■莊春英 (司法部司法研究所)

我國公證制度發(fā)展與完善探析

■莊春英 (司法部司法研究所)

一、我國公證制度的有關(guān)規(guī)定及現(xiàn)狀

(一)《公證法》規(guī)定公證機構(gòu)按照統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局的原則，可以在縣、不設(shè)區(qū)的市、設(shè)區(qū)的市、直轄市或者市轄區(qū)設(shè)立;在設(shè)區(qū)的市、直轄市可以設(shè)立一個或者若干個公證機構(gòu);公證機構(gòu)不按行政區(qū)劃層層設(shè)立。也就是說，不論在哪個層級上設(shè)立公證機構(gòu)，同一地區(qū)的公證機構(gòu)都是在同樣的層級上設(shè)立，公證機構(gòu)之間的法律地位完全相同。該規(guī)定解決了我國公證機構(gòu)設(shè)置方面存在的不合理狀態(tài)，搭建了所有公證機構(gòu)公平發(fā)展業(yè)務(wù)的平臺。實踐中，我國大多數(shù)省區(qū)在設(shè)區(qū)的市這一層級上設(shè)立公證機構(gòu)，也有的省市是在縣 (區(qū))這一層級上設(shè)立公證機構(gòu)，一個市或縣 (區(qū))根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r以及人口因素設(shè)立若干個公證機構(gòu)，但公證機構(gòu)和公證員的數(shù)量均需總量控制。

(二)《公證法》規(guī)定公證機構(gòu)是依法設(shè)立，不以營利為目的，依法獨立行使公證職能、承擔(dān)民事責(zé)任的證明機構(gòu)。公證機構(gòu)采取何種組織形式，其實質(zhì)是公證主體問題，即公證是個人本位還是機構(gòu)本位，以及公證機構(gòu)的責(zé)任構(gòu)成形式。公證機構(gòu)究竟采取何種組織形式為宜，不但要參考國外公證制度相對完善的國家立法例，更為重要的是綜合考慮我國的歷史沿革、文化傳統(tǒng)、法律觀念、公眾認(rèn)知等因素來確定。目前我國關(guān)于公證機構(gòu)組織形式的爭論，有人歸納為以下幾點:(1)公證機構(gòu)屬于司法行政機關(guān)，性質(zhì)為國家機關(guān)。(2)公證機構(gòu)為事業(yè)單位，采取事業(yè)法人組織形式。(3)參照臺灣法院公證人的模式，將公證機構(gòu)隸屬于法院。(4)與拉丁公證制度接軌，公證機構(gòu)轉(zhuǎn)為合作制或合伙制。(5)采用香港模式，由律師兼辦公證。(6)采用德國模式，實行多種體制并存的公證制度。以上各種觀點自有理由。但根據(jù)我國一直實行的公證主體制度、公證機構(gòu)組織形式沿革情況和改革目標(biāo)，考慮到我國公眾的認(rèn)知習(xí)慣，在我國宜實行以事業(yè)法人機構(gòu)為主要形式。以事業(yè)法人機構(gòu)為主要組織形式，主要基于以下原因:第一，新中國自建立以來一直實行公證機構(gòu)本位制度，公證機構(gòu)形式為我國公眾所習(xí)慣和認(rèn)同。第二，實行機構(gòu)本位制度，合乎我國國情，有利于保持和提高公證業(yè)的社會公信度。第三，實行機構(gòu)本位制度，利用其組織監(jiān)控和內(nèi)部管理，可以彌補和防止公證實行個人本位可能帶來的弊端和局限性，有利于保持和提高公證質(zhì)量。第四，實行機構(gòu)本位制度，有利于增強公證業(yè)抵御責(zé)任風(fēng)險的能力。第五，實行機構(gòu)本位制度，有利于增強公證業(yè)自律，公證機構(gòu)內(nèi)部管理的強化還有利于降低行政管理和行業(yè)管理的成本，從而推動公證業(yè)的健康發(fā)展。

