王震剛

（天津公安警官職業(yè)學(xué)院，天津 300382）

道路交通環(huán)境的和諧與否，直接關(guān)系著人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，關(guān)系著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展，關(guān)系著全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)進(jìn)程。隨著我國當(dāng)前城市化進(jìn)程加快，機(jī)動(dòng)車保有量持續(xù)上升，加上道路不斷拓展延伸，交通管理點(diǎn)、線、面范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，交通管理任務(wù)越來越繁重，警力不足的矛盾日益突出，嚴(yán)重影響到道路交通安全工作。為了緩解這一問題，在警力編制有限的情況下，交通協(xié)管員隊(duì)伍逐漸成為各城市公安交通管理部門的一支重要輔助力量。交通協(xié)管員作為城市交通管理的組成部分，在維護(hù)城市交通秩序、規(guī)范行人與非機(jī)動(dòng)車輛的行駛等方面作出了積極貢獻(xiàn)，同時(shí)，也為解決城鎮(zhèn)勞動(dòng)就業(yè)提供了很好的平臺(tái)。但目前大多數(shù)城市聘請(qǐng)的交通協(xié)管員年紀(jì)偏大，文化水平較低，不熟悉交通安全法規(guī)，在處理一些交通違法行為時(shí)方法簡單、態(tài)度粗暴，經(jīng)常與對(duì)方發(fā)生口角和肢體糾紛，甚至出現(xiàn)以權(quán)謀私等不良現(xiàn)象。抓好這支隊(duì)伍的建設(shè)與管理，對(duì)于提高交通管理水平，維護(hù)好公安交警隊(duì)伍的整體形象，推進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)，有著十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。筆者試從定位的角度，分析造成負(fù)面現(xiàn)象的原因。

一、造成突出問題的原因分析

（一）身份定位問題

從九十年代中期開始交通協(xié)管員隊(duì)伍陸續(xù)在各城市發(fā)展開來?！敖煌▍f(xié)管員”，顧名思義是協(xié)助管理交通的人，但是在2004年5月1日開始實(shí)施的，在道路交通管理方面最具權(quán)威的《中華人民共和國道路交通安全法》及其實(shí)施條例中卻只字未提。當(dāng)前隨著交通安全形勢(shì)的日益復(fù)雜，交通警力不足的問題也日益突出。以北京為例說明，據(jù)北京交管局統(tǒng)計(jì)，在2005年其交通管理對(duì)象已經(jīng)發(fā)展成為由1500萬常住人口、370萬駕駛員、240萬輛機(jī)動(dòng)車、1000余萬輛自行車、1．9萬公里道路構(gòu)成的龐大群體。全市交通民警僅有6000余人，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需要。例如亞運(yùn)村隊(duì)管界117平方公里，僅有民警99人；四環(huán)路以內(nèi)進(jìn)出口、平交口共有1897個(gè)，晚高峰有警力控制的只有500多個(gè)；遠(yuǎn)郊城鎮(zhèn)以外道路，失管地區(qū)更多。在車輛發(fā)展方面，按照目前的增長速度測(cè)算，2008年全市機(jī)動(dòng)車保有量很有可能超過350萬輛，車路矛盾和警力不足的問題還會(huì)更加突出。因此，進(jìn)一步擴(kuò)大協(xié)管員隊(duì)伍勢(shì)在必行。這些數(shù)據(jù)充分說明在一定時(shí)期內(nèi)下，交通協(xié)管員成為城市公安交通管理部門的一支重要輔助力量是必要的。但是，對(duì)于交通協(xié)管員身份沒有一個(gè)權(quán)威的國家統(tǒng)一的定位，直接會(huì)造成一部分個(gè)人缺乏職業(yè)榮譽(yù)感、歸屬感及責(zé)任感，更會(huì)造成在隊(duì)伍管理體制以及責(zé)權(quán)利等方面的連鎖問題的發(fā)生。

