給予型背景下的村莊治理邏輯——以浙江省W市16村低保為例

馬超峰，薛美琴

（1.溫嶺市委黨校，浙江 溫嶺317500；2.上海交通大學(xué) 國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院，上海200030）

一、問(wèn)題的提出

新農(nóng)政的實(shí)施不僅改變了90年代以來(lái)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)環(huán)境，也改變了村莊政治環(huán)境與治理邏輯。作為應(yīng)對(duì)極端貧困的一項(xiàng)有效措施，低保制度的推行對(duì)于農(nóng)村貧困消除起到關(guān)鍵性作用。但在低保推行過(guò)程中的管理問(wèn)題也不斷凸顯。本文正是基于低保戶(hù)資格獲取來(lái)理解新農(nóng)政背景下的農(nóng)村治理邏輯。

2007年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)通知），這標(biāo)志著農(nóng)村低保全面覆蓋至各省市。低保制度的推行，特別是在中西部一些貧困地區(qū)，對(duì)于應(yīng)對(duì)極端貧困起到了很好的作用。但是，在實(shí)際操作過(guò)程中，低保資源往往出現(xiàn)錯(cuò)位現(xiàn)象。低保制度這一惠民政策在鄉(xiāng)村治理中所起的作用，顯然不是我們想當(dāng)然認(rèn)為的那樣只有正面作用。一方面是低保的瞄準(zhǔn)率問(wèn)題，另一方面是低保成為鄉(xiāng)村治理資源的正負(fù)影響，都有待更加細(xì)致的評(píng)估與考量[1]。有學(xué)者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)：在后稅費(fèi)時(shí)代（特別是在中西部地區(qū)），低保已經(jīng)成為了村民們經(jīng)常抱怨和投訴的一個(gè)話(huà)題，出現(xiàn)頻率最高的兩句話(huà)是，“他憑什么能得低保？”“我為什么沒(méi)有低保？”[2]東部地區(qū)雖然經(jīng)濟(jì)水平比較發(fā)達(dá)，但是村莊內(nèi)部各種力量卻比較復(fù)雜，低保資源錯(cuò)位狀況在W 市農(nóng)村低保工作中也存在類(lèi)似的案例。

二、W 市低保制度建設(shè)與存在的問(wèn)題分析

（一）低保制度實(shí)施的整體背景

改革以來(lái)在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下所釋放的活力衰減與新形勢(shì)下對(duì)農(nóng)村資源新汲取方式問(wèn)題的暴露，使得農(nóng)村經(jīng)濟(jì)再次面臨發(fā)展的壓力。相比于人民公社時(shí)期單純制度因素、更多新的發(fā)展壓力是來(lái)自經(jīng)濟(jì)和政治因素方面的交織。自2004年以來(lái)，中央連續(xù)10年發(fā)布以農(nóng)業(yè)為主題的一號(hào)文件，支農(nóng)力度不斷攀升。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的政策環(huán)境從計(jì)劃時(shí)代的汲取轉(zhuǎn)變?yōu)樾滦蝿?shì)下的補(bǔ)貼，我們將此種補(bǔ)貼稱(chēng)之為給予型。經(jīng)歷了90年代之后，基層組織的懸浮使得農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步的衰退。近年來(lái)，取消農(nóng)業(yè)稅、糧食直補(bǔ)以及農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的再投入，農(nóng)村政策環(huán)境發(fā)生了轉(zhuǎn)變。這個(gè)變化過(guò)程，可以理解為：從“汲取型”到“懸浮型”再到“給予型”。與此伴隨，鄉(xiāng)村干部角色也發(fā)生了重大變化，干群關(guān)系從“資源索取困境”變成“資源發(fā)放困境”。與此同時(shí)，國(guó)家角色在“資源發(fā)放困境”中的缺位與多種勢(shì)力的介入，使得村莊作為一個(gè)共同體已呈現(xiàn)規(guī)范失序、價(jià)值解體的局面[3]。鄉(xiāng)村精英、派系競(jìng)爭(zhēng)、灰色勢(shì)力成為鄉(xiāng)村治理關(guān)注的焦點(diǎn)。其中包括村莊內(nèi)治理能力弱化,基層政府治理能力變化、治理策略的效果不佳,使灰色勢(shì)力成了鄉(xiāng)村治理的軟肋[4]；鄉(xiāng)村精英權(quán)威來(lái)源的多元化，使得鄉(xiāng)村精英傳統(tǒng)的信任關(guān)系受到來(lái)自多方面的挑戰(zhàn)；與鄉(xiāng)村精英伴隨而來(lái)的派系競(jìng)爭(zhēng)，使得鄉(xiāng)村建構(gòu)起一種以派系為核心，主要按利益關(guān)系的大小和緊密程度向外擴(kuò)展的新型差序格局[5]，這樣又使得村莊治理進(jìn)一步復(fù)雜化。

