□王文琦（華南理工大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州 510640）

地方官員考評(píng)即運(yùn)用科學(xué)的指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)方法和考評(píng)程序，對(duì)地方主要黨政領(lǐng)導(dǎo)這一行為主體的德、能、勤、績(jī)、廉等實(shí)際職務(wù)行為及其在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等各方面所產(chǎn)生的影響與結(jié)果，作盡可能準(zhǔn)確的考核評(píng)價(jià)，以甄別其是否稱職，決定其獎(jiǎng)懲與升遷，由此推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展質(zhì)量和人民福祉的提高。官員考核法制化是現(xiàn)代法治國(guó)家的基本特征，在歐美法治發(fā)達(dá)國(guó)家已有百余年的歷史。在我國(guó)，自改革開(kāi)放以來(lái)，有關(guān)官員考評(píng)的制度建設(shè)逐步建立，為地方官員考評(píng)提供了必要的制度依據(jù)。但是，就官員考評(píng)機(jī)制的完善特別是法制化而言，仍亟待改進(jìn)。與此同時(shí)，有關(guān)官員考評(píng)法制化的研究尚處于起步階段，學(xué)者們則更側(cè)重關(guān)注和研究政府績(jī)效考核的相關(guān)問(wèn)題。而現(xiàn)實(shí)是，我國(guó)官員（包括黨委機(jī)關(guān)、權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)首長(zhǎng)、長(zhǎng)官）的考核一直是由中央組織部統(tǒng)一規(guī)定的，因此，從官員（黨政領(lǐng)導(dǎo)）考核的角度展開(kāi)研究，更加符合我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情。而從目前的形勢(shì)看，我國(guó)在這一領(lǐng)域的研究遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足制度建設(shè)特別是依法治國(guó)的現(xiàn)實(shí)需要。本文擬在法治視野下探討如何促進(jìn)地方官員的法制化建設(shè)，以期有益于地方官員考評(píng)的科學(xué)化、制度化水平的提高。

一、我國(guó)地方官員考評(píng)制度化的回顧

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)地方官員考核評(píng)價(jià)經(jīng)歷了一個(gè)制度化水平逐步提高的過(guò)程。由于特殊的歷史原因，執(zhí)政黨在執(zhí)政初期在制度建設(shè)方面的建樹較少。改革開(kāi)放之后，伴隨執(zhí)政黨對(duì)制度化的認(rèn)識(shí)提高以及依法治國(guó)方略的確立，官員考核制度化的建設(shè)開(kāi)始起步，各類規(guī)章制度相繼建立?，F(xiàn)簡(jiǎn)要回顧如下：

1949年11月4 日，中央組織部（簡(jiǎn)稱中組部，下同）頒布《關(guān)于干部鑒定工作的規(guī)定》，“干部鑒定”遂成為提拔使用干部的一個(gè)重要前置環(huán)節(jié)，這也可以視為新中國(guó)官員考核的肇始。1951年1月，中組部提出必須以政治品質(zhì)和業(yè)務(wù)能力作為干部考核的標(biāo)準(zhǔn)。之后的20余年，中組部不斷豐富完善有關(guān)干部考核的規(guī)定，先后提出了“要以‘德、能、勤、績(jī)’四個(gè)方面干部進(jìn)行全面的、定期或不定期的考核”、“領(lǐng)導(dǎo)和群眾相結(jié)合、平時(shí)考察和定期考核相結(jié)合的干部考核方法”等考核原則。

為適應(yīng)改革開(kāi)放和地方發(fā)展的形勢(shì)需要，1988年6月，中組部頒發(fā)了《縣(市、區(qū))黨政領(lǐng)導(dǎo)干部年度工作考核方案》和《地方政府工作部門領(lǐng)導(dǎo)干部年度工作考核方案(試行)》，可以說(shuō)是第一個(gè)有關(guān)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核的專門性規(guī)章。1998年5月，中組部出臺(tái)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作暫行規(guī)定》，該條例除適用于中央國(guó)家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)成員外，同樣適用于縣級(jí)以上地方各級(jí)黨委、人大常委會(huì)、政府、政協(xié)、紀(jì)委、人民法院、人民檢察院及其工作部門或者機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員，向地方官員考核制度化邁出關(guān)鍵一步。2002年7月，中共中央辦公廳出臺(tái)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》同時(shí)廢止，該條例是對(duì)4年前發(fā)布的《暫行條例》的進(jìn)一步修改完善，并以中共中央辦公廳的名義印發(fā)，條例的規(guī)格上升，其中專章規(guī)定了干部考察的有關(guān)規(guī)定，體現(xiàn)了考核作為干部選任重要依據(jù)的作用。2004年，中共中央辦公廳先后出臺(tái)《公開(kāi)選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部工作暫行規(guī)定》和《黨政機(jī)關(guān)競(jìng)爭(zhēng)上崗工作暫行規(guī)定》，確立了公開(kāi)選拔和競(jìng)爭(zhēng)上崗等干部提拔任用方式，以制度建設(shè)有力推動(dòng)了干部提拔工作的公開(kāi)化，此后，“公選”、“競(jìng)崗”逐漸成為地方選任干部的經(jīng)常方式。