（二）權(quán)限定位問題

交通協(xié)管員沒有執(zhí)法權(quán)，這是當(dāng)前社會(huì)上許多人的共識(shí)。但是，交通協(xié)管員在道路上工作，必然會(huì)起作用，那么作用起多大、怎么起，這就關(guān)系到權(quán)限問題，這也是上一點(diǎn)的連鎖問題。國家對(duì)于交通協(xié)管員的沒有統(tǒng)一的身份定位，各地必然會(huì)在權(quán)限定位方面出現(xiàn)混亂。例如，《云南省聘任公安道路交通協(xié)管員暫行辦法》（云政發(fā)［1991］89號(hào)）中規(guī)定專職協(xié)管員在受交通警察的委托時(shí)，可以使用帶班交通警察的法律文書，對(duì)違章者進(jìn)行當(dāng)場(chǎng)處罰，但罰款不得超過50元。罰款數(shù)額超過50元或者需暫扣牌、證及車輛的，應(yīng)當(dāng)在四小時(shí)內(nèi)交給帶班交通警察或者值班領(lǐng)導(dǎo)處理。這是比較早的關(guān)于協(xié)管員權(quán)限的一個(gè)很有代表性的地方性規(guī)定，這表明一些地方交通管理部門開始逐步把自己的交通執(zhí)法權(quán)也交給交通協(xié)管員。又如，讓某地交通協(xié)管員對(duì)違法停車行為貼“罰單”。這實(shí)際上已經(jīng)讓交通協(xié)管員轉(zhuǎn)變?yōu)椴痪哂泄毶矸莸摹熬臁薄Ｓ腥苏f，協(xié)管員對(duì)違法停車貼“罰單”的行為，是一種告知行為，而非具體執(zhí)法行為。這種解釋是不正確的。因?yàn)檫`法的駕駛員在看到罰單之后，不可能不乖乖地去接受處罰。如果這不是具體執(zhí)法行為，那說明如果交警貼罰單，需要接受行政訴訟的監(jiān)督，也就是說公民如果不服，可以提起行政訴訟，但如果那個(gè)罰單是交通協(xié)管員貼的，就不屬于具體執(zhí)法行為，就可以不受行政訴訟的監(jiān)督。因?yàn)?，根?jù)行政訴訟法，公民不能對(duì)非具體行政行為提起行政訴訟，而且交通協(xié)管員還不是公職人員，更不可能提起行政訴訟。這就會(huì)使交通協(xié)管員的執(zhí)法行為處于司法監(jiān)督之外。其結(jié)果就是，駕駛員與交通協(xié)管員就會(huì)走向直接的沖突。交通協(xié)管員一旦掌握?qǐng)?zhí)法權(quán)之后，馬上產(chǎn)生種種腐敗行為，而且還與駕駛員發(fā)生了種種沖突。為了有針對(duì)性地處理交通協(xié)管員擁有強(qiáng)制執(zhí)法權(quán)后出現(xiàn)的問題，北京市出臺(tái)了《道路交通安全協(xié)管員管理辦法》。該辦法的核心是對(duì)交通協(xié)管員實(shí)行鐵的紀(jì)律，如果值勤協(xié)管員隨意粘貼、更改、撤銷《違法停車處理告知單》等，將堅(jiān)決追究責(zé)任并予以辭退。這一辦法雖然提高了交通協(xié)管員的管理成本，但也并沒有改變交通協(xié)管員權(quán)限過大的問題。

（三）人員定位問題

所謂人員定位，就是指哪些人符合什么條件才能夠成為交通協(xié)管員的問題。現(xiàn)在各地在招聘單位、人員年齡、文化水平、身體素質(zhì)等方面的規(guī)定均存在很大的差異。以招聘單位為例，有的是勞動(dòng)部門，有的是交警部門，還有的是保安公司或其他招聘公司進(jìn)行招聘，這就造成了對(duì)于交通協(xié)管員的人員構(gòu)成沒有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，在對(duì)他們的培訓(xùn)、使用、管理、考核等諸多方面埋下的隱患。

