發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)土空間規(guī)劃與開(kāi)發(fā)綠色理念對(duì)我國(guó)的啟示

□喻鋒 張麗君

荷蘭：以空間管控提升開(kāi)發(fā)質(zhì)量

荷蘭國(guó)土空間規(guī)劃最大特色在于強(qiáng)調(diào)地域的自然生態(tài)性，以空間管控提升開(kāi)發(fā)質(zhì)量，突出水資源安全保障，注重生態(tài)規(guī)律與生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

堅(jiān)持空間開(kāi)發(fā)干預(yù)戰(zhàn)略

荷蘭空間政策的出發(fā)點(diǎn)，是在任何可能情況下都要滿(mǎn)足對(duì)空間的需求，但同時(shí)要盡可能保持甚至提升空間的質(zhì)量。其核心是三種干預(yù)戰(zhàn)略：一是集約化土地利用，特別是在城市地區(qū)，例如充分利用基礎(chǔ)設(shè)施地下和頂部空間以及有效利用商業(yè)區(qū)土地。二是土地多功能綜合利用，特別是在農(nóng)村地區(qū)，例如蓄水、自然風(fēng)光和娛樂(lè)等用途就特別適合綜合利用。三是城鄉(xiāng)空間改造，例如在城市重建居住區(qū)、重新區(qū)劃破舊失修的商業(yè)區(qū)、重新利用鐵路支線(xiàn)以及改變農(nóng)業(yè)空間用途等。

制定空間質(zhì)量七項(xiàng)準(zhǔn)則

為了更好地營(yíng)造和共享國(guó)土空間，荷蘭對(duì)國(guó)土空間質(zhì)量的定義進(jìn)行了拓展：空間質(zhì)量不僅局限于關(guān)注更高的空間結(jié)構(gòu)尺度，在公民個(gè)人層次上也要加以考慮；不能讓空間日趨單調(diào)和同構(gòu)，而要通過(guò)保護(hù)自然、文化和歷史價(jià)值以及提倡多樣性和反差，讓民眾享受到其所期望的生活環(huán)境。

為此，荷蘭制定了七項(xiàng)空間質(zhì)量準(zhǔn)則以提升國(guó)土空間開(kāi)發(fā)質(zhì)量：一是空間多樣性。強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)之間的空間差異，即城鄉(xiāng)環(huán)境和景觀(guān)的多樣化必須得以保持并加強(qiáng)其特征。二是經(jīng)濟(jì)與社會(huì)功能性。強(qiáng)調(diào)生活、工作、休閑和旅行等功能不應(yīng)相互排擠，而應(yīng)相互協(xié)調(diào)、相互受益。三是文化多樣性。強(qiáng)調(diào)有足夠空間用于各種各樣的活動(dòng)，以幫助個(gè)人和群體按照不同方式實(shí)現(xiàn)自我成長(zhǎng)。四是社會(huì)公正。強(qiáng)調(diào)空間條件必須給每個(gè)人提供健康生活的機(jī)會(huì)，遏制社會(huì)群體之間和不同地區(qū)之間的不公正現(xiàn)象，保障低收入群體享受住宅、工作場(chǎng)所、休閑娛樂(lè)和便利出行等基本公共服務(wù)，縮小城鄉(xiāng)差距。五是可持續(xù)性。強(qiáng)調(diào)完好保持或積極恢復(fù)具有生態(tài)價(jià)值的城鄉(xiāng)空間系統(tǒng)，以保持經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化意義上的活力，為解決環(huán)境問(wèn)題分擔(dān)義務(wù)。六是吸引力。強(qiáng)調(diào)通過(guò)設(shè)計(jì)和規(guī)劃來(lái)保持鄉(xiāng)村和城市的吸引力，不僅關(guān)注城市和景觀(guān)，還要重視將基礎(chǔ)設(shè)施納入城市和景觀(guān)的方式。七是人性準(zhǔn)則。強(qiáng)調(diào)空間規(guī)劃的方式必須符合公眾的要求和認(rèn)知，在建筑物密集地區(qū)進(jìn)行空間規(guī)劃時(shí)要特別注意公共空間。