伴隨國(guó)家法制建設(shè)的進(jìn)步和依法治國(guó)方略的確立，包括地方官員考核在內(nèi)的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部選任提拔制度開(kāi)始逐步由黨內(nèi)規(guī)章層面向國(guó)家法律制度層面過(guò)渡。1993年8月，《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》正式頒布，1994年3月，《國(guó)家公務(wù)員考核暫行規(guī)定》頒布，這兩個(gè)法規(guī)啟動(dòng)了官員考核的法制化建設(shè)，并為《公務(wù)員法》的頒布奠定了基礎(chǔ)。2005年《公務(wù)員法》頒行之后，中組部和人事部先后聯(lián)合發(fā)布了《公務(wù)員考核規(guī)定(試行)》等一系列配套政策法規(guī)，涉及非領(lǐng)導(dǎo)成員公務(wù)員的考核、錄用、獎(jiǎng)勵(lì)、調(diào)任、職務(wù)任免與升降等，形成了較為完備的公務(wù)員法法律體系。

《公務(wù)員法》及《公務(wù)員考核規(guī)定》的實(shí)施進(jìn)一步帶動(dòng)了地方官員考評(píng)制度化水平的進(jìn)一步提高。2006年7月，中組部制定頒布了《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)試行辦法》，專門對(duì)地方官員的考評(píng)進(jìn)行了詳盡規(guī)定，并明確考核內(nèi)容側(cè)重科學(xué)發(fā)展觀要求。2009年初，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制的意見(jiàn)》。在上述兩個(gè)文件的基礎(chǔ)上，2009年7月，中組部印發(fā)了《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)辦法（試行）》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核辦法（試行）》，對(duì)地方官員考評(píng)的制度建設(shè)基本得到完善。

與此同時(shí)，各地也紛紛出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步豐富了地方官員考核的制度體系。一般而言，地方的有關(guān)官員考核規(guī)定是依據(jù)執(zhí)政黨中央或國(guó)家有關(guān)規(guī)定結(jié)合本地實(shí)際而制定的。以廣東省為例，1999年8月，根據(jù)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作暫行規(guī)定》，制訂頒布了《廣東省黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考察工作實(shí)施細(xì)則（試行）》。2008年8月，為深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，改進(jìn)和完善干部考核評(píng)價(jià)工作,廣東省制定了《廣東省市廳級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀考核評(píng)價(jià)辦法(試行)》。此外，也有關(guān)于某一事項(xiàng)的單項(xiàng)考核，如2010年11月，廣東省委辦公廳、省政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省綜治委、省紀(jì)委、省委組織部、省人力資源社會(huì)保障廳、省監(jiān)察廳《關(guān)于進(jìn)一步健全社會(huì)治安綜合治理和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制的意見(jiàn)》，《意見(jiàn)》首次規(guī)定，社會(huì)治安綜合治理、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定納入領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效考核，并與獎(jiǎng)懲掛鉤。

二、我國(guó)地方官員考評(píng)制度化的評(píng)價(jià)

制度化是組織群體行為方式規(guī)范化、有序化的變遷過(guò)程。在某一領(lǐng)域經(jīng)歷從非制度化到制度化的過(guò)程中，一般而言，通過(guò)制度化的秩序功能、控制功能、強(qiáng)化組織功能，一方面將提高人們對(duì)事物規(guī)律性的認(rèn)識(shí)與把握，另一方面全新的概念將有助于人們建構(gòu)制度而使事物呈現(xiàn)全新的面貌。同樣，官員考核的制度化過(guò)程也使我國(guó)的官員考核呈現(xiàn)煥然一新的局面，這主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