可以說(shuō)，新農(nóng)政的推行改變了農(nóng)村資源流轉(zhuǎn)的方向，鄉(xiāng)村干部從收糧難、收費(fèi)難變?yōu)檎呗鋵?shí)難、補(bǔ)助發(fā)放難。而經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的鄉(xiāng)村格局的重大變化，又使得鄉(xiāng)村社會(huì)多元化趨勢(shì)越來(lái)越明顯，鄉(xiāng)村精英的權(quán)威不僅需要自上而下的政治認(rèn)同，還需要自下而上的經(jīng)濟(jì)認(rèn)同與社會(huì)認(rèn)同。鄉(xiāng)村干部的雙重壓力使得鄉(xiāng)村治理困境進(jìn)步惡化，鄉(xiāng)村穩(wěn)定性受到多方面挑戰(zhàn)。低保戶(hù)的評(píng)定便是其中一個(gè)具有代表性的事件，本文以W 市為樣本，以村干部和低保戶(hù)為研究對(duì)象，了解低保戶(hù)評(píng)定中存在的問(wèn)題，從而進(jìn)一步了解鄉(xiāng)村社會(huì)的治理邏輯。

（二）W 市低?；厩闆r

浙江省從2001年便開(kāi)始推行農(nóng)村低保，出臺(tái)相關(guān)低保政策，而政策的重點(diǎn)在于對(duì)低保資格的界定。W市作為浙東南全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣之一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展使得政策開(kāi)始由產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)向社會(huì)政策，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。從2003年開(kāi)始試點(diǎn)到2009年全面推進(jìn)，低保制度已經(jīng)涉及到W 市每一個(gè)村落，2011年全市享受低保農(nóng)戶(hù)達(dá)到8984 余戶(hù)。從區(qū)域上來(lái)看，低保戶(hù)主要分布在箬橫、城南、澤國(guó)、濱海等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而最少鄉(xiāng)鎮(zhèn)為城北街道與城西街道。從整體上來(lái)看，低保戶(hù)的分布與人口分布、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較為一致。

圖1 W 市低保戶(hù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)分布情況

從低保戶(hù)自身特點(diǎn)來(lái)看，以塢根鎮(zhèn)為例，低保資格農(nóng)戶(hù)年齡在60 歲上下波動(dòng)，大部分人群落在40—80 歲之間，且60 到79 歲這一組人數(shù)占到總?cè)藬?shù)的45.34%。從性別結(jié)構(gòu)來(lái)看，女性人口占總?cè)藬?shù)的32.79%。

圖2 W 市低保戶(hù)年齡結(jié)構(gòu)

（三）抽樣低保戶(hù)的描述

1.樣本中低保戶(hù)情況描述

樣本選取了W 市16 個(gè)村落，涉及農(nóng)戶(hù)175 戶(hù)。從實(shí)際調(diào)研情況來(lái)看，低保戶(hù)中年齡在65 歲以上的占56%，其中男性占比為60.8%。戶(hù)平均低保人數(shù)為1.36。從收入情況來(lái)看，低保戶(hù)的收入情況與2011年W 市農(nóng)民純收入1249.67 元/月相比存在較大差距，當(dāng)然可能的原因是年齡與能力之間的差異。從收入結(jié)構(gòu)上來(lái)看，大部分低保戶(hù)缺乏收入來(lái)源，月收入低于百元的低保戶(hù)占總體的67%。由此可見(jiàn)，從收入這一指標(biāo)量的視角來(lái)看，低保的資格都是具備的，而且低保需要也比較強(qiáng)烈，低保效果也比較明顯。

表1 調(diào)研樣本整體分布情況

從低保金的消費(fèi)來(lái)看，大部分低保戶(hù)消費(fèi)集中在三個(gè)方面：食品、醫(yī)藥以及日常消費(fèi)品。其中醫(yī)藥所占比重為46.7%，食品所占比重為42.6%。從消費(fèi)層次來(lái)看，低保戶(hù)資格界定的效果存在的偏差較小。

