關(guān)于我國城鎮(zhèn)化融資方式的若干思考——基于傳統(tǒng)城投債的新型城鎮(zhèn)化債券

北京交通大學(xué) 曹念

關(guān)于我國城鎮(zhèn)化融資方式的若干思考
——基于傳統(tǒng)城投債的新型城鎮(zhèn)化債券

北京交通大學(xué) 曹念

隨著新型城鎮(zhèn)化逐漸成為市場熱議的話題，城鎮(zhèn)化進(jìn)程也備受關(guān)注。截至2012年底，我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到52.57%，然而如何解決當(dāng)前城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨的龐大資金需求，成為各級政府的重大難題。城投債的快速發(fā)展為城鎮(zhèn)化建設(shè)做出了一定貢獻(xiàn)，但其對發(fā)行主體的嚴(yán)格要求使其無法為中小城鎮(zhèn)與縣城以及偏遠(yuǎn)地區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)提供資金支持。在傳統(tǒng)城投債基礎(chǔ)上創(chuàng)新出來的新型城鎮(zhèn)化債券可以很好地解決這一問題。

城鎮(zhèn)化 城投債 新型城鎮(zhèn)化債券 風(fēng)險(xiǎn)緩釋措施

諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主斯蒂格利茨曾于2007年指出：影響21世紀(jì)人類發(fā)展的兩大主題是中國的城市化和美國的高科技發(fā)展。隨著改革開放帶來的中國經(jīng)濟(jì)的騰飛，中國的城市化進(jìn)程也突飛猛進(jìn)。中國的城市化率從改革開放初期的17.9%，上升到1998年的33.35%，而2012年則上升到52.57%。在黨的十八大召開期間，“城鎮(zhèn)化”一詞被多次提及，城鎮(zhèn)化進(jìn)程也備受關(guān)注。城鎮(zhèn)化對我國經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展具有重要意義：首先，城鎮(zhèn)化將帶動大量農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)，帶來消費(fèi)需求的大幅增加；其次，城鎮(zhèn)化是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本前提；再次，城鎮(zhèn)化是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級的重要依托；同時(shí)，城鎮(zhèn)化也是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要條件。

然而，在推進(jìn)城市化的進(jìn)程中，大部分的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)資金占款規(guī)模大、周期長、投資回報(bào)期限長，這些問題常出現(xiàn)在項(xiàng)目和金融支持工具匹配過程中；同時(shí)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)因大多沒有一個(gè)非常明確的受益主體，而主要由地方政府主持開發(fā)，商業(yè)開發(fā)的形式并不適用于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。同時(shí)，由于分稅制改革帶來地方財(cái)政收入的減少，城市化進(jìn)程中政府通常會選擇從金融體系中募集項(xiàng)目建設(shè)資金。在城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，金融體系擔(dān)任著不可或缺的角色。

1 傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化債券分析

城投債是城投企業(yè)即地方政府投融資平臺發(fā)行的債券。1994年我國開展分稅制改革，打破了傳統(tǒng)的“財(cái)政包干”模式，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政收入的快速增長，使得中央與地方的財(cái)政分配關(guān)系走向規(guī)范。但目前地方稅收體系尚未成型，地方政府的財(cái)政收支失衡，加上經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，我國城鎮(zhèn)化水平不斷提高，各城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)的需求不斷擴(kuò)大。地方政府的資金愈發(fā)匱乏，財(cái)政壓力日益加重。而《中華人民共和國預(yù)算法》第二十八條明確規(guī)定“地方政府不得發(fā)行債券”，于是各地政府開始紛紛建立自己的投融資平臺，由投融資平臺在債券市場上舉債融資，城投債就這樣應(yīng)運(yùn)而生了。

