■ 康紀(jì)田

（湖南婁底行政學(xué)院，湖南 婁底 417000）

本世紀(jì)初，學(xué)術(shù)界對于探礦權(quán)人有權(quán)優(yōu)先取得采礦權(quán)制度進(jìn)行了多年探討后傾向于廢止。但是在《礦產(chǎn)資源法》的修改進(jìn)入關(guān)鍵階段時，再次將進(jìn)一步完善探礦權(quán)人的優(yōu)先權(quán)制度作為“繞不開”的重大立法問題提出來。這就關(guān)系到礦業(yè)立法的價值取向，必須予以辨析。

1 欲將采礦權(quán)的優(yōu)先取得改為直接取得

現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》第6條規(guī)定：探礦權(quán)人“有權(quán)優(yōu)先取得勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源的采礦權(quán)”。有權(quán)優(yōu)先取得采礦權(quán)，被學(xué)術(shù)界稱之為“探礦權(quán)人優(yōu)先權(quán)”制度。中國政法大學(xué)李顯冬教授在《關(guān)于<礦產(chǎn)資源法>修改的若干問題》一文（以下簡稱“《李文》”）[1]中，將進(jìn)一步完善“探礦權(quán)人優(yōu)先權(quán)”制度列為繞不開的重大立法問題?！独钗摹氛J(rèn)為《礦產(chǎn)資源法》關(guān)于優(yōu)先權(quán)的現(xiàn)行規(guī)定，主要是概念界定不清和含義不明，未明確在什么條件下才能優(yōu)先取得采礦權(quán)；對于同等條件下的優(yōu)先缺乏統(tǒng)一理解，使國家行政職能部門難以操作；導(dǎo)致很多探礦權(quán)人在勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)“無法轉(zhuǎn)成采礦權(quán)”，不利于保護(hù)探礦權(quán)人的權(quán)利和利益。因此，《李文》提出了“探礦權(quán)人優(yōu)先權(quán)”的法律修改方向：修改任務(wù)是進(jìn)一步明確探礦權(quán)人的優(yōu)先權(quán)，使之便于實際操作；修改內(nèi)容是“只要探礦權(quán)人完成了相應(yīng)的工作，原則上就將采礦權(quán)賦予探礦權(quán)人”；修改方式是將探礦權(quán)人“優(yōu)先權(quán)取得”采礦權(quán)遞進(jìn)到依申請可“直接取得”采礦權(quán)；修改目標(biāo)是建立“探采合一”制度，即“采礦權(quán)只能是探礦權(quán)的自然過渡”?！独钗摹逢U釋了法律修改的理論依據(jù)，在于探礦權(quán)與采礦權(quán)本來就是一項為各國立法所承認(rèn)的整體權(quán)利，其優(yōu)先“取得相應(yīng)采礦權(quán)是探礦權(quán)人的一項重要民事權(quán)利”?！独钗摹犯鶕?jù)法律修改的理論、內(nèi)容、任務(wù)及其目標(biāo)，擬將《礦產(chǎn)資源法》第6條關(guān)于優(yōu)先權(quán)的規(guī)定修改為：“探礦權(quán)人在探明可供開采的礦床后，依申請可優(yōu)先取得探明之礦產(chǎn)地的采礦權(quán)”。

《李文》認(rèn)為，做出這種制度安排自然有助于保護(hù)探礦權(quán)人的投資權(quán)益，鼓勵探礦投資多元化，從而進(jìn)一步完善礦業(yè)開發(fā)市場?！独钗摹返倪@一立法效果應(yīng)當(dāng)有足夠的理由，將探礦權(quán)人優(yōu)先取得采礦權(quán)進(jìn)一步修改為直接取得采礦權(quán)，由探礦權(quán)向采礦權(quán)自然過渡，確實保護(hù)而且擴大了市場在位企業(yè)的權(quán)益。因為探礦權(quán)人掌握了較為翔實的地質(zhì)資料，如果通過辦理采礦權(quán)申請手續(xù)，繼續(xù)轉(zhuǎn)入采礦作業(yè)則更為方便。明確探礦企業(yè)不但優(yōu)先而且是直接取得其勘探區(qū)內(nèi)探明之礦產(chǎn)資源的采礦權(quán)，這種方便就轉(zhuǎn)化為企業(yè)的直接收入。而且，直接取得采礦權(quán)不僅是一種方便，更在于以申請方式輕松地獲取了意外的礦產(chǎn)資源歸屬權(quán)，節(jié)省了大量的交易成本。這無論從哪個方面來說，都是在為探礦優(yōu)先權(quán)人謀取利益。如果避開社會公平原則，那么，探礦權(quán)人直接取得采礦權(quán)制度確實是企業(yè)私人很有效率的安排，是制度上的“企業(yè)福利”。