2.農(nóng)戶(hù)與干部對(duì)低保戶(hù)界定情況描述

低保戶(hù)申請(qǐng)與村干部的界定本身就是干群之間的博弈，雖然低保戶(hù)的界定國(guó)家在《通知》中已經(jīng)明確規(guī)定：“農(nóng)村最低生活保障對(duì)象是家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民，主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動(dòng)能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農(nóng)村居民?！钡@一界定可以說(shuō)只是從原則上進(jìn)行界定，更準(zhǔn)確的講只是從一個(gè)沒(méi)有任何社會(huì)背景下的界定，在實(shí)際的操作中有了一個(gè)不同的路徑。特別是從《通知》明確規(guī)定的低保戶(hù)申請(qǐng)需要以下的流程來(lái)看，情況更為復(fù)雜?！锻ㄖ分袑?duì)于流程的界定如下：

申請(qǐng)農(nóng)村最低生活保障，一般由戶(hù)主本人向戶(hù)籍所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府提出申請(qǐng)；村民委員會(huì)受鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府委托，也可受理申請(qǐng)。受鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府委托，在村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，村民委員會(huì)對(duì)申請(qǐng)人開(kāi)展家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查、組織村民會(huì)議或村民代表會(huì)議民主評(píng)議后提出初步意見(jiàn)，報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核后，報(bào)縣級(jí)人民政府民政部門(mén)審批。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級(jí)人民政府民政部門(mén)要核查申請(qǐng)人的家庭收入，了解其家庭財(cái)產(chǎn)、勞動(dòng)力狀況和實(shí)際生活水平，并結(jié)合村民民主評(píng)議，提出審核、審批意見(jiàn)。

由于村委會(huì)要對(duì)低保戶(hù)的資格進(jìn)行審核，因此，雖然低保戶(hù)可以直接向鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接申請(qǐng)，但是村委會(huì)的審核是低保資格獲取的關(guān)鍵一環(huán)。在現(xiàn)有村民民主基礎(chǔ)之上，村委會(huì)的審核往往受到外部因素的干涉，特別是在村委會(huì)換屆選舉期間，低保資格往往成為選票的重要支撐。因此，低保戶(hù)的評(píng)定往往在關(guān)系之中得到評(píng)定，而低保所展示的指標(biāo)確在關(guān)系之外得到界定。因此，干群之間對(duì)于低保界定的認(rèn)知存在較大的差異。

在受訪(fǎng)的16 個(gè)村干部中，對(duì)于低保資格獲取的人群往往具有清晰的界定。所有的干部都一致認(rèn)為：收入能力、年齡以及家庭負(fù)擔(dān)是重要的三個(gè)指標(biāo)。但是，由于低保資源有限，村落中的各種力量又難以協(xié)調(diào)，特別是在簡(jiǎn)單民主表決的基礎(chǔ)之上，往往在界定過(guò)程中受到家族、經(jīng)濟(jì)以及關(guān)系等因素的影響。在調(diào)研中我們了解到低保資源與養(yǎng)老危機(jī)的交織使得低保資源分配出現(xiàn)了重大的偏誤。而這一點(diǎn)也正是未列入低保戶(hù)的農(nóng)戶(hù)詬病的關(guān)鍵因素之一。

從農(nóng)戶(hù)視角來(lái)看，我們選取了經(jīng)濟(jì)水平相差不大的低保戶(hù)與未低保戶(hù)的農(nóng)戶(hù)進(jìn)行比較。未低保戶(hù)的農(nóng)戶(hù)對(duì)于低保戶(hù)的評(píng)定過(guò)程存在一些不滿(mǎn)。從未低保戶(hù)的家庭結(jié)構(gòu)以及其它情況來(lái)看，都沒(méi)有鄉(xiāng)村精英、灰色勢(shì)力這方面的資源，在派系競(jìng)爭(zhēng)中也沒(méi)有相應(yīng)的立場(chǎng)。而從低保戶(hù)的特征來(lái)看，在鄉(xiāng)村精英或者灰色勢(shì)力方面都存在多多少少的聯(lián)系，特別是在派系競(jìng)爭(zhēng)中存在鮮明的立場(chǎng)，在干部選舉中具有十分重要的影響。