（一）制度化促進(jìn)了考核內(nèi)容及指標(biāo)體系日趨科學(xué)完備

有關(guān)考核內(nèi)容，新中國(guó)成立后最早的提法是政治品質(zhì)和業(yè)務(wù)能力，并且在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)偏重“政治品質(zhì)”，即“政治可靠”，如建國(guó)伊始，干部鑒定內(nèi)容“重點(diǎn)放在立場(chǎng)、觀點(diǎn)、作風(fēng)、掌握政策等方面”，后來(lái)于20世紀(jì)70年度末提出“德才兼?zhèn)洹痹瓌t。改革開(kāi)放初期，首先提出“德、能、勤、績(jī)”四方面內(nèi)容考核，“重點(diǎn)是履行崗位職責(zé)的工作情況和實(shí)績(jī)”，隨后又豐富為“德、能、勤、績(jī)、廉”，即思想政治素質(zhì)、組織領(lǐng)導(dǎo)能力、工作作風(fēng)、工作實(shí)績(jī)、廉潔自律五項(xiàng)。應(yīng)該承認(rèn)，制度化使得有關(guān)部門對(duì)考核本身進(jìn)行了更加深入、系統(tǒng)的研究，直接推動(dòng)了考核內(nèi)容及與考核內(nèi)容直接相關(guān)的考核標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置日趨完備和科學(xué)化。同時(shí)，官員考核制度化過(guò)程對(duì)現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)作出了反應(yīng)和調(diào)整。眾所周知，改革開(kāi)放之后的一段時(shí)期，特別是“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”提出之后，官員考核方面出現(xiàn)“唯GDP”傾向?？茖W(xué)發(fā)展觀提出后，2009年中央辦公廳下發(fā)《關(guān)于建立促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制的意見(jiàn)》，引入民主測(cè)評(píng)和民意調(diào)查。2011年出臺(tái)的《國(guó)家“十二五”規(guī)劃綱要》，明確提出：“加快制定并完善有利于推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的績(jī)效評(píng)價(jià)考核體系和具體考核辦法，弱化對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的評(píng)價(jià)考核”。在地方上，側(cè)重民生指標(biāo)、幸福指標(biāo)的考核辦法也出臺(tái)了不少，如重慶市創(chuàng)立的“三維考核”模式（即實(shí)績(jī)考核、民主測(cè)評(píng)、民意調(diào)查三個(gè)維度），考核重點(diǎn)就是改善民生，60%的考核權(quán)重直指民生。浙江省湖州市出臺(tái)的年度考核辦法，取消了干部考評(píng)中的GDP 指標(biāo)，強(qiáng)化對(duì)經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力增強(qiáng)、群眾生活水平提高、經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展以及政府職能轉(zhuǎn)變等方面的考核。

（二）制度化推動(dòng)官員考核方式與程序更加合理公正

在考核內(nèi)容確定之后，考核的方式方法與程序就是關(guān)系考核成敗的關(guān)鍵。一般而言，考核的方法要客觀合理，考核程序要做到公正公開(kāi)。新中國(guó)成立初期，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的考核一般在干部提拔任用前進(jìn)行，一般采取談話方式，個(gè)人總結(jié)為主。現(xiàn)在，干部考核的形式既有選任考核，也有年度考核等工作考核、任期考核，考核方法上，不但注重個(gè)人總結(jié)、談話了解，更加注重民主測(cè)評(píng)，民意調(diào)查，使考核更加客觀、民主，有利于確?？己私Y(jié)果真正體現(xiàn)被考核者的真實(shí)情況、工作實(shí)績(jī)。過(guò)去，考核基本上是一個(gè)體系內(nèi)的封閉行為，現(xiàn)在，考核逐步實(shí)現(xiàn)公開(kāi)，擴(kuò)大考核民主，強(qiáng)化黨內(nèi)外干部群眾的參與和監(jiān)督，進(jìn)一步公開(kāi)考核內(nèi)容、考核程序、考核方法、考核結(jié)果，增強(qiáng)考核工作透明度等成為對(duì)考核工作新的要求。程序公正是保證結(jié)果公正的必要機(jī)制，過(guò)去考核并無(wú)嚴(yán)格程序遵循，現(xiàn)在，選拔考核一般遵循“民主推薦（確定考察對(duì)象）—民主測(cè)評(píng)—民意調(diào)查—個(gè)別談話—實(shí)績(jī)分析—綜合評(píng)價(jià)”程序進(jìn)行，年度工作考核一般遵循“年度總結(jié)（領(lǐng)導(dǎo)干部提前撰寫）—召開(kāi)民主測(cè)評(píng)會(huì)議—個(gè)人述職—參加測(cè)評(píng)人員填寫測(cè)評(píng)表—綜合分析—反饋—?dú)w檔”程序開(kāi)展，對(duì)于改變考核過(guò)去以上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)長(zhǎng)官意志為主、可能陷于主觀的情況具有積極意義。總體來(lái)看，目前的官員考核程序仍有一些漏洞，但在法治理念的普遍影響推動(dòng)下，官員考核對(duì)程序公正的重視與追求明顯在進(jìn)步，并仍在不斷完善之中。