2 優(yōu)先或直接取得的對象不確定

在立法方式上，《李文》建議將采礦權(quán)從“優(yōu)先取得”遞進(jìn)到“直接取得”。這種遞進(jìn)不僅沒有解決好“優(yōu)先權(quán)”含義不明的問題，而且更加趨向不確定性。因為“采礦權(quán)”一直是不確定的權(quán)利體。《礦產(chǎn)資源法實施細(xì)則》對采礦權(quán)給予定義：采礦權(quán)，是指在采礦許可證規(guī)定的范圍內(nèi)開采礦產(chǎn)資源和獲得所開采的礦產(chǎn)品的權(quán)利。法定采礦權(quán)，是一個多層面的權(quán)利束，其中至少包含了靜態(tài)的礦產(chǎn)物權(quán)和動態(tài)的開采行為權(quán)。直接取得的對象是靜態(tài)的礦產(chǎn)物權(quán)還是動態(tài)的開采行為權(quán)，或兩者都是？無論是優(yōu)先取得還是直接取得，都必須有確定的取得對象，而且要求直接取得的對象更加明確。如果從模糊的優(yōu)先取得方式遞進(jìn)唯一的直接取得方式后，取得的對象是不確定的，那么將會無所適從。唯一取得方式因為缺乏確定的取得客體，將會導(dǎo)致政府部門更加難以實際操作。

《李文》一方面支持并提出，探礦權(quán)人直接取得的采礦權(quán)屬一定范圍內(nèi)靜態(tài)的礦產(chǎn)物權(quán)?，F(xiàn)行法律規(guī)定探礦權(quán)人優(yōu)先取得采礦權(quán)，認(rèn)為這種優(yōu)先權(quán)做法比較模糊，實際還是—種限制，難以理順礦產(chǎn)開發(fā)中的經(jīng)濟(jì)、法律等關(guān)系，對促進(jìn)我國礦業(yè)的發(fā)展越來越不適應(yīng)，因而把優(yōu)先權(quán)修改為探礦權(quán)直接向采礦權(quán)“自然過渡”。因為探礦的目的是為了采礦而不可能是為了“優(yōu)先權(quán)”，探礦權(quán)人直接實現(xiàn)勘探目的而由自己開采的“探采合一”制，才是合情合理的。理由是：探礦權(quán)一經(jīng)批準(zhǔn)取得，那么連同許可范圍內(nèi)礦產(chǎn)的國有物權(quán)也進(jìn)入探礦權(quán)人的法人財產(chǎn)權(quán)；“企業(yè)對自己的法人財產(chǎn)權(quán)有一種完整的占有、使用、收益、支配和處置的權(quán)利。因此對探礦權(quán)以及連帶的礦產(chǎn)資源使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)受到企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)制度的保護(hù)，其他主體不能超越法律權(quán)限之外進(jìn)行干涉”[2]。這說明，探礦權(quán)人直接取得的采礦權(quán)，是指靜態(tài)礦產(chǎn)資源物權(quán)，來源于取得探礦權(quán)時的“連帶”取得。