因此，在我們實(shí)際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，村干部自身在低保資格認(rèn)知上有很明確的立場(chǎng)，但是在實(shí)際操作過(guò)程中來(lái)自上下兩個(gè)方面的壓力，一方面是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)于低保戶(hù)審核過(guò)程以及低保資格的進(jìn)一步認(rèn)證，二是來(lái)自于鄉(xiāng)村精英、灰色勢(shì)力、派系競(jìng)爭(zhēng)方面帶來(lái)的壓力。而對(duì)于低保戶(hù)自身而言，從低保戶(hù)的整體情況來(lái)看，低保資格已經(jīng)全部達(dá)到，年齡較小者基本屬于能力的缺失，而年齡較大者基本上是養(yǎng)老存在問(wèn)題。而對(duì)于未得到低保資格的農(nóng)戶(hù)，多數(shù)農(nóng)戶(hù)反應(yīng)低保資格的獲取需要相應(yīng)的關(guān)系。

3.低保申請(qǐng)過(guò)程的描述

從調(diào)研中我們也發(fā)現(xiàn)，在所有樣本中有89.14%的農(nóng)戶(hù)是通過(guò)村干部代為申請(qǐng)，很少有農(nóng)戶(hù)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)府直接申請(qǐng)。在進(jìn)一步了解中發(fā)現(xiàn)，低保戶(hù)獲得低保信息的途徑主要是親戚朋友、街坊鄰居以及村干部。這表明，農(nóng)戶(hù)對(duì)于低保信息的來(lái)源以非正式渠道為主。

圖3 農(nóng)戶(hù)低保申請(qǐng)信息來(lái)源

從村干部的視角來(lái)看，認(rèn)知與實(shí)際落實(shí)依然存在一定的距離，而且這種距離與村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平又有直接的關(guān)系。在16 個(gè)村落中所選取的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較差的4 個(gè)村落中，村干部認(rèn)為：殘疾、年齡以及收入應(yīng)該成為低保戶(hù)獲取的重要指標(biāo)，但是在進(jìn)一步的提問(wèn)時(shí)，特別是面對(duì)多個(gè)候選農(nóng)戶(hù)，村干部在實(shí)際操作過(guò)程中往往受到三種勢(shì)力的干預(yù)。在調(diào)研時(shí)我們了解到，獲取低保資格的農(nóng)戶(hù)中存在與三類(lèi)勢(shì)力相關(guān)的農(nóng)戶(hù)達(dá)到57.63%。在同等條件下，能夠最終獲取低保資格的往往是宗族勢(shì)力、關(guān)系資源的用戶(hù)，選舉行為在派系競(jìng)爭(zhēng)中比較明確的農(nóng)戶(hù)。

此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)府對(duì)于低保戶(hù)的審核，在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核基本上是以村委意見(jiàn)為主，適當(dāng)?shù)目紤]只有在農(nóng)戶(hù)提出異議時(shí)才進(jìn)行進(jìn)一步的審核。對(duì)于當(dāng)前，具有低保資格的農(nóng)戶(hù)，主要集中在兩類(lèi)人群：一類(lèi)是年齡較大，另一類(lèi)是缺乏勞動(dòng)能力。可以說(shuō)兩類(lèi)人群的民主監(jiān)督意識(shí)都不足，這樣進(jìn)一步導(dǎo)致了低保資格評(píng)定中的錯(cuò)位格局。

三、低保資源錯(cuò)位原因的進(jìn)一步分析

從樣本描述到實(shí)際調(diào)研，從對(duì)村干部的訪(fǎng)談以及對(duì)具有低保資格而未獲取的農(nóng)戶(hù)進(jìn)行走訪(fǎng)，我們發(fā)現(xiàn)低保戶(hù)的獲取從村干部的視角存在認(rèn)知與行動(dòng)上的不一致，而這種差別又受到所在村落經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及村莊結(jié)構(gòu)的影響；對(duì)于農(nóng)戶(hù)而言，如果從單一農(nóng)戶(hù)本身來(lái)看，低保戶(hù)的獲取沒(méi)有任何的異議，但是將農(nóng)戶(hù)置于家庭乃至社會(huì)背景中來(lái)看，低保資源的獲取還是存在其路徑的選擇。