(三)我國的公證管理體制是隨著公證行業(yè)的改革和發(fā)展而不斷創(chuàng)新的。新中國公證制度建立后，公證管理是實行單一的司法行政管理。1980年代末期，隨著市場經(jīng)濟體制的逐步建立，為了進(jìn)一步規(guī)范公證業(yè)，司法部及時提出建立司法行政管理與公證協(xié)會行業(yè)管理相結(jié)合的“兩結(jié)合”管理體制。2005年《公證法》從立法上正式確認(rèn)了“兩結(jié)合”管理體制。對“兩結(jié)合”管理體制的理解也是一個不斷發(fā)展的過程。司法部最初給“兩結(jié)合”的定義是:司法行政機關(guān)宏觀指導(dǎo)下的管理同公證協(xié)會行業(yè)管理相結(jié)合。隨著公證業(yè)的發(fā)展，又將“兩結(jié)合”定義為:“司法行政機關(guān)管理與公證協(xié)會行業(yè)管理”的結(jié)合，實際上是強化了司法行政機關(guān)的管理作用。在現(xiàn)行的“兩結(jié)合”體制中，司法行政機關(guān)與公證協(xié)會的職能各有側(cè)重。司法行政機關(guān)主要負(fù)責(zé)“準(zhǔn)入、導(dǎo)向、協(xié)調(diào)、監(jiān)督”四個方面的職能，具體講，“準(zhǔn)入”就是實施資質(zhì)管理，布局調(diào)整規(guī)劃，行使資格授予、機構(gòu)設(shè)置等職能，對公證行業(yè)進(jìn)行調(diào)控;“導(dǎo)向”就是制定宏觀發(fā)展政策以及規(guī)章、規(guī)范性文件，指導(dǎo)、推動公證行業(yè)健康發(fā)展;“協(xié)調(diào)”就是協(xié)調(diào)有關(guān)部門，制定配套政策，協(xié)調(diào)、改善公證執(zhí)業(yè)環(huán)境;“監(jiān)督”就是對公證法律服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督和對公證協(xié)會進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)。公證協(xié)會主要行使制定行業(yè)規(guī)范和行業(yè)管理措施，抓好公證的繼續(xù)教育工作，對會員進(jìn)行日常管理，對公證處、公證員違法違規(guī)行為和公證投訴進(jìn)行查處，以及開展對外交流和合作等職能。

二、我國公證機構(gòu)設(shè)置、組織形式和管理體制等方面問題探析

(一)我國《公證法》對公證機構(gòu)設(shè)置作了原則規(guī)定，需要在實踐中不斷探索。目前我國公證機構(gòu)設(shè)置是根據(jù)行政區(qū)劃確定的，不一定能滿足公證事業(yè)發(fā)展的需要。公證事業(yè)的發(fā)展與一定地區(qū)的經(jīng)濟總量和人口數(shù)量有關(guān)，而行政區(qū)劃與經(jīng)濟區(qū)不完全是一個概念。正是由于不同的經(jīng)濟區(qū)有其不同的發(fā)展特點，所以我國在行政區(qū)劃外確立了了許多經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，如環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)、珠江三角洲經(jīng)濟區(qū)、長三角經(jīng)濟區(qū)等。通常情況下，不同行政區(qū)劃的一定地域可以組成一個經(jīng)濟區(qū)，同一個經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟聯(lián)系比較緊密，可以作為一個公證轄區(qū)設(shè)立公證機構(gòu)并確定公證機構(gòu)的數(shù)量。這點可以借鑒一些國家的做法。按轄區(qū) (或者管區(qū))設(shè)置公證機構(gòu)，對轄區(qū)內(nèi)公證人數(shù)量進(jìn)行控制，并進(jìn)行合理布局，是絕大多數(shù)大陸法系各國的通例。意大利公證法第3條規(guī)定:“初審法院的管轄區(qū)為公證轄區(qū)”，同法第4條規(guī)定:“自本法生效后6個月內(nèi)將頒布法令決定各管區(qū)的公證人數(shù)額和住所地。在此之前，應(yīng)聽取上訴法院和公證委員會的意見，參考人口量、業(yè)務(wù)量、地域和通訊手段等因素，一般按每8000人設(shè)一名公證人。但是，各市鎮(zhèn)的公證人數(shù)量不應(yīng)超過目前分配給它的數(shù)額。”德意志聯(lián)邦共和國公證人法第11條規(guī)定:“公證人的職務(wù)區(qū)域是其職務(wù)地所在的州高等法院的轄區(qū)。”西班牙公證人職業(yè)法第3條規(guī)定:“各審判區(qū)為公證業(yè)務(wù)的管轄區(qū)。在對人口、交易的頻繁狀況、難易程度、地域狀態(tài)及公證人能否始終保持良好的品行加以考慮后，設(shè)置為公共服務(wù)所必要數(shù)目的公證事務(wù)所。”同法第4條規(guī)定:“開設(shè)公證事務(wù)所時，政府應(yīng)聽取該管區(qū)的高等法院、省長、省議會的意見，決定各公證人的住所位置。其后如不征求該法院及參事院的意見不得變更?！比毡竟C人法第17條規(guī)定:“公證人執(zhí)行職務(wù)的區(qū)域為其所屬法務(wù)局或地方法務(wù)局的管轄區(qū)域。”第10條規(guī)定: “公證人隸屬于法務(wù)局或地方法務(wù)局。隸屬各法務(wù)局或地方法務(wù)局的公證人的人數(shù)，由法務(wù)大臣根據(jù)法務(wù)局或地方法務(wù)局及其支局管轄區(qū)域的情況，分別規(guī)定?！庇纱丝梢?，大陸法系國家公證法典規(guī)定有公證管區(qū)，并聽取有關(guān)方面的意見，參考人口、業(yè)務(wù)量、地域和通訊手段及司法實踐需要等因素在同一公證管區(qū)內(nèi)設(shè)置一定數(shù)量的公證機構(gòu) (公證人事務(wù)所)，在轄區(qū)內(nèi)對公證人的數(shù)量實行嚴(yán)格控制。

