。在應(yīng)急狀態(tài)下，醫(yī)療機構(gòu)治療行為的侵權(quán)責(zé)任問題決定了醫(yī)療機構(gòu)從事突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理的積極性和主動性。在平時狀態(tài)下，構(gòu)成醫(yī)療技術(shù)損害責(zé)任以具有醫(yī)療過失作為前提，如何認(rèn)定醫(yī)療過失就需要引入了一般性醫(yī)療護(hù)理準(zhǔn)則，也就是一個合理審慎的醫(yī)生在相同或相似的情況下考慮所獲得的資源所做的專業(yè)行為。這些醫(yī)療準(zhǔn)則來源于專業(yè)性的要求和規(guī)范，是由專業(yè)團(tuán)體、政府機構(gòu)和認(rèn)證組織所設(shè)立的，醫(yī)生在提供醫(yī)療服務(wù)時必須遵守醫(yī)療準(zhǔn)則。如果不符合這個標(biāo)準(zhǔn)，就構(gòu)成了醫(yī)療診斷過失，即一個理性醫(yī)生在疾病診斷過程中，作出了不符合當(dāng)時醫(yī)療水平的對患者疾病的錯誤判斷。[14]為了能解決醫(yī)療機構(gòu)及醫(yī)生的責(zé)任豁免問題，病人知情同意制度也成為醫(yī)生實施醫(yī)療行為違法性阻卻的條件。[15]在緊急狀態(tài)下，由于面臨著緊缺資源，醫(yī)療機構(gòu)可能無法按照一般性醫(yī)療護(hù)理準(zhǔn)則采取醫(yī)療行為，支持治療決策的醫(yī)療記錄也無法正常記錄，同時在緊急狀態(tài)下知情同意制度也無法得到有效實施。這就意味著醫(yī)療機構(gòu)無法實施違法性阻卻的抗辯，承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任的可能性大為增加。這就需要有更好的方法來調(diào)整醫(yī)生的責(zé)任，而不是采用平時狀態(tài)下醫(yī)療侵權(quán)責(zé)任的規(guī)定。更好的法律設(shè)計方案是對于違反善良管理人注意義務(wù)的輕過失要予以免責(zé)。其關(guān)鍵就在于法院不能再按照平時狀態(tài)下醫(yī)療護(hù)理標(biāo)準(zhǔn)來審查醫(yī)生的行為。在緊急狀態(tài)下的醫(yī)療護(hù)理標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)將提供病人醫(yī)療護(hù)理與更廣闊的保護(hù)公共健康的利益結(jié)合起來。法院也應(yīng)當(dāng)基于醫(yī)生是否按照緊急狀態(tài)下的醫(yī)療護(hù)理標(biāo)準(zhǔn)和實際危機情況對醫(yī)生的治療行為進(jìn)行司法審查。[16]

3.4 利益相關(guān)者獲得補償?shù)臋?quán)利

突發(fā)公共衛(wèi)生事件引發(fā)各種損害，這些損害既可能由無過失行為引起，也可能由上文所提到的輕過失行為引起。一方面，由于醫(yī)療侵權(quán)責(zé)任以過錯責(zé)任為歸責(zé)原則，因此在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中由無過失引起的損害很難得到法律救濟(jì)。在這些亟待救濟(jì)的各種損害面前，傳統(tǒng)的以過錯歸責(zé)為基礎(chǔ)的侵權(quán)責(zé)任法的社會規(guī)范和調(diào)整功能顯得捉襟見肘。大量具有合法性的事故損害給傳統(tǒng)侵權(quán)法帶來了極大壓力和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。[17]另一方面，正如上文所提到的，為了激勵醫(yī)療機構(gòu)和志愿者參與突發(fā)事件應(yīng)對，法律規(guī)定了他們可以獲得對其輕過失所造成的損害不承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任的豁免權(quán)利。這就意味著會存在遭受了人身傷亡的后果而難以獲得相應(yīng)救濟(jì)的情形。因此如何設(shè)計相關(guān)制度，合理地分配風(fēng)險，在一定程度上解除利益相關(guān)者的后顧之憂應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)代各國應(yīng)急法制都必須破解的難題。2003年在抗擊SARS中，病人由于使用大量激素導(dǎo)致股骨頭壞死而癱瘓的事實更是提出了建立此類制度的緊迫性和必要性。[18]

