趙笑菲

(中國人民公安大學，北京 100038）

美國中小學突發(fā)事件應急管理對我國的啟示

趙笑菲

(中國人民公安大學，北京 100038）

美國中小學突發(fā)事件的應急管理體系具有健全的法律保障手段、完備的應急管理計劃、整合的應急管理模式等。借鑒美國的經驗，針對我國中小學校園管理體系的現狀，我國應構建完善的中小學安全法律體系，成立專門的應急管理機構，增加對中小學安全設施的資金投入，加大對中小學生安全教育的宣傳力度，重視心理評估和心理輔導工作，注重整合各界力量形成社會網絡，從而增強我國中小學突發(fā)事件的應急管理能力。

中小學校園安全;突發(fā)事件;應急管理

近年來，校園性侵案、教師傷害案、校園入侵案、校車事故、校園踩踏事故等各類校園安全事故頻頻曝出。這些突發(fā)事件讓我們驚訝之余，也讓我們不禁思考:校園安全問題發(fā)生背后的深層次原因是什么?我們該如何避免這類慘劇的頻繁發(fā)生?面對這些突發(fā)事件我們該如何應對把損失減到最低呢?

校園安全問題是一個世界性話題，在各個國家都普遍存在，美國對這類問題的研究開展較早，美國學校逐步建立的突發(fā)事件應急體系涵蓋了突發(fā)事件的預防、應對、善后等各個環(huán)節(jié)，并且涉及政府、學校、社區(qū)、社會機構、媒體等方方面面，對我國中小學應急管理有很大的啟示意義和借鑒價值。本文擬通過對美國中小學突發(fā)事件管理經驗的簡要介紹，結合我國的具體國情，提出我國中小學突發(fā)事件應對的策略和建議。

一、美國中小學突發(fā)事件應急管理經驗

(一)健全的法律保障手段

美國的突發(fā)事件應急管理體系是構筑在整體治理的基礎上的，它通過法制化手段，將完備的突發(fā)事件應對計劃、高效的核心協(xié)調機構、全面的突發(fā)事件應對網絡和成熟的社會應對能力包容在體系中，這在一定程度上體現出了美國公共管理結構完善的特點［1］。

法律賦予了學校應有的法律地位，不僅規(guī)定了學校處理突發(fā)事件的義務，也保障了學校處理突發(fā)事件的權力。1990年10月，美國國會通過了《學校安全法》，其目標是:美國的每一所學校都需努力做到零毒品和零暴力，禁止出現未經授權的槍支，學校要為學生提供良好的學習環(huán)境。1994年美國國會相繼制定了《校園禁槍法》和《學校安全和禁止毒品法》，通過立法的手段來保障校園安全。此外，聯邦政府對各州制定的校園安全計劃還提供專項基金，保障了各州的資金來源。2001年，美國國會通過了《為學生和教師提供更好的教育法》，此法案是為了降低學校規(guī)模、班級規(guī)模、學生和教師之間的比例，增強學校職工對校園暴力的預警識別與應對能力，同時增加監(jiān)控器材和校內巡視人員。同年，布什總統(tǒng)簽署了《不讓一個孩子掉隊法案》，該法案規(guī)定，如果學生身處一所較為危險的學校，或者是暴力犯罪的對象時，該學生有權轉到另外一所更為安全的學校。該法案還要求州政府向公眾匯報學校的安全情況，要求學校對校園發(fā)生的暴力事件進行詳細的統(tǒng)計并將結果公之于眾，證明法案的實施是有效的。

(二)完備的應急管理計劃

美國各學區(qū)和學校的突發(fā)事件應急管理計劃基本上都是在聯邦緊急事務管理局和聯邦教育部的指導下制定的，在校園突發(fā)事件應急管理方面采取四階段的管理模式，即突發(fā)事件的緩解與預防——針對突發(fā)事件做出準備——對突發(fā)事件的反應——突發(fā)事件后的恢復。模式可以在以后的實踐過程中，根據所得經驗和研究成果不斷進行完善和修正。