在我國西部經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)，一個地區(qū)的經(jīng)濟總量和人口數(shù)量可能不足以支持設(shè)立一個公證機構(gòu)，這種情況導(dǎo)致我國部分地區(qū)存在無人公證處 (即有公證機構(gòu)但沒有公證員)和一人處 (即一個公證機構(gòu)只有一個公證員)的現(xiàn)象。這種情況既不符合《公證法》的規(guī)定，又不能滿足公眾對公證的需求。這種情況可以采取變通方式解決，即在經(jīng)濟總量和人口數(shù)量不足以支持一個公證機構(gòu)的地區(qū)，由縣 (區(qū))司法局長代行公證員職能，這樣既能避免不符合《公證法》的情形發(fā)生，又能滿足公眾對公證的需求。對公證人設(shè)置的例外情況，有的國家也有規(guī)定。如意大利公證法第6條規(guī)定:“在沒有任何公證人的島嶼，在征求上訴法院和公證委員會的意見后，根據(jù)元首令，可以臨時授權(quán)一名具備公證人任職條件并已提出申請的人行使公證人的職務(wù);在無上述人選時，授權(quán)獨任法官的書記官、市長、市鎮(zhèn)秘書長或者被認(rèn)為合適的其他官員臨時行使公證人的職務(wù)?！比毡竟C人法第八條規(guī)定:“在法務(wù)局或地方法務(wù)局及其支局管轄區(qū)域內(nèi)，如無公證人、或公證人不能執(zhí)行其職務(wù)的，法務(wù)大臣可指定在該法務(wù)局或地方法務(wù)局及其支局工作的法務(wù)事務(wù)官，在其管轄區(qū)域內(nèi)執(zhí)行公證人的職務(wù)?！?/p>

(二)我國公證機構(gòu)目前主要是兩種組織形式:即事業(yè)法人機構(gòu)與行政機構(gòu)。事業(yè)法人機構(gòu)主要存在于東中部經(jīng)濟較發(fā)達(dá)地區(qū)以及西部省會城市和較大城市中，行政機構(gòu)主要存在于西部經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)。這兩種組織形式是我國現(xiàn)階段對公證機構(gòu)屬性認(rèn)識的反映。大陸法系國家大多以公證人獨任制作為其主要公證主體組織形式。這些國家對公證人有很高的任職條件要求，并嚴(yán)格控制、合理配置公證人的數(shù)量及布局，對公證人執(zhí)行職務(wù)的程序、區(qū)域有嚴(yán)格規(guī)定，對公證人的管理和監(jiān)控也非常嚴(yán)格。現(xiàn)階段我國對公證人任職條件還難以達(dá)到如此高的要求。

(三)關(guān)于公證的“兩結(jié)合”管理體制，有些公證管理人員和公證員對“兩結(jié)合”管理體制存在誤區(qū)，主要體現(xiàn)為:一是行業(yè)管理擴大化，認(rèn)為在計劃經(jīng)濟條件下對公證員的管理實行行政管理，在市場經(jīng)濟條件下則只能實行行業(yè)管理。二是把司法行政機關(guān)的管理職責(zé)和公證協(xié)會的管理職責(zé)對立起來，存在公證協(xié)會管的司法行政不介入，司法行政管的公證協(xié)會也不介入的相互排斥的思想。三是對“兩結(jié)合”體制下司法行政管什么、怎么管，公證協(xié)會管什么、怎么管，沒有一個明確、清醒的認(rèn)識。長期以來公證工作管理一直實行行政管理的模式，行業(yè)管理的經(jīng)驗尚顯稚嫩，因此目前多數(shù)公證協(xié)會并沒有真正獨立出來，只是采取與司法行政機關(guān)合署辦公這種體制，“一套人馬，兩塊牌子”，實質(zhì)上是行政機關(guān)在以協(xié)會的名義行使協(xié)會的管理職能，“兩結(jié)合”管理體制并沒有真正運行起來。