《李文》在另一方面支持并提出，探礦權(quán)人取得的采礦權(quán)屬動態(tài)的礦產(chǎn)開發(fā)行為權(quán)。過去，我國勘查和開采兩種行為分別由不同的法人單位實施?？碧狡髽I(yè)擁有專業(yè)的技術(shù)隊伍和工程設(shè)施，從事專業(yè)性勘探活動；采礦企業(yè)不具備勘查的技術(shù)條件而不能從事礦產(chǎn)勘查活動。這種探、采分離的體制有很多弊端，嚴(yán)重?fù)p害了企業(yè)利益。應(yīng)當(dāng)鼓勵探礦權(quán)人既從事勘查活動又從事采礦活動，探礦權(quán)人直接取得采礦權(quán)制度就是探采合一的法律保障。如果推行探采結(jié)合的新機制，則能增強企業(yè)在礦產(chǎn)資源勘探、開采方面的行為能力?！坝袑嵙Φ牡V山企業(yè)就可以縮減生產(chǎn)交易環(huán)節(jié)、節(jié)約交易成本,實施探礦權(quán)人優(yōu)先權(quán)制度有助于促進(jìn)這一新舉措,使探采結(jié)合的機制獲得法理上的支持”[3]。從探采合一的“探”、“采”以及實行探采合一制度的理由來看，探礦權(quán)人直接取得的采礦權(quán)，是指對特定礦產(chǎn)的動態(tài)性開發(fā)行為權(quán)。

靜態(tài)的礦產(chǎn)物權(quán)與動態(tài)的行為產(chǎn)權(quán)，兩者性質(zhì)完全不同，也不可能同時取得。一是靜態(tài)礦產(chǎn)物權(quán)?！段餀?quán)法》規(guī)定礦產(chǎn)資源屬于物權(quán)，通過市場交易才能設(shè)立和變更物權(quán)。礦產(chǎn)資源設(shè)立物權(quán)，只能是自物權(quán)與用益物權(quán)。按照物權(quán)法原理，自物權(quán)與用益物權(quán)均不存在優(yōu)先權(quán)，也不可能未經(jīng)市場而直接取得。只有擔(dān)保物權(quán)對于債權(quán)而言存在優(yōu)先權(quán)，擔(dān)保物權(quán)“從屬于債權(quán)而產(chǎn)生，其存在使得被擔(dān)保債權(quán)不再是普通債權(quán)，而享有其他債權(quán)所不具有的特殊法律效果——優(yōu)先受償”[4]。二是動態(tài)行為產(chǎn)權(quán)。未經(jīng)行政特別許可授權(quán)，任何人不得開采礦產(chǎn)資源。這種市場準(zhǔn)入制度要求嚴(yán)格，即使有了物權(quán)歸屬明確的礦產(chǎn)權(quán)，也還需經(jīng)嚴(yán)格的行政審批登記后，才有權(quán)建礦區(qū)、安裝設(shè)備、雇傭礦工、采挖礦產(chǎn)等。市場準(zhǔn)入門檻，是申請人行為能力和資質(zhì)的要求，不允許因為任何優(yōu)先權(quán)的存在而降低甚至拆除門檻。

3 優(yōu)先或直接取得采礦權(quán)將擾亂礦業(yè)市場

《李文》主張?zhí)降V權(quán)人直接取得采礦權(quán)，立法目的之一是為了鼓勵和支持探礦權(quán)人，建立和繁榮探礦市場。其立法目的受到普遍認(rèn)可，問題是“直接取得采礦權(quán)”方式與立法目的相悖。如果從探礦行業(yè)而不只從某探礦企業(yè)來看，無論是直接取得采礦權(quán)的靜態(tài)礦產(chǎn)物權(quán)還是動態(tài)開發(fā)行為產(chǎn)權(quán)，都將會從各方面阻礙礦業(yè)市場的建立和發(fā)展，甚至?xí)_亂礦業(yè)市場秩序?？梢哉f，優(yōu)先或直接取得采礦權(quán)是市場經(jīng)濟(jì)條件下的一大禁忌。