城投債真正快速發(fā)展是在2008年全球發(fā)生金融危機(jī)之后。為了應(yīng)對全球金融危機(jī)，我國出臺了四萬億的經(jīng)濟(jì)刺激措施，人民銀行和銀監(jiān)會也提出“鼓勵(lì)地方政府通過增加地方財(cái)政貼息、完善信貸獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制、設(shè)立合規(guī)的政府融資平臺等多種方式，吸引和激勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)加大對中央投資項(xiàng)目的信貸支持力度。支持有條件的地方政府組建融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道?！弊源?，城投企業(yè)開始了跨越式的發(fā)展，城投債也出現(xiàn)了爆發(fā)式的增長。截至2012年末，已發(fā)行的城投債規(guī)模就達(dá)到了24,610.7億元，其中未清償?shù)慕痤~達(dá)到23,065.6億元。

城投債對我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著積極的作用，目前我國的地方政府面臨著較大的財(cái)政壓力，而市政項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)需求不斷上升，資金需求量大，單靠銀行貸款解決不了，城投債的出現(xiàn)增加了地方政府的融資渠道，有力地支持了地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)。另外，城投債作為直接融資工具，它的產(chǎn)生和發(fā)展提高了直接融資的比例，促進(jìn)了我國金融市場的發(fā)展。

但是，城投債的快速發(fā)展引發(fā)了各界人士對城投債及地方政府平臺的風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂。各個(gè)地方在短時(shí)期內(nèi)增加了許多的新設(shè)工程項(xiàng)目，而且都是大規(guī)模投資的，這導(dǎo)致其中很多的項(xiàng)目急促開工，相關(guān)的可行性、可收回性和盈利性等都沒有得到充分論證。銀行為了支持當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)工程項(xiàng)目順利開工，紛紛貸款給地方政府平臺，地方政府平臺的貸款額度大幅上升。銀行體系內(nèi)M1、M2增速過快，加劇了物價(jià)上漲的壓力，增大了民眾生活負(fù)擔(dān)。加劇了政府支出的浪費(fèi)，使得本就捉襟見肘的地方財(cái)政雪上加霜。2010年1月19日，國務(wù)院總理溫家寶指出，“更好地發(fā)揮財(cái)政政策在擴(kuò)大內(nèi)需中的作用，盡快制定規(guī)范地方政府融資平臺的措施，防范潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)”。

除此之外，城投債的發(fā)行主體大多資產(chǎn)規(guī)模大，且多為大型基建投資者和建造者。據(jù)統(tǒng)計(jì)，發(fā)行的2,230支城投債中，只有61支城投債的發(fā)行主體為縣級企業(yè)，并且以發(fā)達(dá)省市居多，這使得中小城鎮(zhèn)和縣城以及經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)企業(yè)無法在債券市場上獲得資金，而這些地區(qū)往往是最需要城鎮(zhèn)化建設(shè)的。

2 新型城鎮(zhèn)化債券方案

2.1 總體思路

鑒于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化債券不能服務(wù)于中小城鎮(zhèn)以及各縣城的城鎮(zhèn)化建設(shè)，本文提出了新型城鎮(zhèn)化債券方案。新型城鎮(zhèn)化債券設(shè)計(jì)思路如下：采用“一代多、大代小”、“重項(xiàng)目、輕主體”的模式，設(shè)計(jì)多層風(fēng)險(xiǎn)緩釋措施，大力推動城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程。

“一代多、大代小”指的是由當(dāng)?shù)匾患屹Y質(zhì)好、規(guī)模大的企業(yè)作為發(fā)行主體，不限于平臺類企業(yè)，由其在市場上募集資金，募集資金之后再以委托貸款的形式貸給多個(gè)實(shí)施城鎮(zhèn)化建設(shè)的小企業(yè)?！爸仨?xiàng)目、輕主體”指的是債券募集資金的投向、金額以及利率的選擇以項(xiàng)目為主，企業(yè)主體的資質(zhì)只作為參考，這樣一來小城鎮(zhèn)小縣城的城鎮(zhèn)化建設(shè)也可以得到支援。

2.2 交易結(jié)構(gòu)