實(shí)施空間管控“輪廓線(xiàn)”政策

荷蘭在1958年的蘭斯塔德發(fā)展綱要中，明確提出優(yōu)先發(fā)展蘭斯塔德地區(qū)，把該地區(qū)打造成一個(gè)多中心的“綠心”大都市，在不同城市之間建立綠色緩沖區(qū)隔離城鎮(zhèn)，繼承和保護(hù)原有的環(huán)狀城市帶風(fēng)貌，保護(hù)城市圈內(nèi)的農(nóng)業(yè)地帶。其最突出貢獻(xiàn)在于提出了多中心“綠心”大都市的思想，該思想成為后來(lái)荷蘭歷次國(guó)土空間規(guī)劃的靈魂。此后，在2000年第五次國(guó)土空間規(guī)劃中，荷蘭又引入“輪廓線(xiàn)”政策，將國(guó)土分為紅線(xiàn)區(qū)(以建成區(qū)為主體)、綠線(xiàn)區(qū)(以生態(tài)區(qū)為主體)和過(guò)渡地帶，紅線(xiàn)之內(nèi)是城市，紅線(xiàn)之外則是鄉(xiāng)村。

突出水資源“依水而進(jìn)”

荷蘭陸域面積有40%低于海平面，在空間開(kāi)發(fā)中水的管理極為重要。為此，荷蘭空間規(guī)劃中將改善安全性、控制洪水泛濫、保證淡水供應(yīng)作為水資源政策的基本目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)要防治受污染的地下水和地表水，保持流域政策相互配套、協(xié)調(diào)一致，從保水、儲(chǔ)水和排水三方面提升水的質(zhì)量。

日本：實(shí)現(xiàn)“美麗國(guó)土的管理與繼承”

日本國(guó)土面積大約有七成被森林覆蓋，孕育了豐富而多樣的生態(tài)系統(tǒng)。在第六次國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃中，日本在空間規(guī)劃的基本理念和政策體系上，著力構(gòu)建人類(lèi)活動(dòng)與自然發(fā)展相協(xié)調(diào)的物質(zhì)循環(huán)系統(tǒng)，形成和維持健全的生態(tài)系統(tǒng)，建設(shè)有地區(qū)特色的景觀(guān)，無(wú)疑是其最大特色。

完善資源環(huán)境應(yīng)對(duì)體系

為建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的優(yōu)美國(guó)土，日本明確將可持續(xù)發(fā)展作為國(guó)土空間規(guī)劃的主題，通過(guò)對(duì)國(guó)土資源進(jìn)行多層次立體空間開(kāi)發(fā)，鼓勵(lì)地區(qū)間多元化主體的聯(lián)合與協(xié)作，最終實(shí)現(xiàn)“美麗國(guó)土的管理與繼承”這一目標(biāo)。

為此，日本系統(tǒng)地提出并完善了資源和環(huán)境問(wèn)題應(yīng)對(duì)政策：制訂與國(guó)土規(guī)劃相協(xié)調(diào)的景觀(guān)規(guī)劃；以流域圈為單位，綜合推進(jìn)水循環(huán)體系維護(hù)和恢復(fù)、國(guó)土資源管理、水網(wǎng)與綠網(wǎng)形成；發(fā)揮森林與農(nóng)地的多方面功能；推進(jìn)對(duì)海洋和海岸帶的綜合管理；重新審視國(guó)土利用的宏觀(guān)平衡（森林、農(nóng)地、居住用地等數(shù)量結(jié)構(gòu))，促進(jìn)城市土地利用的秩序化和集約化；綜合運(yùn)用“防止”、“回避”、“減輕”等方面的對(duì)策，盡量減少自然災(zāi)害給國(guó)土帶來(lái)的損失；通過(guò)形成緊湊型城市結(jié)構(gòu)、推進(jìn)資源高效利用型地區(qū)發(fā)展等，減少資源使用量和廢棄物排出量、減少環(huán)境負(fù)荷。