3.1 否定市場的配置功能，造成國有資產(chǎn)流失，滋生腐敗

優(yōu)先或直接取得方式，其取得對象假定為勘探礦區(qū)內(nèi)的靜態(tài)礦產(chǎn)物權(quán)，那么，探礦權(quán)人所能支配的國有礦產(chǎn)物權(quán)不是從市場上而是因優(yōu)先權(quán)獲取的。物權(quán)法律以及市場經(jīng)濟(jì)，都要求發(fā)揮市場配置資源的基本功能，通過市場價格的信號決定資源去向而讓資源流入最能利用的能人手中。優(yōu)先或直接取得礦產(chǎn)物權(quán)，既沒有價格也不存在競爭，失去了資源配置的效率，必然伴隨著資源的流失、閑置和浪費。而我國礦業(yè)改革的方向是礦產(chǎn)物權(quán)必須有償取得，即主要以招標(biāo)、拍賣和掛牌等競價方式取得礦產(chǎn)物權(quán)。因為招標(biāo)、拍賣等方式只認(rèn)價高者而不認(rèn)優(yōu)先權(quán)，所以優(yōu)先或直接取得與市場競價取得之間不可能融合和兼得。如果立法認(rèn)可探礦權(quán)人優(yōu)先或直接取得礦產(chǎn)物權(quán)，就等于否定了有償取得的市場競爭方式。

礦產(chǎn)品處分后的收入歸礦山企業(yè)所有，而礦產(chǎn)物權(quán)是礦產(chǎn)品所有權(quán)的來源。如果優(yōu)先或直接取得國有礦產(chǎn)物權(quán)時，則優(yōu)先權(quán)制度成為國有財產(chǎn)流失的暗道。2011年結(jié)束的全國礦業(yè)權(quán)實地核查數(shù)據(jù)統(tǒng)計表明，在全國范圍內(nèi)共完成3.7萬個探礦權(quán)核查，“申請在先”方式出讓探礦權(quán)數(shù)量多，其他出讓方式的少，接近90%的探礦權(quán)是通過“申請在先”方式獲取的，基本上全部金屬礦產(chǎn)的探礦權(quán)是按“申請在先”方式[5]?！吧暾堅谙取钡姆绞将@取探礦權(quán)，是指未按競價方式出讓的。這就說明，目前絕大多數(shù)的在位探礦企業(yè)的勘探范圍內(nèi)的礦產(chǎn)資源并沒有支付相應(yīng)價款給國家，如果繼續(xù)以優(yōu)先權(quán)取得礦產(chǎn)資源并開采成礦產(chǎn)品，則目前已探明的礦產(chǎn)資源只能全部無償或者以象征性價格轉(zhuǎn)為探礦權(quán)人所有。而且，即使以招標(biāo)、拍賣等競價方式獲取探礦權(quán)，由于探礦權(quán)是用益物權(quán)，在勘探結(jié)束后需向國家返回礦產(chǎn)資源物權(quán)，所以探礦權(quán)價格遠(yuǎn)低于不需向國家返回礦產(chǎn)資源的采礦權(quán)的價格。如果探礦權(quán)人以優(yōu)先權(quán)取得開采性礦產(chǎn)資源物權(quán)，則相當(dāng)于以用益物權(quán)價格獲得了所有權(quán)的價值。這種制度造成巨大的價格差，便成為既得利益者暴富的來源。尤其是，探礦權(quán)人轉(zhuǎn)為采礦權(quán)人，其間的地質(zhì)資料信息，包括礦種、品位、含量等礦產(chǎn)物權(quán)的價值，未曾向政府公開透明?！伴_采的企業(yè)究竟從中將多少國有礦產(chǎn)資源轉(zhuǎn)化成私人礦產(chǎn)品, 尤其是還有多少可供開采的礦產(chǎn)埋于地下, 影響和破壞生態(tài)環(huán)境如何等, 只有探礦企業(yè)清楚”[6]。

國有資產(chǎn)流失與尋租腐敗是孿生關(guān)系?！疤降V權(quán)人優(yōu)先取得采礦權(quán)的立法，已經(jīng)基本上排除了這種采礦權(quán)進(jìn)入市場配置的可能。滋生探礦權(quán)出讓市場的行政管理腐敗行為”[7]。制度誘使腐敗，探礦權(quán)人不是面向市場而是俘獲政府，政府成員的尋租則是以市場準(zhǔn)入名義，授予申請人或探礦權(quán)人特定礦產(chǎn)物權(quán)。又由于探礦權(quán)取得是采礦權(quán)獲得的最直接有效的途徑，投資者把能否申請獲得探礦權(quán)看作是決定取得采礦權(quán)的關(guān)鍵一環(huán)，那些有權(quán)批準(zhǔn)申請的部門和個人便成了這些投資者公關(guān)的對象[8]。于是，礦產(chǎn)資源配置市場轉(zhuǎn)換成尋租市場，而將政府視為一種相互競爭的利益集團(tuán)通過一定方式達(dá)到均衡的政治市場。