（三）制度化確保官員考核的結(jié)果使用進(jìn)一步公正合理

官員考評(píng)結(jié)果的使用關(guān)乎考核的價(jià)值和意義，使用得好，可以促進(jìn)黨委政府的廉潔高效和政治清明，使用得不好，則使考核完全失去了必要，成為一種擺設(shè)。1988年的《縣（市、區(qū)）黨政領(lǐng)導(dǎo)干部年度工作考核方案（試行）》就規(guī)定了年度考核表的使用：“《縣（市、區(qū)）黨政領(lǐng)導(dǎo)干部年度工作考核表》存入本人檔案?？己私Y(jié)果作為組織對(duì)干部實(shí)行獎(jiǎng)懲、升降、調(diào)整、培訓(xùn)的重要依據(jù)。”當(dāng)然，規(guī)定顯得過(guò)于原則和簡(jiǎn)單。不過(guò)，2009年的《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)辦法（試行）》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核辦法（試行）》對(duì)考核結(jié)果的使用進(jìn)行了豐富與完善：一是規(guī)定了考核結(jié)果運(yùn)用的原則（運(yùn)用考核評(píng)價(jià)結(jié)果，應(yīng)當(dāng)突出體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的導(dǎo)向作用，營(yíng)造促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的良好氛圍）。二是針對(duì)考核結(jié)果的不同情況如何具體對(duì)待給予了詳細(xì)規(guī)定（實(shí)績(jī)突出、群眾公認(rèn)的，應(yīng)當(dāng)表彰獎(jiǎng)勵(lì)、提拔重用；搞形式主義、形象工程的，要嚴(yán)肅批評(píng)，進(jìn)行誡勉談話，必要時(shí)實(shí)行組織調(diào)整；不稱職的，應(yīng)當(dāng)視具體情況分別作出免職、責(zé)令辭職、降職等組織處理等）。三是規(guī)范了考核結(jié)果的通報(bào)范圍，規(guī)定應(yīng)當(dāng)向本人反饋，并對(duì)出現(xiàn)不同意見(jiàn)如何申訴進(jìn)行了規(guī)定?！笆濉币?guī)劃綱要提出對(duì)官員政績(jī)實(shí)行“綜合評(píng)價(jià)考核”，進(jìn)一步明確“將考核結(jié)果作為各級(jí)官員調(diào)整和選拔任用、獎(jiǎng)勵(lì)懲戒的重要依據(jù)”，為進(jìn)一步做好官員考核結(jié)果使用提供了制度依據(jù)。

盡管官員考評(píng)制度化建設(shè)的進(jìn)步是顯而易見(jiàn)的，但是相比較于依法治國(guó)和建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的要求，相比較于社會(huì)對(duì)政治清明和官員群體治理的期待，存在的問(wèn)題還是不容忽視的。

一是官員考核制度化的理論指導(dǎo)不足。目前我國(guó)官員考核評(píng)價(jià)理論體系尚不成熟，難以對(duì)相關(guān)實(shí)踐進(jìn)行系統(tǒng)化規(guī)范與指導(dǎo)。研究者認(rèn)為，由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和指導(dǎo)，我國(guó)目前的政府領(lǐng)導(dǎo)績(jī)效管理多處于自發(fā)和半自發(fā)狀態(tài)，評(píng)估構(gòu)建和評(píng)估的內(nèi)容設(shè)計(jì)等幾乎都是基于政府自身管理的需要而定，任務(wù)導(dǎo)向和利益導(dǎo)向較為明顯。一方面對(duì)官員考核本身的理論準(zhǔn)備比較薄弱，對(duì)官員考評(píng)的作用、目的和意義認(rèn)識(shí)不足，對(duì)于涉及官員考核的具體問(wèn)題研究相對(duì)匱乏，比如考評(píng)與監(jiān)督、巡視、問(wèn)責(zé)等制度的聯(lián)系，特別是結(jié)合我國(guó)國(guó)情和政治現(xiàn)實(shí)，把官員(黨政領(lǐng)導(dǎo)干部)考核作為一個(gè)特定的對(duì)象加以研究比較少。另一方面對(duì)官員考評(píng)的法理研究不足，也缺乏對(duì)官員考評(píng)制度化的法理研究，很多緊迫重大的理論問(wèn)題和實(shí)踐問(wèn)題亟需理論闡釋和理論引領(lǐng)，如考核的法律淵源是什么，我國(guó)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核法制化的法理依據(jù)、可行性與現(xiàn)實(shí)障礙，如何在依法治國(guó)和法治視野下建立官員考評(píng)機(jī)制，應(yīng)該如何推動(dòng)官員考評(píng)的立法化、法制化等問(wèn)題。