（一）村莊治理的壓力使得干部在資源分配中出現(xiàn)偏差

新農(nóng)政的實(shí)施改變了農(nóng)村資源汲取方式，村莊治理也隨之發(fā)生了相應(yīng)的變化。從“汲取時(shí)代”的壓力性治理到“懸浮時(shí)期”的放任式管理，再到“給予時(shí)期”的協(xié)調(diào)性治理，村莊治理的邏輯發(fā)生了重要的變化。村干部的行為受到了協(xié)調(diào)因素的多方干預(yù)，在低保戶(hù)資格獲取過(guò)程中，由于國(guó)家明確規(guī)定：受鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府委托，在村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，村民委員會(huì)對(duì)申請(qǐng)人開(kāi)展家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查、組織村民會(huì)議或村民代表會(huì)議民主評(píng)議后提出初步意見(jiàn)，報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府。因而村干部在低保戶(hù)資格認(rèn)定上有很大的權(quán)利，但是在鄉(xiāng)土社會(huì)——熟人世界，村干部又存在合法性的危機(jī)，因此，低保戶(hù)的評(píng)定往往在半公開(kāi)的情況下進(jìn)行。在此過(guò)程中，信息渠道是農(nóng)戶(hù)申請(qǐng)低保的關(guān)鍵性因素。

在調(diào)研中我們了解到，村干部往往將信息資源首先傳送到與自己關(guān)系較為密切的人群，而名額的限制并沒(méi)有使得信息進(jìn)一步擴(kuò)大，從而出現(xiàn)了類(lèi)似于農(nóng)戶(hù)所言的第一層關(guān)系。

從村干部的角度來(lái)看，在訪(fǎng)談中我們也了解到，之所以通過(guò)小范圍的渠道來(lái)擴(kuò)展低保的信息，主要是由于治理壓力下的難以協(xié)調(diào)，而農(nóng)戶(hù)的志愿申請(qǐng)又給了村干部這樣操作的空間。所以，干部在治理壓力之下，往往在低保政策推行初期采取這種邏輯。

（二）多種力量干預(yù)下村干部的不同治理邏輯選擇

隨著低保制度的進(jìn)一步推行，在小范圍的治理邏輯很快被鄉(xiāng)村精英以及派系之間的力量所發(fā)現(xiàn)，在多方力量的干預(yù)下，干部的行為在經(jīng)濟(jì)水平存在差異的不同村落出現(xiàn)了不同的選擇。在一些較為發(fā)達(dá)的村落，低保資源對(duì)于農(nóng)戶(hù)而言沒(méi)有很大的吸引力，而村干部必須以低保資源的合理發(fā)放來(lái)獲取自下而上的社會(huì)認(rèn)同。但是，面對(duì)低保資源比較有限時(shí)，分配的結(jié)果依然會(huì)受到派系、灰色勢(shì)力以及鄉(xiāng)村精英的影響。而這一過(guò)程，往往會(huì)顯示出村干部主動(dòng)向精英靠攏，向灰色勢(shì)力屈服以及同派系之間的矛盾進(jìn)行主動(dòng)的化解。

與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)較為不發(fā)達(dá)的村落在低保資源的分配中村干部又會(huì)顯示出另一種邏輯。由于經(jīng)濟(jì)因素，使得低保候選人相比于發(fā)達(dá)村落較多，低保名額的分配過(guò)程更為顯得緊張。此時(shí)，鄉(xiāng)村中的各種勢(shì)力都開(kāi)始介入關(guān)于低保戶(hù)的評(píng)定之中，村干部在此過(guò)程中也處于被動(dòng)的主持者。在實(shí)際的調(diào)研中我們得知，鄉(xiāng)村中的各種力量，宗族勢(shì)力以及鄉(xiāng)村精英對(duì)于低保戶(hù)資格的獲取有很大的影響。作為村干部選舉的重要力量，這些勢(shì)力一方面需要干部的安撫，另一方面也需要干部維護(hù)自身合法性而相應(yīng)的壓制。特別是在派系競(jìng)爭(zhēng)比較緊張的村落，宗族勢(shì)力與鄉(xiāng)村精英能否得到有效的調(diào)節(jié)，事關(guān)干部能否維持穩(wěn)定大局。因此，博弈的結(jié)果往往使得低保資格在各種力量之間得到平衡，也出現(xiàn)了“低保戶(hù)變成低保人”的特殊情況。