“突發(fā)事件的緩解與預防”是學校應急管理的第一步，也是應急管理的根基。這一階段的主要工作就是進行校園安全評估。校園可以根據教育委員會制定的指導文件自行進行安全評估，也可以聘請權威的專業(yè)機構對校園進行安全評估。在實施評估時，評估人員要考慮到影響校園安全的方方面面，要與相關的學生、教職工以及社區(qū)居民進行面對面的交流，傾聽他們對校園安全以及應對突發(fā)事件的看法，以獲得深層次的安全信息。安全評估的主要方面有:學校的防暴措施、校警的工作情況、安全規(guī)范和細則、技術性防范能力、安全教育和實訓、預防和調停工作、內部安全以及與社區(qū)的合作程度等［4］?？梢?，校園安全評估不僅涉及學校建筑、消防等硬件設施，還涉及學校的實訓情況、安全教育情況以及預防干預情況。其中預防干預主要針對校園暴力，學校在應對此類突發(fā)事件時不僅要制定詳細的預案，更重要的是識別有心理問題、暴力傾向的學生并且進行有效的干預。這就要求學校要與心理咨詢機構緊密配合，開展各項篩查和干預工作，同時，學校管理者、教師以及家長要注意關注學生的學習生活情況，爭取學生的支持，獲得大量的學生心理健康信息。

“針對突發(fā)事件的準備”是校園應急管理的第二步，這一步的實現不僅要求學校應急反應小組針對各類突發(fā)事件分別制定出具體的實施計劃，而且要求學校依據計劃定期或不定期地進行訓練和實踐。學校應急反應小組一般由學校的領導組成，小組內的職責和任務要明確;應急計劃的制定要結合自身實際情況，并且與社區(qū)內的消防機構、衛(wèi)生機構、法律機構緊密結合，同時注意與計劃中涉及的社會媒體、圖書館、教堂等提前做好溝通，簽訂書面協(xié)議;應急計劃中的特定術語應該被大家所熟知，應急計劃應該被所有教職員工所理解;應急計劃是學校日常生活的一部分，可根據學校實踐不斷發(fā)展。僅僅有計劃是不夠的，只有通過有效的培訓和實踐才能保證應急計劃成功執(zhí)行。美國的學校行政人員、教師、職工、學生都需要定期在危急狀態(tài)下進行訓練和實踐，這樣做一方面可以增強師生預防突發(fā)事故的意識，培養(yǎng)師生在突發(fā)事件中臨危不亂、沉著自救的能力，另一方面可以評估和改善學校的應急計劃，鍛煉學校應對突發(fā)事件的能力。例如，美國中小學每隔一兩個月便進行一次火災演練，每學年都要進行一次綜合性安全演習。此外，美國注重從小灌輸健康與衛(wèi)生知識，逐步培養(yǎng)急救能力，從幼兒園開始學校就開設了急救課程，到了高中幾乎所有學生都掌握了常用的急救方法。

“對突發(fā)事件的反應”是校園應急管理的第三步，也是應對突發(fā)事件的關鍵一步。在這個階段，學校將成立一個緊急事件反應命令中心，在這個命令鏈中，如果最高管理人員不在或者沒有能力應付，每個學校會任命第二個或第三個管理人員來負責危機處理。小組將根據實際情況草擬特別計劃并將計劃分發(fā)給適當的人，使得每個命令鏈上的人都知道安全計劃以及如何運作［4］。突發(fā)事件的突發(fā)性和難以預料性要求學校需要迅速靈活地制定合適的計劃、實施各種應對和救援措施，同時還要求學校建立有效的通信網絡，包括學校與學校之間、學校與家長之間、學校與媒體之間、學校與公眾之間的通信，有效的通信、暢通的溝通渠道能夠幫助快速恢復平衡，反之，缺乏通信溝通會使危機進一步惡化。

“突發(fā)事件后的恢復”是應急管理的最后一步，這一階段要求學校盡快恢復正常教學活動，同時要做好一切受損設施的修復工作。學校職工要接受訓練，知道如何應對災后產生的一些負面情緒。學校要及時聯系當地心理咨詢機構對所有教職工、學生及突發(fā)事件相關人員進行心理評估，對有需要的師生提供心理危機干預服務，做好后續(xù)的心理疏導工作。中小學生的身心發(fā)育均未成熟，應對突發(fā)事件的心理素質不強，更易受到心理上的不良影響，學校有必要密切關注每個學生的心理健康，盡力消除突發(fā)事件對中小學生身心發(fā)育的不良影響。這個階段的目標就是在學校營造一個溫馨的支持性氛圍，同時注意與家長保持密切聯系。