二是官員考核制度化的層次和水平不高。目前有關(guān)官員考核的規(guī)章制度主要由中組部頒布，涉及黨政領(lǐng)導(dǎo)干部換屆選任考核、工作年度考核，以及述職述廉等重要的專項(xiàng)考核制度，應(yīng)該說(shuō)是初步形成了一個(gè)體系。但是，目前這些規(guī)章制度，主要停留在黨內(nèi)規(guī)章的層面，尚沒(méi)在法律層面對(duì)官員考核給予規(guī)范化，或者說(shuō)沒(méi)有與國(guó)家法做好相應(yīng)的銜接與整合。由國(guó)家公務(wù)員局發(fā)布的《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》也只是部門規(guī)章，并且其中的考核對(duì)象僅僅是公務(wù)員隊(duì)伍中的非領(lǐng)導(dǎo)成員。制度的內(nèi)部化直接導(dǎo)致官員考評(píng)的客觀性、公開(kāi)度、透明度不高。目前的官員評(píng)價(jià)總體來(lái)說(shuō)還是黨委和政府內(nèi)部對(duì)官員進(jìn)行自我考核、自我評(píng)估，評(píng)估主體是以被評(píng)價(jià)的上級(jí)機(jī)關(guān)或者同級(jí)黨委政府中承擔(dān)績(jī)效評(píng)價(jià)職能的特定機(jī)關(guān)，如紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)等，沒(méi)有脫離黨委政府內(nèi)部考評(píng)的范疇。如此，考評(píng)程序是否依規(guī)進(jìn)行，考評(píng)內(nèi)容是否全面，考評(píng)結(jié)果如何運(yùn)用，也因各地黨委政府的重視程度不同存在較大的差別和隨意性，比如一些地方經(jīng)常隨意設(shè)立“一票否決”考核項(xiàng)目，雖然有利于某一具體事項(xiàng)的推進(jìn)，但卻是對(duì)考核內(nèi)容體系的破壞，也會(huì)對(duì)程序公正造成傷害。

三是官員考核制度化缺乏統(tǒng)一的制度設(shè)計(jì)。系統(tǒng)論的創(chuàng)立者貝塔朗菲強(qiáng)調(diào)，任何系統(tǒng)都是一個(gè)有機(jī)的整體，它不是各個(gè)部分的機(jī)械組合或簡(jiǎn)單相加，系統(tǒng)的整體功能是各要素在孤立狀態(tài)下所沒(méi)有的性質(zhì)。[1]作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的制度體系，我們同樣可以以系統(tǒng)的方法對(duì)待官員考評(píng)制度。相對(duì)于一個(gè)理想的系統(tǒng)而言，目前的官員考評(píng)制度體系顯得過(guò)于簡(jiǎn)單粗陋。這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，我國(guó)尚沒(méi)有關(guān)于官員考核的整體制度設(shè)計(jì)提出，也就是說(shuō)，起碼缺乏一部基礎(chǔ)性的法律（規(guī)章）制度對(duì)官員考核的基本原則和相關(guān)重大問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范和安排。這使得我們的制度建設(shè)因?yàn)槿狈σ粋€(gè)藍(lán)圖而顯得盲目與隨意，或者說(shuō)，沒(méi)有一個(gè)制度完善的線路圖可以遵循。另一方面，因?yàn)闆](méi)有統(tǒng)一的制度設(shè)計(jì)，我們對(duì)于制度建構(gòu)的先后秩序基本缺乏概念，當(dāng)前的制度建設(shè)往往根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要以及當(dāng)前輿論或社會(huì)關(guān)切熱點(diǎn)決定是否建章立制，比如確立問(wèn)責(zé)機(jī)制的《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》，基本上是在迫于應(yīng)對(duì)社會(huì)對(duì)各種責(zé)任事故追究的強(qiáng)烈呼吁之下出臺(tái)的，事實(shí)上，問(wèn)責(zé)作為考評(píng)結(jié)果的一種處理方式，應(yīng)該在健全官員考評(píng)基礎(chǔ)制度的前提下，予以準(zhǔn)確定位，以便做到與其他相關(guān)制度更好的銜接。

三、對(duì)我國(guó)官員考評(píng)制度化的建議：邁向法治化

法治化即制度的法律化，就是將某一公共事項(xiàng)的有關(guān)內(nèi)容、形式、程序等以法律的形式予以確定。官員考核法治化即在國(guó)家憲政和法治框架下，以官員考核為中心建立一套健全、完善的法律制度體系，通過(guò)這個(gè)法律體系，可將官員考核的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、方式、程序、效力等以法律形式予以規(guī)定和確認(rèn)，并按照法治要求運(yùn)行，使官員考核行為上升為國(guó)家法治行為。將官員考核法治化置于當(dāng)代我國(guó)法治進(jìn)程的視野予以觀照，其重要意義不言而喻。