3.2 繞過市場的政府管制，不利于規(guī)范礦業(yè)市場

在礦業(yè)市場中，認(rèn)為“‘探采合一’的做法，即探礦權(quán)人取得探礦權(quán)當(dāng)然取得采礦權(quán)，這樣簡化了礦業(yè)權(quán)變更的程序，既有利于減少權(quán)屬糾紛，又便于管理”[9]。僅就市場在位企業(yè)而言，簡化探礦權(quán)向采礦權(quán)轉(zhuǎn)換的變更程序，探礦權(quán)人優(yōu)先、直接以及當(dāng)然取得采礦權(quán)中的開采市場準(zhǔn)入，繞過了嚴(yán)格的政府管制后省去了市場準(zhǔn)入時較高的成本投入，即便利又經(jīng)濟(jì)。但是，這樣的制度安排將為社會公眾帶來更多的意外成本。

礦業(yè)市場，為了公眾利益而必須由政府施行嚴(yán)格的社會管制。政府站在市場門口，只準(zhǔn)予那些各方面均符合法定標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)才能進(jìn)入市場從事勘探或開采行為。管制的目的是保證社會公平，事先阻止有損于社會公眾利益的行為進(jìn)入市場。勘探市場的準(zhǔn)入與采礦市場的準(zhǔn)入，兩者的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)完全不同，而且后者比前者的門檻要高得多。開采市場的準(zhǔn)入，要從礦產(chǎn)資源歸屬權(quán)、礦業(yè)用地、礦業(yè)用工、場所安全與健康、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、開采技術(shù)和設(shè)施、礦山退出的礦地恢復(fù)等各方面進(jìn)行嚴(yán)格審查，探礦市場的準(zhǔn)入就沒有這樣嚴(yán)格也沒有如此多的內(nèi)容。如果探礦權(quán)人優(yōu)先、直接或當(dāng)然取得采礦權(quán)，則必經(jīng)的兩道門檻只剩下了一道較低的門檻。這樣，礦業(yè)市場的威脅就相當(dāng)于猛虎跑出了籠子。

過去的教訓(xùn)在于，為了經(jīng)濟(jì)的增長而放松了礦業(yè)管制，其代價是少數(shù)人富了的同時相關(guān)民眾卻承受礦山開采帶來的風(fēng)險和環(huán)境損害的長期痛苦。礦業(yè)法修改的主要方向，不是重點保護(hù)神圣的國有礦產(chǎn)物權(quán)，而是加強政府對礦業(yè)市場的社會管制。發(fā)展礦業(yè)，必須“以人為本”而不是“以礦產(chǎn)品為本”。優(yōu)先、直接或當(dāng)然取得采礦權(quán)，是進(jìn)一步放松政府管制，這對社會來說是十分不利的。政府對市場的職能改革，有些方面應(yīng)放松甚至取消政府管制，另一些方面則更加嚴(yán)格。礦業(yè)管制屬于更加嚴(yán)格的領(lǐng)域，而不是取向放松的產(chǎn)業(yè)。