以上四步環(huán)環(huán)相扣，組成了應對突發(fā)事件的應急管理體系。

(三)整合的應急管理模式

學校是應急管理框架的主體，起著主導的作用，但是學校自身的力量是有限的，況且學校難免會受到社會諸多因素的影響，因此，保證校園安全不能僅僅依靠學校，還需要教育行政部門、司法部門、社區(qū)組織、社會媒體、學生家長等多方面的支持［5］。教育行政部門對學校應急管理的支持體現在聯邦教育部及各地方教育部發(fā)布的指南和政策，以及對學校在人力、物力、財力等方面提供的較為充分的支持方面。司法部門對校園應急管理的支持主要體現在派遣警察進駐校園，即校園警察方面。校園警察的主要職責是保護校園預防案件、進行校園反恐、組織專門培訓。近年來，特許學校的校園暴力問題凸顯，公眾開始呼吁政府關注特許學校的校園安全，一些州開始派警察進駐特許學校，增強了特許學校的校園安全防衛(wèi)力度。學校與警察的這種合作計劃在處理多變的校園事件中被證明是非常成功的策略，尤其在預防校園暴力方面發(fā)揮了積極作用。此外，學校與法律實施機關，學區(qū)代理人和學習人員，檢測鑒定部門，青少年案件負責部門，社會、健康、福利部門等形成聯盟，簽訂有關校園安全管理的“參加力量協(xié)議”或“了解備忘錄”。除了與政府各部門緊密聯系，學校還獲得了各類社會組織的大力支持，利用各類非政府協(xié)會組織的專業(yè)優(yōu)勢積極傳播各類應急知識，接受各類應急培訓。此外，美國學校十分重視構建強大的社區(qū)安全網絡，積極爭取社區(qū)內的每一個人——學生、家長、教師、職員和管理者的支持。

二、對我國中小學突發(fā)事件應急管理的啟示

(一)構建完善的應急管理法律體系

法律是學校進行危機管理的保障和基礎，完善的法律體系明確了各方的義務和責任，賦予了學校行使危機管理權力的合法性，同時還增強了危機管理實施的有序性，使得危機管理計劃能夠落到實處。現階段，我國有關學校危機管理的法律法規(guī)和規(guī)章制度呈現出多元化的特點并且趨于碎片化，在實際實施的過程中，各部門之間職責規(guī)定不夠明晰，沒有充分體現學校在危機管理中的作用，對事后的補償善后等事宜也缺乏明晰的規(guī)定。因此我國應盡快完善學校危機管理的立法工作，制定《校園安全法》或者進一步完善《未成年保護法》。學校應急管理法律體系涵蓋的內容要廣泛，應包含火災踩踏事件、食物中毒事件、校園暴力事件、自然災害事件等各種類型的學校危機事件。應急管理法律應注意明確危機管理中各機構的職責和義務，加強各部門間的協(xié)作，突出學校在危機管理中的主體性，建立危機事件的通報程序，制定并保證危機管理計劃的法律地位，形成危機管理的責任制度，設立危機管理權力監(jiān)督制度等，切實保障學校師生的安全。

(二)成立專門的應急管理機構

學校突發(fā)事件的有效應對依賴于專門的應急管理機構，學?？梢越M建學校應急管理小組作為專門的應急管理機構。學校的應急管理小組的成員應該包含校長、教務處人員、保衛(wèi)處人員、校心理咨詢師、校醫(yī)、教師、家長代表等。學校應急管理小組負責學校安全風險評估、制定應急預案、組織安全培訓和演習、快速啟動應急預案、及時上報各類危險情形、及時對外公布信息、對師生進行心理輔導、快速恢復正常教學秩序等工作。應急管理小組成員內部應分工明確、責任清晰，每個成員都十分清楚自己承擔的職責。學校應急管理小組作為學校處理突發(fā)事件的核心機構，全面把握應急管理的各個階段工作。在預警評估階段，應急管理小組的主要任務就是科學全面地評估學校存在的各類安全隱患，對于能夠消除的安全隱患要消除在萌芽期，對于難以避免的安全風險應制訂可操作化的應急預案。在突發(fā)事件應對階段，校應急管理小組要快速啟動應急預案，高效應對突發(fā)事件，盡量減少各項損失，保護師生的身心安全。同時，應急管理小組還應及時上報上級部門，及時通過媒體等各種渠道公布事件處理情況，讓公眾了解事件進程。在恢復期，學校應按照規(guī)章制度安排各項善后事宜，對經歷事件的師生進行心理干預和心理輔導，快速恢復正常的教學活動。