其一，官員考評(píng)法治化是官員考核有法可依、有法必依的基本保障。我國(guó)有著漫長(zhǎng)的長(zhǎng)期封建歷史，“人治”思想和官場(chǎng)中的“人身依附”現(xiàn)象流毒甚深，不少官員至今認(rèn)為，官員升遷掌握在上級(jí)主管手中，工作的關(guān)鍵是要領(lǐng)導(dǎo)滿意與認(rèn)可，考核不考核、考核得怎么樣都是擺設(shè)。必須破除這些錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，推進(jìn)官員考核的法治化建設(shè)，是建立新型政治，確立官員考核本身的制度權(quán)威的最佳方式；是打破官員考核內(nèi)部化、實(shí)現(xiàn)官員考核有法可依、有法必依的基本保障。

其二，官員考評(píng)法治化是官員考核科學(xué)化、制度化水平的集中表達(dá)和最高體現(xiàn)。立法是國(guó)家的最高權(quán)力，立法過(guò)程本身就意味著國(guó)家對(duì)該立法事項(xiàng)將要進(jìn)行最為謹(jǐn)慎、最盡科學(xué)的考察、思考與決斷。我國(guó)官員考核的制度建設(shè)已經(jīng)歷半個(gè)多世紀(jì)的探索，通過(guò)立法予以確認(rèn)、提升我們的制度成果，將大大有益于官員考核制度水平的綜合提升。

其三，官員考評(píng)法治化是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的題中之義。黨的十八大報(bào)告指出：“更加注重發(fā)揮法治在國(guó)家治理和社會(huì)管理中的重要作用，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威”。[2]制度的完善是法治的基礎(chǔ)，作為官員的遴選、監(jiān)督、制約和激勵(lì)機(jī)制，官員考評(píng)制度的科學(xué)性、規(guī)范性、公正性、嚴(yán)肅性關(guān)系國(guó)家治理的成敗，官員考評(píng)也是憲政精神約束公共權(quán)力的重要環(huán)節(jié)，其法制化和法治化是憲政的內(nèi)在要求，是整個(gè)國(guó)家法治的重要組成部分。

當(dāng)前，應(yīng)該在已經(jīng)出臺(tái)的官員考評(píng)黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)上，著手開(kāi)展統(tǒng)一的官員考評(píng)制度設(shè)計(jì)，推動(dòng)官員考評(píng)主動(dòng)向法治化的方向邁進(jìn)，具體來(lái)講，應(yīng)從以下三個(gè)方面著手：

一是著眼法理創(chuàng)新，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法在官員考核制度建設(shè)上的銜接整合。當(dāng)前擺在官員考核法治化面前的一個(gè)重要課題是黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法的協(xié)調(diào)問(wèn)題，其中關(guān)鍵性問(wèn)題是黨內(nèi)法規(guī)是不是法？學(xué)界對(duì)此存在較大爭(zhēng)議，傳統(tǒng)法學(xué)教科書通常都將法與國(guó)家相聯(lián)系，認(rèn)為“法是由國(guó)家制定或認(rèn)可的、以國(guó)家強(qiáng)制力保證執(zhí)行的行為規(guī)范的總和”，只有國(guó)家依法定程序制定的法律才能稱為法，黨內(nèi)法規(guī)不能算法。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，現(xiàn)代法的范疇不僅包括國(guó)家法，而且包括社會(huì)法和國(guó)際法，不僅包括硬法，而且也包括軟法。[3]“黨內(nèi)法規(guī)”的基本定位應(yīng)該屬于社會(huì)法和軟法。持此觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)本來(lái)是規(guī)范中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)事務(wù)的，但是，由于中國(guó)共產(chǎn)黨在中國(guó)的特殊地位，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨務(wù)的調(diào)整必然影響和涉及國(guó)務(wù)。從而，中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)就不完全是社會(huì)法和軟法，它也會(huì)同時(shí)具有一定的國(guó)家法和硬法的因素。[4]應(yīng)該承認(rèn)，該學(xué)者有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)的闡述具有一定的合理性，法學(xué)研究要立足中國(guó)國(guó)情，繼續(xù)在此領(lǐng)域，包括在官員考核法制化研究方面加大理論創(chuàng)新力度，進(jìn)一步理清黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法的關(guān)系。目前，以黨內(nèi)法規(guī)為主的官員考核制度已形成初步體系，但是在與國(guó)家法的銜接上還有待加強(qiáng)。也有學(xué)者認(rèn)為，為了效率和便捷，對(duì)于一些本應(yīng)由國(guó)家法律進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范的關(guān)系、行為和事項(xiàng)，以黨內(nèi)法規(guī)的形式進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范，以致未能實(shí)現(xiàn)當(dāng)初的制定目的。比如，領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)問(wèn)題，目前主要以黨內(nèi)法規(guī)的形式作出規(guī)定，但是，財(cái)產(chǎn)申報(bào)的核實(shí)涉及對(duì)金融機(jī)構(gòu)和其他相關(guān)機(jī)構(gòu)的查詢，對(duì)申報(bào)不實(shí)的財(cái)產(chǎn)黨內(nèi)法規(guī)又無(wú)法作出具有法律意義的處理，導(dǎo)致這一制度未能充分發(fā)揮對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政情況的監(jiān)督作用。[5]因此，官員考核的有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)業(yè)已遭遇各種現(xiàn)實(shí)困惑，急需理論創(chuàng)新加以引領(lǐng)，特別是以國(guó)家法治的角度重新檢視相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)，明確黨內(nèi)法規(guī)在國(guó)家法治和整個(gè)國(guó)家法律體系中的功能定位，將官員考評(píng)黨內(nèi)法規(guī)涉及國(guó)家法相關(guān)規(guī)定的部分，給予及時(shí)的整理與銜接，使之融入國(guó)家法的體系，更加有效地發(fā)揮其規(guī)范職能。