因此，在多種力量參與之下，低保問(wèn)題日益公開(kāi)化的農(nóng)村，由于經(jīng)濟(jì)水平的不同，使得低保獲取出現(xiàn)了明顯的差異。一種是主動(dòng)通過(guò)低保資源協(xié)調(diào)內(nèi)部、外部矛盾，在低保資格評(píng)定中能夠比較公平的進(jìn)行界定。另一個(gè)則是被動(dòng)的在各種鄉(xiāng)村力量中進(jìn)行協(xié)調(diào)，低保資源往往成為穩(wěn)定各種力量的籌碼，使得低保資源的分配存在較大的分歧。

（三）農(nóng)戶(hù)養(yǎng)老問(wèn)題與低保資源分配交織使得問(wèn)題進(jìn)一步復(fù)雜化

由于低保資格的評(píng)定將收入水平作為衡量的標(biāo)準(zhǔn)之一，隨著年齡的上升，農(nóng)村中許多人步入老齡。收入的下降以及面對(duì)新階段的養(yǎng)老危機(jī)，使得低保候選人快速增加。按照資格標(biāo)準(zhǔn)，將老年家庭作為審核的對(duì)象，無(wú)疑他們將是低保戶(hù)獲取的重要人群。但是如果將老年家庭置于整個(gè)家族之中，許多老年家庭又應(yīng)該排除在低保戶(hù)之外。而正是基于這樣的難題使得低保資源發(fā)生了錯(cuò)位現(xiàn)象。由于老年家庭資格滿(mǎn)足低保戶(hù)的申請(qǐng)，加之老年家庭所在家族與鄉(xiāng)村精英、家族勢(shì)力關(guān)系較為緊密，與此同時(shí)面對(duì)不受監(jiān)督的免費(fèi)資源，所以家族關(guān)系資源較少的老年家庭往往得不到低保資源，而資源較多的老年家庭反而容易得到這種資源，新的錯(cuò)位在老年家庭中因?yàn)榧易尻P(guān)系而發(fā)生。

（四）農(nóng)戶(hù)參與監(jiān)督意識(shí)不足，使得低保資源錯(cuò)位加劇

低保戶(hù)的候選者本來(lái)就是處于弱勢(shì)團(tuán)體，參與監(jiān)督意識(shí)不足，參與監(jiān)督能力有限，因而在后期評(píng)定中失去了他們的聲音。面對(duì)熟人世界的面子成本，許多低保候選者只能寄希望于低保范圍的進(jìn)一步擴(kuò)大。因此，未來(lái)低保資格的獲取應(yīng)更多的加入農(nóng)戶(hù)的評(píng)價(jià)，堅(jiān)持“一事一議”，積極開(kāi)展“民主懇談”，擴(kuò)大基層民主，真真實(shí)現(xiàn)基層治理困境的有效解決。面對(duì)從“收取難”到“發(fā)放難”的轉(zhuǎn)變，村莊的各種力量得到激活，公共事務(wù)的平臺(tái)又一次得到激活，農(nóng)戶(hù)的自我治理能力出現(xiàn)了有效地載體，只有在未來(lái)合理的引導(dǎo)，才能真真實(shí)現(xiàn)基層民主的實(shí)現(xiàn)，從而有效的解決低保資源錯(cuò)位的難題。

四、未來(lái)村莊治理困境的出路何在？

來(lái)自W 市16 個(gè)村農(nóng)戶(hù)和村干部的實(shí)際情況基本上驗(yàn)證了本文所提出的當(dāng)前村莊治理困境的假設(shè)：從汲取型到懸浮型再到給予型，村莊治理的困境發(fā)生了從“收取難”到“發(fā)放難”的轉(zhuǎn)變。如果說(shuō)“收取難”的解決是靠國(guó)家權(quán)力的深入作為后盾來(lái)實(shí)現(xiàn)有效的解決，那么“給予難” 就需要農(nóng)戶(hù)積極參與來(lái)實(shí)現(xiàn)有效的分配。我們的實(shí)際調(diào)研發(fā)現(xiàn)：在同樣具有低保候選資格的農(nóng)戶(hù)中，與三類(lèi)勢(shì)力具有較強(qiáng)的關(guān)系者，往往在低保資格獲取中能夠取得成功。而對(duì)于村干部而言，低保資源的分配基于不同的村落，顯示了不同的選擇。在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的村落，村干部在低保資源分配中能夠擁有更多的彈性，低保資源的公平分配能夠協(xié)調(diào)村內(nèi)各種關(guān)系。而在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的村落，由于低保資源有限，而低保候選人較多，往往在各方博弈之后加劇了低保資源的錯(cuò)位現(xiàn)象。