建立廣域綠色生態(tài)網(wǎng)絡(luò)

為確保人與自然的和諧共生，日本要求各地以原生態(tài)地區(qū)為核心，形成綠色生態(tài)系統(tǒng)，把森林、耕地、城市綠地、水域、河湖、海洋等有機(jī)結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)自然資源的保護(hù)與再生利用。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村和山區(qū)的合理保護(hù)與妥善管理，制定持續(xù)利用河流湖泊沿岸地區(qū)、城市撂荒地或低效土地的具體方案。

在國(guó)家層面，突出保護(hù)世界自然文化遺產(chǎn)，遵守國(guó)際濕地保護(hù)條約，劃定自然環(huán)境保護(hù)區(qū)和國(guó)家森林公園，制定各類(lèi)地區(qū)環(huán)境保護(hù)制度，確保地區(qū)環(huán)保規(guī)模，合理配置地區(qū)資源。

形成地區(qū)特色景觀(guān)

為打造獨(dú)具特色的美麗國(guó)土、創(chuàng)造綠色富饒的生活環(huán)境，日本將良好的自然景觀(guān)視為必不可少的基本要素。為此，日本要求地方社團(tuán)主導(dǎo)制訂地區(qū)景觀(guān)規(guī)劃，引入綠化率等約束指標(biāo)，保障規(guī)劃嚴(yán)格實(shí)施。同時(shí)，致力于使當(dāng)?shù)鼐用衿毡樾纬闪己镁坝^(guān)的基本理念，鼓勵(lì)多元化社會(huì)主體參與景觀(guān)環(huán)境教育活動(dòng)，培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)的景觀(guān)設(shè)計(jì)人才，推進(jìn)形成良好景觀(guān)和水源充沛的綠化環(huán)境。在景觀(guān)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)之前，充分聽(tīng)取當(dāng)?shù)鼐用?、相關(guān)人員、專(zhuān)家的意見(jiàn)，實(shí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)制。

對(duì)我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃和開(kāi)發(fā)的啟示

將生態(tài)文明理念融入國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的全過(guò)程，需要堅(jiān)持生態(tài)敏感性、建設(shè)適宜性、環(huán)境宜居性相互協(xié)同的原則，以資源環(huán)境承載力作為國(guó)土空間優(yōu)化的基礎(chǔ)，以綜合整治工程作為國(guó)土空間修復(fù)的途徑，以生態(tài)文明制度作為國(guó)土空間保護(hù)的保障，形成國(guó)土生態(tài)屏障、重要生態(tài)功能區(qū)、基礎(chǔ)生態(tài)用地和生態(tài)網(wǎng)絡(luò)體系為主體的生態(tài)安全體系，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、人居和諧的國(guó)土空間格局。

開(kāi)展資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)?；诘匦?、氣候、水資源、優(yōu)質(zhì)耕地、地質(zhì)環(huán)境、生態(tài)功能、環(huán)境容量和海岸海洋等資源環(huán)境要素，從資源環(huán)境對(duì)國(guó)土開(kāi)發(fā)的限制性“短板”因素入手，綜合評(píng)價(jià)特定區(qū)域空間所能承載的國(guó)土開(kāi)發(fā)規(guī)模和強(qiáng)度。同時(shí)，要從限制性區(qū)域中尋找國(guó)土開(kāi)發(fā)的適宜空間，對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)的空間布局加以引導(dǎo)。

保護(hù)國(guó)家基礎(chǔ)生態(tài)用地。以國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、世界自然與文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)、國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家森林公園、國(guó)家地質(zhì)公園等為主體，將具有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動(dòng)植物物種的天然集中分布地、有特殊價(jià)值的自然遺跡所在地和文化遺址等劃入基礎(chǔ)生態(tài)用地，嚴(yán)格禁止工業(yè)化和城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)。