二是著眼制度創(chuàng)新，加強(qiáng)與社會(huì)主義法治國(guó)家相適應(yīng)相協(xié)調(diào)的官員考核制度供給。黨的十六大報(bào)告提出：“發(fā)展社會(huì)主義民主政治，最根本的是要把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)”。黨的十八大報(bào)告對(duì)此予以重申：“必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一”。在多數(shù)立法領(lǐng)域，我國(guó)已經(jīng)成功探索出通過(guò)人大把黨委決策轉(zhuǎn)化為人民意志的立法實(shí)踐創(chuàng)新，在人事上，直觀地體現(xiàn)為黨委書記兼人大常委會(huì)主任的做法，自20世紀(jì)末期九屆全國(guó)人大期間成普遍現(xiàn)象。但在官員考核領(lǐng)域，相關(guān)立法創(chuàng)新顯得較為滯后，盡管我們認(rèn)為“黨內(nèi)法規(guī)”具有國(guó)家法的屬性，但畢竟純粹以黨內(nèi)法規(guī)約束黨委系統(tǒng)官員和政府及立法機(jī)構(gòu)官員，與法治國(guó)家普遍的憲政理念難以溝通協(xié)調(diào)。因此，制度創(chuàng)新的首要任務(wù)，就是在法治和憲政原則下實(shí)現(xiàn)制度供給主體的理順。觀察目前已有法規(guī)，制定主體主要是黨內(nèi)部門（組織部門）。這一問(wèn)題在地方已有實(shí)踐突破，如2009年中共廣州市委辦公廳、廣州市人民政府辦公廳曾聯(lián)合頒發(fā)《廣州市黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)暫行辦法》，黨委政府聯(lián)合就有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督考核相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行立法。實(shí)際上，從法治化的進(jìn)程來(lái)看，中國(guó)公務(wù)員制度已經(jīng)走過(guò)了“政策型公務(wù)員制度”和“行政法治型公務(wù)員制度”這二個(gè)發(fā)展階段。通過(guò)現(xiàn)行《公務(wù)員法》的制定與實(shí)施，又發(fā)展到了“憲政型公務(wù)員制度”階段。[6]既然公務(wù)員法已奠定良好基礎(chǔ)，沒(méi)有必要在官員考核法律上過(guò)于保守，以至與公務(wù)員法相比顯得拘謹(jǐn)、倒退和脫節(jié)。所以，仍然以人大為主體建構(gòu)官員考評(píng)基礎(chǔ)法律是順理成章之事，至于二級(jí)法規(guī)規(guī)章的制定，也是完善整個(gè)法規(guī)體系所必須，完全可以在基礎(chǔ)法律中賦予黨委部門、或黨委部門與政府部門聯(lián)合享有一定立法權(quán)限。與此相適應(yīng)，在具體的制度設(shè)計(jì)上，還要考核主體創(chuàng)新，同樣要敢于通過(guò)基礎(chǔ)法律賦予相關(guān)黨委政府部門執(zhí)法主體身份，以便其更好地在法律賦權(quán)范圍內(nèi)開(kāi)展官員考評(píng)。