3.3 形成市場的礦業(yè)壟斷，不利于探礦市場競爭

現(xiàn)代市場進(jìn)入理論認(rèn)為，某一行業(yè)主體少于或多于市場最優(yōu)結(jié)構(gòu)狀態(tài)時，都會因市場利潤而迫使在位企業(yè)退出和吸引潛在企業(yè)進(jìn)入，市場選擇使其結(jié)構(gòu)處于優(yōu)化狀態(tài)?！皩τ趦?yōu)先權(quán)，事實上是將探礦權(quán)與采礦權(quán)捆綁，已經(jīng)沒有了所謂優(yōu)先的概念，而是一種完全的壟斷”[10]。專門從事礦產(chǎn)勘探的企業(yè)，在資本、技術(shù)、設(shè)施與從業(yè)人員等方面的投入，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于既要從事勘探又要從事開采的企業(yè)。如果制度支持和選擇“探采合一”的礦業(yè)開發(fā)市場，則需要多倍于單一性探礦企業(yè)的投入。政策性原因?qū)е率袌鲞M(jìn)入壁壘，即潛在性進(jìn)入市場的許多小企業(yè)無緣參與探礦權(quán)、采礦權(quán)的市場競爭而被堵在市場之外，探礦以及采礦市場都將會被大型企業(yè)法人或礦業(yè)集團(tuán)所壟斷。這樣，探礦、采礦市場出現(xiàn)結(jié)構(gòu)不均衡狀態(tài)，在位勘探者數(shù)目較少。在位企業(yè)為了追求超額利潤，可能傾向于結(jié)成“卡特爾”而共同控制市場，分享壟斷利潤。事實上，自2006年國土資源部頒發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》以政策扶持傾向市場在位的探礦權(quán)人，并進(jìn)行了全國性資源向特大企業(yè)集中的礦產(chǎn)資源整合運動，已經(jīng)基本形成了資源壟斷格局。探礦權(quán)人圈占了大量可探礦區(qū)卻不進(jìn)行勘探，形成圈礦與圈地的既存事實，“‘圈而不探’的目的是為了‘待價而沽’；新設(shè)探礦權(quán)很少，是因為成礦有利地區(qū)多已被‘前人’所圈占”[11]。市場壟斷形成，不利于探礦權(quán)市場的公平競爭，也不利于我國探礦企業(yè)的獨立和發(fā)展。

4 國外沒有優(yōu)先取得采礦權(quán)制度

《李文》認(rèn)為，“在國外，探礦權(quán)人只要完成相應(yīng)工作，符合法定條件即可取得采礦權(quán)”。這是以中國之外的國家實施探礦權(quán)人優(yōu)先或直接取得采礦權(quán)的制度，來論證我國立法完善探礦權(quán)人優(yōu)先權(quán)制度的必要性。一些學(xué)者，還從我國礦業(yè)權(quán)統(tǒng)領(lǐng)探礦權(quán)與采礦權(quán)的整體性方面，推論出國外亦存在“探采合一”制度[12]。但是，經(jīng)過查閱國土資源部地質(zhì)勘查司組織翻譯的《各國礦業(yè)法選編》以及關(guān)于部分國家的礦業(yè)開發(fā)考察報告等現(xiàn)有資料，國外沒有“采礦權(quán)”制度，更沒有探礦權(quán)人優(yōu)先取得或直接取得采礦權(quán)制度。

優(yōu)先權(quán)分為實體性優(yōu)先權(quán)和程序性優(yōu)先權(quán)?！独钗摹逢P(guān)于主體優(yōu)先取得區(qū)域內(nèi)物權(quán)客體以及對該客體進(jìn)行開發(fā)的兩項實體性權(quán)利，屬于“實體性”優(yōu)先權(quán)。國外礦業(yè)發(fā)達(dá)國家只存在開發(fā)者在程序上的優(yōu)先權(quán)。一是勘探者的排隊優(yōu)先權(quán)。《日本礦業(yè)法》的第27條規(guī)定：如果要求礦業(yè)市場的申請所提及的土地區(qū)域重疊，則郵寄申請書的時刻在先的人員享有優(yōu)先權(quán)；如果申請區(qū)域重疊且時刻又相同，則由通商產(chǎn)業(yè)局長抽簽決定誰享有優(yōu)先權(quán)。日本的礦業(yè)優(yōu)先權(quán)，是當(dāng)有多個競爭者做出了進(jìn)入礦業(yè)市場的表明以后，則將排隊成本計入競爭的條件，以“先來后到”的排隊順序解決權(quán)利沖突。二是勘探者的締約優(yōu)先權(quán)?！队《鹊V山與礦產(chǎn)法》第11條規(guī)定：勘探許可證持有人，就該勘探許可證項下的土地享有此土地之采礦租約的優(yōu)先權(quán)；兩個或兩個以上的人就同一土地都提出了勘探或采礦租約申請，較早提交的具有優(yōu)先權(quán)。但是，優(yōu)先簽約后還必須依法批準(zhǔn)。三是勘探者的用地優(yōu)先權(quán)。在礦業(yè)發(fā)達(dá)的澳大利亞，勘探用地的取得程序與采礦用地相同?！段靼拇罄麃啿傻V》第67條是探礦權(quán)人的優(yōu)先權(quán)規(guī)定：“在勘探許可證有效期內(nèi)，勘探許可證持有人在下列方面有優(yōu)于其他任何人的權(quán)利，即：對勘探許可證標(biāo)明的土地的任一部分或幾部分，要求授予一個或多個采礦租約、一般用途租約或二者都有”。四是開發(fā)者遴選優(yōu)先權(quán)?！栋臀鞯V業(yè)法典》第31條規(guī)定：“為決定頒發(fā)開采特許的優(yōu)先權(quán)，將同時審議公告所適當(dāng)規(guī)定的期限內(nèi)遞交的申請，然后，國家礦業(yè)生產(chǎn)局在申請人中確定能較好滿足礦業(yè)部門具體利益者為優(yōu)先的申請人”。這一規(guī)定，說明探礦權(quán)人有權(quán)申請對其區(qū)域內(nèi)礦產(chǎn)資源授予開發(fā)特許權(quán)，但優(yōu)先權(quán)是從眾多申請者中遴選出條件最優(yōu)的人為特許權(quán)授予的優(yōu)先權(quán)制度。