優(yōu)化重要生態(tài)功能區(qū)布局?；谥黧w功能區(qū)劃和生態(tài)功能區(qū)劃，優(yōu)化重要生態(tài)功能區(qū)的數(shù)量和布局，特別是要在作為人口和經(jīng)濟(jì)重心的東部地區(qū)新增重要生態(tài)功能區(qū)，提出未來(lái)重要生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的總量目標(biāo)，進(jìn)一步增強(qiáng)水源涵養(yǎng)、水土保持、防風(fēng)固沙、生物多樣性保護(hù)等生態(tài)功能。

構(gòu)建國(guó)土生態(tài)安全屏障。以東北森林濕地生態(tài)屏障、北方防風(fēng)固沙生態(tài)屏障、青藏高原生態(tài)屏障、黃土高原－太行山生態(tài)屏障、秦巴山地－岷山－橫斷山生態(tài)屏障、三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)屏障、西南喀斯特地區(qū)生態(tài)屏障、長(zhǎng)江中下游濕地生態(tài)屏障、南方森林生態(tài)屏障、東部沿海防護(hù)林生態(tài)屏障等十大屏障為主體，進(jìn)一步強(qiáng)化生態(tài)防護(hù)功能，形成國(guó)家生態(tài)安全格局。

引導(dǎo)人口經(jīng)濟(jì)集聚發(fā)展。兼顧效率與公平，以集聚開(kāi)發(fā)促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展。引導(dǎo)人口和產(chǎn)業(yè)向經(jīng)濟(jì)中心集聚，優(yōu)化城鎮(zhèn)發(fā)展格局和重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)布局，合理配置國(guó)土空間和資源。加強(qiáng)區(qū)域合作和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，加快邊疆地區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放，推進(jìn)公益性基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境保護(hù)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)先配置民生設(shè)施空間，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

構(gòu)建城市生態(tài)網(wǎng)絡(luò)體系。以道路、河流或綠帶為基礎(chǔ)，構(gòu)建由縱橫交錯(cuò)的廊道和生態(tài)斑塊有機(jī)構(gòu)建的城市生態(tài)網(wǎng)絡(luò)體系，增強(qiáng)城市生態(tài)系統(tǒng)格局的空間整體性和內(nèi)部關(guān)聯(lián)性，緩解熱島效應(yīng)、減少噪聲、改善空氣質(zhì)量，劃定城市生態(tài)控制線(xiàn)，進(jìn)一步改善人居環(huán)境。

構(gòu)建海洋生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)。推進(jìn)海洋生態(tài)紅線(xiàn)空間管護(hù)，合理規(guī)劃圍墾用?？臻g，限制灣內(nèi)填海和填海連島，節(jié)約集約利用海岸線(xiàn)和海域資源，加強(qiáng)近岸海域環(huán)境保護(hù)與治理，有效控制陸海污染源，優(yōu)先配置水生野生動(dòng)物和水產(chǎn)資源保護(hù)空間，構(gòu)筑以沿岸山體和沿海綠化帶為主體的區(qū)域生態(tài)安全體系。

實(shí)施國(guó)土綜合整治工程。整合土地整治、河道整治、環(huán)境整治等專(zhuān)項(xiàng)工程，在農(nóng)村地區(qū)、城市化地區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)集中區(qū)、海岸帶和海島，重點(diǎn)實(shí)施國(guó)土綜合整治，改善人居生活環(huán)境，修復(fù)受損生態(tài)系統(tǒng)，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)，優(yōu)化開(kāi)發(fā)結(jié)構(gòu)和布局，強(qiáng)化國(guó)土開(kāi)發(fā)利用與資源環(huán)境承載力匹配程度，提高國(guó)土開(kāi)發(fā)效益和效率。

建立健全生態(tài)補(bǔ)償制度。以國(guó)家重要生態(tài)功能區(qū)為重點(diǎn)，完善生態(tài)轉(zhuǎn)移支付，提高生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的資金使用效益和生態(tài)效益。以保護(hù)生態(tài)功能為目標(biāo)，以集體所有的森林、草原、濕地等生態(tài)系統(tǒng)為載體建立統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償制度，合理提高生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化生態(tài)補(bǔ)償資金的直補(bǔ)機(jī)制。