(三)增加對中小學安全設施的資金投入

我國地域遼闊人口眾多，區(qū)域發(fā)展不協(xié)調，很多偏遠地區(qū)的學校硬件設施非常簡陋，存在諸多安全隱患，不利于突發(fā)事件應急管理工作的展開。因此，國家應該加大對偏遠地區(qū)學校硬件設施的資金投入，嚴格把控硬件設施安全質量，切實保障學校師生的生命安全。對于發(fā)達地區(qū)的學校，針對可能發(fā)生的入侵事件，學?？梢越⒎婪侗O(jiān)控系統(tǒng)，嚴格盤查進入學校的人員。針對上下學路上存在的各類隱患，國家應加大對校車的投入力度，健全校車制度，嚴格把控校車質量，讓學生安全上下學。此外，學生的基本信息系統(tǒng)的完善對于保障學生安全也非常重要，國家可以通過建立學生信息數據庫及學生專用身份卡的方式來管理學生各項信息，一旦出現走失等情形，完備準確的信息對于尋找學生是非常有幫助的。

(四)加強中小學校的安全教育工作

與美國、日本、俄羅斯等國家中小學相比，我國中小學生的安全教育工作仍然存在著很大的提升空間。現階段，我國中小學生的安全知識大多是通過父母和教師口頭傳授的方式獲得的，并沒有設立專門的安全教育課程，這就使得中小學生實際獲得的安全知識非常有限，安全意識差，應對危險的能力不足。針對這類情形，我國一方面可以開發(fā)安全教育教材，開設安全教育課程;另一方面可以通過培訓演習來提升應對實際危險的能力。開發(fā)的安全教材要涵蓋中小學生可能遇到的各種危險情況，教會他們如何識別危險，應對危險。還應該根據不同年齡段特點和地域特點制定不同的教材。安全教育的對象不僅包含學生，還應囊括學校的全體員工。對學校全體員工尤其是教師進行安全教育和培訓，不僅能夠增強全體教職工的安全意識，還能夠提升他們應對突發(fā)事件的處理能力，有助于突發(fā)事件管理工作的展開。

(五)重視心理評估及心理輔導工作

根據教育部的要求，中小學校都應配備心理咨詢師，負責學校師生的心理輔導工作。心理咨詢工作是學校突發(fā)事件應急管理的重要組成部分。學校心理咨詢室工作主要包含兩部分，一是日常的心理評估咨詢工作，一是事后的心理干預輔導工作。對學校師生定期進行心理評估，能有效篩查出需要接受心理治療的師生，及時對其進行心理疏導，對于有嚴重心理問題的，及時轉介到其他治療機構，這項工作的展開能夠有效預防由于心理問題導致的各項突發(fā)事件。事后的心理干預和輔導工作就是指在突發(fā)事件發(fā)生后的72小時內，對于經歷過突發(fā)事件的師生及時進行心理干預，幫助其恢復正常生活，對于有嚴重心理問題者也應及時轉介治療?？傊?，學生的心理健康與身體安全同等重要，尤其對于中小學生來說，他們在心理上更易受到突發(fā)事件的不良影響，這時專業(yè)的心理干預和心理咨詢就非常有必要了。

(六)注重整合各界力量

學生的安全關系到千家萬戶和祖國的未來，學校自身的力量畢竟有限，政府部門和社會各界要加大對學校安全的支持力度，共同維護學校的安全。例如，消防部門可以通過消防演習讓學生直觀地了解消防安全知識;紅十字會等社會組織也可以深入到中小學生中間宣傳急救知識，培訓急救技能;學校所在派出所可以加強學校周邊的巡邏，保障師生安全;學生家長也可以組成互助會，自覺承擔保護學生安全的職責。

［1］朱曉斌.美國學校危機管理的模式與政策［J］.比較教育研究.2004，(12).

［2］U.S.Department of Education.Practical Information On Crisis Planning:A Guide For Schools And Communicaties.2003 Section(6):2.

［3］公安部治安管理局，公安部第一研究所.國外中小學校園安全保衛(wèi)［M］.北京:群眾出版社，2012.27.

［4］孫佳.安全服務署:美國學校的定心丸［J］.上海教育，2005，(13).

［5］尹曉敏.美國如何加強校園安全管理［J］.中小學管理，2007，(4).

責任編輯:魏瑞霞

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1009－3192(2013)05－0107－04

2013－07－10

趙笑菲，女，中國人民公安大學2011級應用心理學專業(yè)碩士研究生，研究方向為犯罪心理及測試。