（四）權(quán)益定位問題

隨著交通協(xié)管員隊(duì)伍不斷發(fā)展，作用也日益顯著，已經(jīng)成為參與道路交通管理工作的一支重要力量。但不能忽略的是，在保障其自身權(quán)益方面還存在很多問題。交通協(xié)管員是政府雇用的交通管理者之一，和交警一樣站在馬路上值勤，那就和交警一樣承擔(dān)著安全上的風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)榕c交警在執(zhí)法權(quán)限上有著本質(zhì)的不同，所以不能要求協(xié)管員和交警一樣享受公務(wù)員的待遇，但是政府應(yīng)該保障其基本的醫(yī)療、養(yǎng)老、意外傷害等重大社會(huì)保險(xiǎn)的權(quán)利，降低他們履行職責(zé)時(shí)所可能遇到的安全風(fēng)險(xiǎn)，還應(yīng)該保障他們休息的權(quán)利和得到基本生活費(fèi)用的權(quán)利。事實(shí)上，在這方面并不樂觀。繼江西上饒交通協(xié)管員猝死、北京交通協(xié)管員被刺死之后，據(jù)淄博廣播網(wǎng)2007年5月27日?qǐng)?bào)道，“沂源縣一個(gè)姓伊的聽眾給《市民聲音》打來電話說，自己從去年4月開始在沂源作交通協(xié)管員，但既沒有養(yǎng)老保險(xiǎn)也沒有醫(yī)療保險(xiǎn)，甚至連勞動(dòng)合同也沒有，而且每個(gè)月只有250元錢，后來通過調(diào)查確有其事”。這些盡管是少數(shù)案例，但可以暴露出一些部門沒有對(duì)交通協(xié)管員應(yīng)享有的權(quán)益進(jìn)行科學(xué)的定位，表現(xiàn)為社會(huì)通常以邊緣化的態(tài)度和眼光看待交通協(xié)管員，在協(xié)助民警執(zhí)法過程中普遍受到輕視，在工作中極易受到人格、甚至身體的傷害。另外，由于交通協(xié)管員在薪金收入、福利待遇方面相對(duì)于身邊的民警差距較大，但工作強(qiáng)度有過之而不及，再加上個(gè)別正式民警進(jìn)取心不強(qiáng)、工作懶散，卻享受相對(duì)較高的待遇，這都使交通協(xié)管員在經(jīng)歷了直接對(duì)比后心理上產(chǎn)生落差，從而影響工作態(tài)度，甚至以權(quán)謀私。

二、加強(qiáng)交通協(xié)管員隊(duì)伍管理的對(duì)策

上文圍繞交通協(xié)管員身份、權(quán)限、人員及權(quán)益等幾個(gè)方面的定位問題分析了當(dāng)前交通協(xié)管員隊(duì)伍建設(shè)存在的突出問題和相關(guān)原因。筆者針對(duì)這些問題，提出以下幾點(diǎn)對(duì)策：

（一）完善法律及相關(guān)制度

交通協(xié)管員的出現(xiàn)有一定的必然性，必須通過具有權(quán)威性法律條款及相關(guān)制度來進(jìn)行確認(rèn)。通過權(quán)威的確認(rèn)，可以明確交通協(xié)管員的社會(huì)角色，提高社會(huì)威信，增強(qiáng)職業(yè)榮譽(yù)感和責(zé)任感。通過相關(guān)制度的完善可以促進(jìn)交通協(xié)管員隊(duì)伍規(guī)范化建設(shè)，對(duì)各城市交通協(xié)管員的從業(yè)資質(zhì)、招聘辦法、管理體制、職責(zé)任務(wù)、教育培訓(xùn)、裝備保障包括服裝式樣、標(biāo)志等進(jìn)行了全面地規(guī)范和指導(dǎo)。

（二）嚴(yán)格界定交通協(xié)管員權(quán)限

根據(jù)現(xiàn)行道路交通安全法律規(guī)范的有關(guān)規(guī)定，公安機(jī)關(guān)交通管理部門及其交通警察處于道路交通安全行政法律關(guān)系中不可缺少的執(zhí)法主體地位，這也就決定了交通協(xié)管員的輔助地位，在實(shí)踐工作中表現(xiàn)為服務(wù)性和宣傳性而無強(qiáng)制性。例如，在當(dāng)前很多地方將非機(jī)動(dòng)車和行人的遵章守法率作為考評(píng)交通協(xié)管員的一項(xiàng)重要指標(biāo)，于是就出現(xiàn)了一些負(fù)責(zé)任的交通協(xié)管員與群眾因?yàn)椴蛔袷刈约褐笓]而發(fā)生的一些沖突，但《中華人民共和國道路交通安全法》第25條明確規(guī)定交通信號(hào)的組成不包括交通協(xié)管員的指揮。因此，可以將交通協(xié)管員的權(quán)限概括為協(xié)助交通警察做一些服務(wù)性和宣傳性工作。這樣的權(quán)限定位，有利于減輕交通協(xié)管員的工作壓力，有利于化解管理者與被管理者之間的矛盾，有利于公安機(jī)關(guān)“執(zhí)法為民”宗旨的實(shí)現(xiàn)，有利于推進(jìn)和諧社會(huì)的進(jìn)程。