如何填補在公共衛(wèi)生突發(fā)事件中由于無過失或者輕過失引發(fā)的損害？解決這個問題有兩種思路，一種認(rèn)為由于隔離檢疫、強制醫(yī)療和強制接種等行為是強制診療關(guān)系，國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。這種觀點沒有法律依據(jù)，在實踐中也并不可行。我國的國家賠償法主要針對的是具體行政行為違反法律而應(yīng)向受害人承擔(dān)的賠償責(zé)任*根據(jù)《中華人民共和國國家賠償法》第二條的規(guī)定，國家賠償是指依照國家賠償法的規(guī)定，通過法定賠償義務(wù)機關(guān)對國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其它組織的合法權(quán)益造成的損害所給予的賠償。,而無過失或輕過失強制診療行為并不是國家機關(guān)的違法行為，要適用國家賠償法于法無據(jù)。另一種思路是向社會轉(zhuǎn)移風(fēng)險，建立突發(fā)公共衛(wèi)生補償基金。補償基金制度旨在解決患者因突發(fā)公共衛(wèi)生事件中由于醫(yī)療行為遭受損害迫切需要得到賠償，但無法獲得侵權(quán)救濟(jì)、醫(yī)療保險等情況下，國家通過補償基金等模式予以及時補償。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，強制診療所引發(fā)的醫(yī)療損害已不再是醫(yī)患雙方當(dāng)事人之間單純的風(fēng)險分配問題，而是整個社會所面臨的共同風(fēng)險，在免除醫(yī)療機構(gòu)的侵權(quán)責(zé)任后，如由患者單獨面對無疑有失公平。因此，在突發(fā)衛(wèi)生事件應(yīng)對立法中，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定遭受醫(yī)療損害的患者有獲得國家補償?shù)臋?quán)利，同時建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件補償基金制度，將風(fēng)險分?jǐn)偟缴鐣蟊?，無疑是一個最為公平的制度設(shè)計。

4 結(jié)論：我國《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的修訂建議

我國《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》所確定的公共危機的單邊治理模式以權(quán)力集中于政府為特征，公民和社會組織在應(yīng)急管理中處于被動適應(yīng)和邊緣化的狀態(tài)。反映在法律權(quán)義結(jié)構(gòu)的設(shè)計上，表現(xiàn)為國家權(quán)力—公民義務(wù)這一結(jié)構(gòu)，即強調(diào)政府權(quán)力擴(kuò)張以及公民服從義務(wù)，忽視公民的權(quán)利保障。在全能國家的社會基礎(chǔ)發(fā)生變化的情況下，以這一權(quán)義結(jié)構(gòu)所架構(gòu)起來的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律無法激勵公民和社會組織參與應(yīng)急工作，從而無法有效地應(yīng)對具有極大的不確定性和處置緊迫性的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。因此《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》應(yīng)當(dāng)作出修訂，加入利益相關(guān)者的權(quán)利保障條款，將利益相關(guān)者的權(quán)利保障作為國家行使緊急狀態(tài)權(quán)的重要和有益的補充。具體而言，有以下四項建議：

4.1 細(xì)化隔離檢疫等強制性醫(yī)療規(guī)則

《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第44條僅規(guī)定了在突發(fā)事件中需要接受隔離治療、醫(yī)學(xué)觀察措施的病人、疑似病人和傳染病病人密切接觸者在衛(wèi)生行政主管部門或者有關(guān)機構(gòu)采取醫(yī)學(xué)措施時應(yīng)當(dāng)予以配合的義務(wù)，缺少政府衛(wèi)生機構(gòu)實施隔離和檢疫措施必須遵守的實體性規(guī)則和程序性規(guī)則。2004年修訂的《傳染病防治法》第41條涉及了一些實體性和程序性規(guī)則*《傳染病防治法》對已經(jīng)發(fā)生甲類傳染病病例的場所或者該場所內(nèi)的特定區(qū)域的人員，所在地的縣級以上地方人民政府可以實施隔離措施，并同時向上一級人民政府報告；接到報告的上級人民政府應(yīng)當(dāng)及時作出是否批準(zhǔn)的決定。上級人民政府作出不予批準(zhǔn)決定的，實施隔離措施的人民政府應(yīng)當(dāng)立即解除隔離措施。在隔離期間，實施隔離措施的人民政府應(yīng)當(dāng)對被隔離人員提供生活保障；被隔離人員有工作單位的，所在單位不得停止支付其隔離期間的工作報酬。，但這些規(guī)則略顯粗疏，可以在《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的修訂中進(jìn)一步細(xì)化。

4.2 確立利益相關(guān)者的隱私權(quán)保障規(guī)則

《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》沒有規(guī)定利益相關(guān)者的隱私權(quán)保障，并且《傳染病防治法》第12條中就隱私保護(hù)問題只作了粗略的規(guī)定。因此，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》細(xì)化相關(guān)規(guī)定，需要明確獲得他人健康信息的人員范圍，同時也要確立健康信息的披露規(guī)則。

4.3 賦予利益相關(guān)者的侵權(quán)豁免權(quán)

利益相關(guān)者的侵權(quán)豁免權(quán)制度在我國突發(fā)公共衛(wèi)生立法屬于空白。但是由于《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》屬于行政法規(guī)，按照《立法法》的規(guī)定，民事基本制度只能制定法律，因此《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》無法規(guī)定利益相關(guān)者的侵權(quán)豁免權(quán)。對這個問題，要么提升突發(fā)公共衛(wèi)生立法的立法等級，通過制定《突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急法》來解決，或者由全國人大對《侵權(quán)責(zé)任法》作出司法解釋來加以解決。

4.4 建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件補償基金制度

《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》修訂中應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定遭受醫(yī)療損害的患者有獲得國家補償?shù)臋?quán)利，同時建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件補償基金制度。該基金來源主要國家撥款和社會捐贈。通過補償基金，政府可以及時補償那些因突發(fā)公共衛(wèi)生事件中由于醫(yī)療行為遭受損害的患者。

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