募集資金的對象為銀行間債券市場機(jī)構(gòu)投資者；發(fā)行期限因城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目一般為1～5年，因此可以以3年和5年期為主；發(fā)行總額根據(jù)具體項(xiàng)目所需金額以及發(fā)行人資質(zhì)確定，新型城鎮(zhèn)化債券的發(fā)行額度應(yīng)不受發(fā)行主體凈資產(chǎn)40%的限制，與發(fā)行人其他債券發(fā)行額度互不占用，為了防止政府融資平臺過度舉債，債券的本息建議納入地方政府預(yù)算，地方政府債務(wù)加上債券擬注冊額度不應(yīng)該超過地方政府收入的100%；新型城鎮(zhèn)化債券的利率可以為固定利率也可以為浮動利率，根據(jù)融資需求和市場情況而定；還本付息方式可以每年付息一次、到期一次還本，也可以根據(jù)項(xiàng)目需求加入提前還款條款等；發(fā)行方式建議采用公開發(fā)行方式，等待成熟之后可嘗試非公開定向方式發(fā)行。

2.3 募集資金用途

發(fā)行人將從市場上募集的資金以委托貸款形式投放于實(shí)施城鎮(zhèn)化項(xiàng)目的各個(gè)企業(yè)，獲得委托貸款的企業(yè)只能將資金用于建設(shè)城鎮(zhèn)化項(xiàng)目或歸還城鎮(zhèn)化項(xiàng)目。

委托貸款投向企業(yè)的確定應(yīng)以項(xiàng)目為主，需有政府支持的城鎮(zhèn)化項(xiàng)目，發(fā)行人可以從當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化項(xiàng)目名單中選出目標(biāo)企業(yè)，交由當(dāng)?shù)卣_認(rèn)。委托貸款金額以及利率的確定應(yīng)根據(jù)每個(gè)企業(yè)擁有的項(xiàng)目情況及每個(gè)企業(yè)的資質(zhì)單獨(dú)確定。為了保障募集資金的使用到位，建議讓發(fā)行人開立募集資金專用賬戶，由銀行監(jiān)管督促。

3 風(fēng)險(xiǎn)緩釋和償債保障措施

與一般債券不同，新型城鎮(zhèn)化債券的發(fā)行人并不是募集資金的使用者，因此它的自身經(jīng)營收入不應(yīng)該作為新型城鎮(zhèn)化債券的第一償債來源。為了保障債券本息的按時(shí)償付、減輕發(fā)行人的償債風(fēng)險(xiǎn)，本文為新型城鎮(zhèn)化債券方案設(shè)計(jì)了多層風(fēng)險(xiǎn)緩釋措施，債券的償還來源順序及保障如下。

3.1 實(shí)施城鎮(zhèn)化項(xiàng)目的企業(yè)自身償債來源

由于新型城鎮(zhèn)化債券的募集資金專門用于城鎮(zhèn)化項(xiàng)目，因此獲得委托貸款企業(yè)自身的首要來源應(yīng)為城鎮(zhèn)化項(xiàng)目本身的收益，另外實(shí)施城鎮(zhèn)化項(xiàng)目的企業(yè)所獲得的國家預(yù)算內(nèi)投資、專項(xiàng)建設(shè)資金、相關(guān)補(bǔ)助等也應(yīng)納入企業(yè)自身償債來源。因此，企業(yè)自身償債來源順序?yàn)轫?xiàng)目收入—專項(xiàng)補(bǔ)貼—企業(yè)自身經(jīng)營。

3.2 風(fēng)險(xiǎn)儲備基金

由委托貸款利率與債券發(fā)行利率形成的利差收入組成，在實(shí)施城鎮(zhèn)化項(xiàng)目的企業(yè)自身不足以償還債券本息時(shí)，可以用風(fēng)險(xiǎn)儲備基金償還。

3.3 發(fā)行人自身經(jīng)營收入

如果上述兩項(xiàng)仍不能滿足債券本息償付的需求，將由發(fā)行人以自身日常經(jīng)營收入補(bǔ)償。

3.4 風(fēng)險(xiǎn)緩釋基金

城鎮(zhèn)化建設(shè)是個(gè)利國利民的工程，建議當(dāng)?shù)卣o予相應(yīng)的支持，當(dāng)?shù)卣磕昕梢詮呢?cái)政中撥出發(fā)行總額的一定比例建立風(fēng)險(xiǎn)緩釋基金，以保障新型城鎮(zhèn)化債券的正常還本付息。