（三）以下崗、失業(yè)的“4050”人員作為交通協(xié)管員重要來源

目前，我國的就業(yè)形勢(shì)依然復(fù)雜，溫家寶同志曾經(jīng)在政府工作報(bào)告中強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持把擴(kuò)大就業(yè)放在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的突出位置。要實(shí)施有利于促進(jìn)就業(yè)的財(cái)政、稅收和金融政策，積極支持自主創(chuàng)業(yè)和自謀職業(yè)。重點(diǎn)做好下崗失業(yè)和關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)人員再就業(yè)工作，積極幫助“零就業(yè)家庭”和就業(yè)困難人員就業(yè)，加強(qiáng)高校畢業(yè)生就業(yè)指導(dǎo)和服務(wù)，推進(jìn)退役軍人安置改革，發(fā)展和諧勞動(dòng)關(guān)系，保障勞動(dòng)者合法權(quán)益?，F(xiàn)在很多城市將交通協(xié)管員定位為公益性崗位，主要吸收“4050”人員，對(duì)解決再就業(yè)問題取得了良好的效果，也得到了有關(guān)部門的肯定。“4050”人員處于“上有老、下有小”的地位，家庭生活壓力大，由于年齡的關(guān)系，學(xué)習(xí)新技能又比較困難，因此，這部分人的就業(yè)問題較之于年輕人的困難最大，解決好他們的就業(yè)問題關(guān)系到整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定。在前文中，筆者將交通協(xié)管員的工作定位于服務(wù)性和宣傳性，這就降低了工作強(qiáng)度與壓力，并且由于其具有吃苦耐勞、工作負(fù)責(zé)、追求穩(wěn)定的特點(diǎn)，那么這些也正是符合了交通協(xié)管員崗位的實(shí)際要求。因此，筆者傾向于以下崗、失業(yè)的“4050”人員作為交通協(xié)管員重要來源，這樣既能夠增加維護(hù)道路交通秩序的力量又能緩解城市再就業(yè)問題，還便于交通管理部門有針對(duì)性進(jìn)行培訓(xùn)、使用、管理、考核。

（四）完善用工制度，堅(jiān)持人性化管理，保障正當(dāng)權(quán)益

聘用交通協(xié)管員的各地勞動(dòng)保障部門和公安交通管理部門應(yīng)結(jié)合實(shí)際，嚴(yán)格依照國家的法律法規(guī)，在理順勞動(dòng)關(guān)系基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善交通協(xié)管員的用工制度，依法參加社會(huì)保險(xiǎn)，繳納社會(huì)保險(xiǎn)金，切實(shí)保障廣大協(xié)管員因喪失勞動(dòng)或因失業(yè)、患病等原因失去收入來源時(shí)，其獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。另外，要堅(jiān)持人性化管理，關(guān)心交通協(xié)管員生活，特別是在因正常工作而受到無辜侵害時(shí)更要及時(shí)地予以愛護(hù)和肯定。在平時(shí)的工作中要?jiǎng)?chuàng)造良好的工作的氛圍與環(huán)境，想方設(shè)法為他們排憂解難，探索一些行之有效的新方法、新路子，改善交通協(xié)管員的物質(zhì)文化、精神文化生活，充分調(diào)動(dòng)交通協(xié)管員的工作積極性，使其增強(qiáng)職業(yè)榮譽(yù)感、歸屬感和責(zé)任感。

綜上所述，在當(dāng)前復(fù)雜的道路交通安全形勢(shì)面前，交通協(xié)管員隊(duì)伍已成為道路交通管理中不可缺少的輔助力量，抓好這支隊(duì)伍的建設(shè)，對(duì)于維護(hù)道路交通秩序，保障交通安全，提高通行效率 ，推進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)都有著非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

［1］毛壽龍．交通協(xié)管員與公共管理的基本原則［J］．中國改革（綜合版），2005，（09）．

［2］姚潔敏，鐘偉．4050人群再就業(yè)問題分析［J］．中小企業(yè)管理與科技，2010，（13）．