（一）發(fā)展基層民主，形成有效的公共事務(wù)治理論壇

面對(duì)單一維度的低保資格標(biāo)準(zhǔn)，面對(duì)當(dāng)下多維度的農(nóng)村各種相關(guān)勢(shì)力，低保資源分配的錯(cuò)位不再是簡(jiǎn)單的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，而是一個(gè)能否實(shí)現(xiàn)多方參與、有效監(jiān)督的制度問(wèn)題。因此，在面對(duì)新農(nóng)政、新時(shí)期的農(nóng)村發(fā)展背景，村莊治理需要更多的農(nóng)戶(hù)參與其中。在有效的治理平臺(tái)之上，實(shí)現(xiàn)有效的激活農(nóng)戶(hù)的自主參與行為，最終培養(yǎng)農(nóng)戶(hù)的公民參與、監(jiān)督意識(shí)，實(shí)現(xiàn)村莊治理的民主自治[6-7]。

（二）發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)，形成持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力

低保實(shí)質(zhì)是一個(gè)保障性的補(bǔ)充，并不是解決貧困的最終目的。當(dāng)前，我國(guó)快速發(fā)展，使得農(nóng)村生產(chǎn)要素加速分化與組合，面對(duì)自然風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的雙重困擾，只有實(shí)現(xiàn)合作發(fā)展，才是解決當(dāng)前農(nóng)村問(wèn)題的關(guān)鍵[8]。自上世紀(jì)80年代以來(lái)，合作組織歷來(lái)被認(rèn)為是解決我國(guó)人地矛盾緊張的出路。進(jìn)入新世紀(jì)，各種形式的組織不斷被農(nóng)戶(hù)以制度創(chuàng)新的方式所誘致，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了持續(xù)動(dòng)力。因而，低保資源的緊張狀況在發(fā)達(dá)地區(qū)得到緩解，未來(lái)消除低保資源困境，依然需要以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為前提。

（三）發(fā)展和諧文化，形成良好的輿論監(jiān)督環(huán)境

和諧文化是社會(huì)良好運(yùn)行的有效社會(huì)資本之一，是解決小范圍內(nèi)低成本監(jiān)督問(wèn)題的關(guān)鍵。制度環(huán)境在一定程度是比制度本身更為關(guān)鍵。發(fā)展和諧文化，不僅是形成良好合作環(huán)境的紐帶，也是形成良好社會(huì)關(guān)系的關(guān)鍵。傳統(tǒng)農(nóng)村的鄉(xiāng)紳到優(yōu)秀的基層干部，不僅是一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能手，也是一個(gè)地區(qū)良好文化的示范。因此，發(fā)展和諧文化，可以有效的形成良好的輿論環(huán)境，為基層制度良好運(yùn)行提高效率保障。

[1] 賀雪峰.低保戶(hù)為何變成低保人[J].決策,2012,(2):43-45.

[2] 耿羽.錯(cuò)位分配:當(dāng)前農(nóng)村低保的實(shí)踐狀況[J].人口與發(fā)展,2012,(1):68-73.

[3] 李寬.規(guī)范失序與價(jià)值解體:村莊語(yǔ)境下農(nóng)村低保研究—以鄂東北S 村為例[J].晉陽(yáng)學(xué)刊,2012,(3):48-53.

[4] 陳柏峰,董磊明.鄉(xiāng)村治理的軟肋:灰色勢(shì)力[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較,2009,(3):142-146.

[5] 盧福營(yíng).派系競(jìng)爭(zhēng):嵌入鄉(xiāng)村治理的重要變量——基于浙江省四個(gè)村的調(diào)查與分析[J].社會(huì)科學(xué),2011,(8):69-76.

[6] 阿馬蒂亞·森.以自由看待發(fā)展[M].任頤,譯.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2002.

[7] 埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事務(wù)的治理之道[M].上海:上海譯文出版社,2012.

[8] 鄭功成.中國(guó)社會(huì)保障制度的變遷與評(píng)估[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2002.