三、完善我國公證制度的建議

(一)應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟總量和人口數(shù)量以及司法實踐的需要規(guī)定公證業(yè)務(wù)轄區(qū)，在同一轄區(qū)內(nèi)再決定公證機構(gòu)的分布，實現(xiàn)公證機構(gòu)的合理布局，充分滿足轄區(qū)內(nèi)公證業(yè)務(wù)需求?！肮C業(yè)務(wù)轄區(qū)”，即將經(jīng)濟上、地域上聯(lián)系特別緊密的區(qū)域劃為一個公證業(yè)務(wù)轄區(qū)，以確保公證人執(zhí)行職務(wù)區(qū)域的專屬性。公證機構(gòu)的設(shè)置數(shù)量必須與該轄區(qū)的公證業(yè)務(wù)量相適應(yīng)。對于同一公證業(yè)務(wù)轄區(qū)內(nèi)公證機構(gòu)數(shù)量超出實際需要的，要適當(dāng)予以合并，要結(jié)合公證業(yè)務(wù)轄區(qū)的調(diào)整，將沒有合格公證員的公證機構(gòu)或人均年辦證量不足30件的公證機構(gòu)予以注銷。在同一個公證業(yè)務(wù)轄區(qū)內(nèi)的所有公證機構(gòu)辦理全轄區(qū)的公證業(yè)務(wù)，這樣既可保證在經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)公證機構(gòu)之間存在一定競爭關(guān)系，保持公證機構(gòu)的活力，提高服務(wù)質(zhì)量，又可確保公證人執(zhí)行職務(wù)區(qū)域的專屬性，以避免不必要的業(yè)務(wù)競爭導(dǎo)致影響公證質(zhì)量。同時，這種設(shè)計又照顧到我國大量存在的經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)公證機構(gòu)的生存和發(fā)展。在特別偏僻的地區(qū)，在不具備設(shè)立公證機構(gòu)的地方，可以參考意大利的做法，實行臨時公證人制度;如果沒有具備條件的公證人，在經(jīng)省級司法行政機關(guān)批準(zhǔn)后，可以由縣、區(qū)司法局長臨時行使公證人職能，以滿足這些地區(qū)公眾對公證業(yè)務(wù)需求。

(二)應(yīng)提高公證人的準(zhǔn)入條件，加快推進(jìn)公證人職業(yè)化進(jìn)程。在目前形勢下，應(yīng)建立健全行政為主、優(yōu)勢互補、合理分工、密切合作的“兩結(jié)合”管理體制?！豆C法》規(guī)定司法行政機關(guān)對公證協(xié)會的工作開展具有監(jiān)督、指導(dǎo)權(quán)，即含有行政管理為主的意蘊。明確行政為主，能有效避免雙方的摩擦與紛爭，有利于準(zhǔn)確定位雙方的工作關(guān)系。協(xié)會作為行業(yè)組織，通過自律管理手段，能有效彌補行政管理的不足，尤其在對外 (地區(qū)間)交流、行業(yè)維權(quán)等方面的作用是行政機關(guān)無法比擬的。行政機關(guān)主要側(cè)重于組織建設(shè)、隊伍建設(shè)、政策指導(dǎo)、執(zhí)業(yè)監(jiān)督處罰等宏觀管理，其具體職責(zé)的確定要依據(jù)《公證法》。公證協(xié)會依據(jù)《章程》開展活動，其首要職責(zé)是協(xié)助司法行政機關(guān)監(jiān)督管理公證工作，如制定行業(yè)規(guī)范、實施行業(yè)獎懲、協(xié)助查處會員違紀(jì)行為等。此外，維護(hù)會員的合法權(quán)益，對會員進(jìn)行職業(yè)道德、執(zhí)業(yè)紀(jì)律教育、開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)等也是協(xié)會的重要職責(zé)。而且，“兩結(jié)合”管理體制不是互不相交的“雙軌制”，雙方的工作職能具有必然的交叉性和關(guān)聯(lián)性，不能將司法行政機關(guān)的管理職責(zé)與公證協(xié)會的管理職責(zé)對立起來，雙方互不介入、干涉，這樣做的結(jié)果只能是削弱管理效能。只有密切配合、資源共享，才能形成管理合力，相得益彰。要切實實現(xiàn)機關(guān)、協(xié)會的實質(zhì)分離，目前這種“一套人馬，兩塊牌子”的做法只是一種過度措施、權(quán)宜之計，不是真正意義上的“兩結(jié)合”。要努力創(chuàng)造條件使地方公證協(xié)會從行政機關(guān)中獨立出來，切實改變名不副實的“兩結(jié)合”狀態(tài)。

(責(zé)任編輯 趙海鷗)