三是著眼頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)造體系完整、規(guī)則完善的官員考核法規(guī)體系。截至目前，我國(guó)尚沒(méi)有制訂一部對(duì)地方官員考核進(jìn)行系統(tǒng)性規(guī)范的法律。近年來(lái)，對(duì)官員考核立法的呼吁越來(lái)越多，同樣在此領(lǐng)域?qū)φ?jī)效評(píng)估開(kāi)展研究的學(xué)者認(rèn)為，在政府績(jī)效評(píng)估立法上，評(píng)估內(nèi)容法制化是一個(gè)重要內(nèi)容，應(yīng)該立足于政府的法定職能，將政府職能的履行、行政效率與效益的實(shí)現(xiàn)、行政問(wèn)責(zé)納入法制化軌道。[7]黨的十八大報(bào)告提出，要完善干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制。筆者認(rèn)為，首先要對(duì)當(dāng)前官員考評(píng)制度化和未來(lái)的立法有一個(gè)整體的謀劃，我國(guó)之前建立的一些官員考評(píng)制度，大多是出于應(yīng)急與便捷，沒(méi)有時(shí)間進(jìn)行系統(tǒng)論證和整體謀劃，這很容易造成地方實(shí)踐的盲目性，甚至使官員考核落入實(shí)用主義窠臼，異化為推動(dòng)具體工作的簡(jiǎn)單工具。頂層設(shè)計(jì)就是要克服這一弊端，從全局的角度對(duì)整個(gè)官員考評(píng)法律體系進(jìn)行詳細(xì)規(guī)劃，并按照一定程序合理有序地推進(jìn)相關(guān)立法，使之成為一個(gè)和諧統(tǒng)一、科學(xué)完善法律體系。比如，要盡快出臺(tái)一部基礎(chǔ)法律，對(duì)官員考核的基本原則、基本問(wèn)題作出規(guī)定。接下來(lái)，要逐步通過(guò)立法建構(gòu)官員考評(píng)相互支撐的若干體系：官員考評(píng)指標(biāo)體系（規(guī)范考核內(nèi)容，使之更加科學(xué)化）、官員考評(píng)方法體系（如巡視制度、監(jiān)督制度）、官員考評(píng)程序體系（明確考評(píng)主體、具體考評(píng)程序）、官員考評(píng)結(jié)果運(yùn)用體系（明確獎(jiǎng)懲機(jī)制、問(wèn)責(zé)機(jī)制）。

四、結(jié)語(yǔ)

可以預(yù)見(jiàn)，在未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)，推動(dòng)官員考核評(píng)價(jià)機(jī)制不斷完善將是推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的重要手段。黨的十八大報(bào)告指出：要“完善干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確政績(jī)觀”。在依法治國(guó)已經(jīng)成為治國(guó)方略的前提下，以法治化為總目標(biāo)建構(gòu)官員考核評(píng)價(jià)機(jī)制是我國(guó)官員考評(píng)的必然選擇。當(dāng)前的制度化努力已經(jīng)充分顯示，無(wú)論是中央還是地方的決策者，都在推動(dòng)官員考評(píng)朝著法治化的方向發(fā)展。當(dāng)然，當(dāng)前的有關(guān)制度建設(shè)是零碎的、粗線條的、缺乏系統(tǒng)設(shè)計(jì)的。制度化、法治化的過(guò)程本身就是制度整理過(guò)程、查缺補(bǔ)漏的過(guò)程、制度規(guī)范升級(jí)和更加科學(xué)化的過(guò)程。官員考核評(píng)價(jià)的制度演進(jìn)需要這個(gè)過(guò)程，呼喚這個(gè)過(guò)程。目前，以中組部為主的干部考核主管部門已經(jīng)制定了一定數(shù)量、初具規(guī)模和體系的官員考核評(píng)價(jià)法規(guī)和規(guī)章，初步形成了具有中國(guó)特色、符合我國(guó)國(guó)情的官員考評(píng)思想理論，也積累了一定的制度化經(jīng)驗(yàn)，加之經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)官員考核制度建設(shè)的強(qiáng)烈現(xiàn)實(shí)需求，推動(dòng)官員考評(píng)制度法治化的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。毫無(wú)疑問(wèn)，在這個(gè)過(guò)程中，關(guān)鍵是在堅(jiān)持黨管干部原則的同時(shí)，改進(jìn)和創(chuàng)新黨管干部方式，實(shí)現(xiàn)黨對(duì)干部的依法管理。在某種意義上，《公務(wù)員法》的頒行已經(jīng)為官員考核評(píng)價(jià)法治化奠定了法律基礎(chǔ)，但是對(duì)考核的規(guī)定原則性較強(qiáng)，難以發(fā)揮規(guī)范作用。在整理既有制度的同時(shí)，通過(guò)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，按照系統(tǒng)規(guī)劃，分步有序推進(jìn)，逐步構(gòu)建體系完整、規(guī)范科學(xué)的官員考核評(píng)價(jià)法律制度體系，最終實(shí)現(xiàn)官員考評(píng)的法治化。

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