總起來看，國外各類礦業(yè)優(yōu)先權(quán)屬于“程序性”優(yōu)先權(quán)，不存在探礦權(quán)人憑著優(yōu)先權(quán)可以過渡到采礦權(quán)人的制度。在礦業(yè)發(fā)達(dá)國家，勘探權(quán)與開采權(quán)實行嚴(yán)格區(qū)別原則。對勘探許可權(quán)設(shè)立邊界，禁止以探代采，甚至不準(zhǔn)移動勘探出來的礦物?？碧街黧w應(yīng)履行的義務(wù)較少，開采活動對生態(tài)環(huán)境的破壞性決定了開采企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更復(fù)雜的義務(wù)。靜態(tài)礦產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立，只能通過市場的轉(zhuǎn)讓，公權(quán)力不能干預(yù)物權(quán)自由。

5 結(jié)語

權(quán)利是沖突的，誰應(yīng)該擁有權(quán)利而他人不應(yīng)該擁有的制度目標(biāo)，決定于社會的主流價值觀?！爸袊鴫簟碧岢鲆院蟮闹髁鲀r值觀，是放棄增長主義而追求社會效率。企業(yè)效率與社會效率有本質(zhì)區(qū)別，社會效率以公平為原則，要求產(chǎn)業(yè)結(jié)果中有利害關(guān)系的各方都擁有考慮自己權(quán)利的機會，而不是將權(quán)利界定給少數(shù)人或特定企業(yè)。

探礦企業(yè)與采礦企業(yè)各自專業(yè)化、長期化，才是市場發(fā)展的要求。探礦企業(yè)延伸到采礦企業(yè)甚至兩者合一，這種以企業(yè)取代市場的行為增大了企業(yè)權(quán)利的不確定性，最終會趨向一種無序競爭狀態(tài)。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，要求企業(yè)與企業(yè)、企業(yè)與市場之間的邊界清晰，也要求企業(yè)分工更為精細(xì)和更為專業(yè)。這就迫使法律制度對礦山企業(yè)權(quán)利做出更具體而不是更抽象的安排，讓企業(yè)通過這種安排既提高排他性又減少不確定性。

鼓勵探礦投資，構(gòu)建地質(zhì)找礦新機制，“就是社會對商業(yè)性礦產(chǎn)勘查的投資，不是靠政府的加強和動員，而是靠市場主體的內(nèi)在需求”[13]。勘探市場的建立和繁榮，只能依靠市場功能。

而且，要果斷、鮮明地反對探礦權(quán)人優(yōu)先、直接或當(dāng)然取得采礦權(quán)。有些探礦權(quán)人假地質(zhì)探礦之名，行采礦之實，邊探邊采、以探代采、圈而不探、搶占探礦權(quán)等現(xiàn)象蔓延，就在于探礦權(quán)人優(yōu)先權(quán)制度的誤導(dǎo)。

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