4 新型城鎮(zhèn)化債券的優(yōu)勢、局限性及可行性分析

新型城鎮(zhèn)化債券具備以下優(yōu)勢：(1)與傳統(tǒng)城投債一樣，新型城鎮(zhèn)化債券屬于直接融資，融資成本較低；(2)債券融資的規(guī)模一般較大，并且期限較長，可為城鎮(zhèn)化建設(shè)籌措金額較大的資金來源；(3)新型城鎮(zhèn)化債券在債券市場上發(fā)行，發(fā)行利率及規(guī)模受到市場因素的影響，能夠?qū)崿F(xiàn)社會資源的有效配置；(4)與傳統(tǒng)城投債相比，新型城鎮(zhèn)化債券對發(fā)行主體的要求沒有太大變化，但其通過加入委托貸款這一環(huán)節(jié)，使得募集資金可以分散下發(fā)用于各個(gè)中小城鎮(zhèn)及縣城的城鎮(zhèn)化建設(shè)，有利于我國各個(gè)地區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)平衡發(fā)展。

新型城鎮(zhèn)化債券仍具有一定的局限性，與傳統(tǒng)城投債相似，新型城鎮(zhèn)化債券的發(fā)行主體仍會以城投企業(yè)為主，為了防范地方政府過度舉債的風(fēng)險(xiǎn)，新型城鎮(zhèn)化債券的發(fā)行額度依然需要受到一定的限制。另外，新型城鎮(zhèn)化債券的模式及風(fēng)險(xiǎn)決定了其發(fā)展需要當(dāng)?shù)卣闹С趾凸膭?lì)，否則很難得以實(shí)施。

鑒于以上分析，本文認(rèn)為，新型城鎮(zhèn)化債券在理論上具有很大的可行性，并且與城投債相比在推動城鎮(zhèn)化進(jìn)程方面更具有優(yōu)勢，但其實(shí)際實(shí)施與發(fā)展過程中需要各個(gè)地區(qū)政府的大力支持。另外，加入委托貸款的環(huán)節(jié)使得新型城鎮(zhèn)化債券對募集資金使用的監(jiān)管提出更高的要求。

[1] 巴曙松,王勁松,李琦.從城鎮(zhèn)化角度考察地方債務(wù)與融資模式[J].中國金融,2011(19).

[2] 財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所課題組.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的地方政府融資研究[J].經(jīng)濟(jì)研究參考,2013(13).

[3] 陳衛(wèi)國.中國城市建設(shè)投融資模式轉(zhuǎn)型路徑研究[J].商場現(xiàn)代化,2012(5).

[4] 郭興平,王一鳴.基礎(chǔ)設(shè)施投融資的國際比較及對中國縣域城鎮(zhèn)化的啟示[J].上海金融,2011(5).

[5] 李曉杰.創(chuàng)新城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制的若干思考——以山西省為例[J].華北金融,2013(3).

[6] 孟亞平.金融支持中國城鎮(zhèn)化建設(shè)的開行模式[J].中國金融,2011(19).

[7] 王薇.我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的新型融資模式[J].安慶師范學(xué)院學(xué)報(bào),2012(6).

[8] 王蘊(yùn),胡金瑛,徐策.我國地方政府債務(wù)性融資模式選擇[J].經(jīng)濟(jì)研究參考,2012(2).

[9] 余晨陽,鄧敏婕.市政債券:城鎮(zhèn)化融資的新渠道[J].學(xué)術(shù)論壇,2013(3).

[10] 鐘獻(xiàn)兵.新型城鎮(zhèn)化背景下地方政府融資平臺戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的探討[J].時(shí)代金融,2013(2).

F832

A

1005-5800(2013)08(b)-086-02