南方周末記者 馮禹丁 實習生 金渡江

◤1990年代，住房公積金制度在上海誕生，其背景是房改缺錢。上海的獨立運作，使這項制度發(fā)揮了巨大功效。但這項脫胎于新加坡的公積金制度，卻妥協(xié)于中國特色的改革，在推廣至全國之后，漸漸弊病叢生。當年的上海方案起草者感慨，“大大落后于時代發(fā)展”。

南方周末記者 馮禹丁

南方周末實習生 金渡江

發(fā)自北京、上海

為房改而生

中國的住房公積金制度最早在上海試點成功，之后向全國推廣。但后來形成的模式和制度已經(jīng)與上海創(chuàng)建公積金制度的初衷大相徑庭。

1990年，時任上海市委書記朱镕基成立了一個有17人參與的住房研究小組，研究如何推進上海的住房改革。當時在上海計委研究所任副所長的戴曉波，兼任這個小組的方案組組長。

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他回憶說，上海當時的住房問題使朱镕基面臨很大壓力。朱的前任做上海市委書記時，上海每年建成住房面積約470萬平方米，而朱主政上海時，這一數(shù)字降低了100萬平方米，老百姓怨聲很大——“朱镕基把錢都投到工業(yè)中去了，不考慮老百姓住房了”。

朱镕基指示住房研究小組首先搞清楚，為什么產(chǎn)生100萬平方米的缺口。調研下來的結論是，國有企業(yè)“利改稅”紅利消失后，沒有錢給職工蓋房子。上海市當時100萬平方米的住房建設資金缺口約8億元，籌措到這8億元，上海的住房問題就能解決。但當時財政吃緊，住房研究小組的主要任務，便是通過市場化改革的方式解決住房短缺問題。

1990年年初，朱镕基曾去香港、新加坡考察其住房制度，回來后讓住房研究小組也前去取經(jīng)。于是，戴曉波等人在香港考察了10天，由現(xiàn)任香港特首梁振英陪同。之后又在新加坡考察了一周公積金制度。

回國后，小組起草了《上海市住房制度改革實施方案》，獲國務院批準后于1991年5月1日開始實施，其內(nèi)容概述為五句話，“推行公積金，提租發(fā)補貼，配房買債券，買房給優(yōu)惠，建立房委會”。

“五句話中，四句都是錢?！贝鲿圆ㄊ沁@個方案的主要起草者，他告訴南方周末記者，朱镕基當時提出，之前改革走不通，核心問題是錢的問題，因此這個方案“著力點是搞錢”。

設計該方案時，戴曉波測算當時上海全市職工工資總額每年是50億元，按照新加坡公積金模式，若個人交工資的5%，企業(yè)也補貼5%，可籌措5億元；其次，上海的職工住房租金當時是一年1億元，為促使職工買房，將租金提高一倍，可再籌措1億元；8億元缺口還剩下2億元，上海想的辦法是分到房者每平方米須購買500元債券，共可籌集2億元。為鼓勵市民購買債券，朱镕基還帶頭購買了上海住房債券。

五句話中，“買房給優(yōu)惠”是指公房出售，但當時房租太便宜以至于人們不愿意買房，因此方案設計時沒有將此筆資金計算在內(nèi)。

為什么當時上海的住房改革必須公積金先行呢？因為之前中國住房商品化改革走過的幾條路都已被證明走不通。

一條是提租。1980年代，政府由于不堪承受福利分房的建安成本而有意推動住房商品化時，最大的困難是房屋租金太低，老百姓不愿意買房。于是有人提出將房租漲8-10倍、工資漲一倍的“雙到位”方案，逐漸解決資金短缺和建立商品房市場。這條思路由于對國家的工資成本沖擊太大而沒有實施。

到1987年，宏觀經(jīng)濟增速下降至負增長，時任國務院總理決心啟動住房改革，激活房地產(chǎn)市場，提出讓老百姓購買自己的第一套房。1988年，國務院成立住房改革領導小組辦公室，設計改革方案，并啟動了煙臺、唐山、蚌埠三個城市的綜合配套改革。當時提出的主要方案是“提租補貼”等公房出售方案，但由于沒有信用貸款體系，老百姓也沒有存款積累，房子還是賣不出去。

此外，中國還在蚌埠和威海試點過住房銀行。而上海住房研究小組成立后，一開始也想學日本搞住房銀行。但由于蚌埠和威海城市規(guī)模較小，且不是金融型城市，住房銀行在兩地的試點沒有做起來，中央也不允許再建第三個住房銀行。

這條路不通之后，上海還曾設想過搞住房信托基金，但當時恰逢很多基金出事，中央對信托基金管得非常死，不同意上海搞住房信托。

最終，新加坡公積金模式成為上海乃至于全國住房改革取得成功的突破口。

摸索出來的改革

上海公積金制度建立的初衷，并非僅限于住房公積金，而是想在解決住房問題后，逐漸過渡到新加坡模式下兼具醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等社會保障功能的公積金制度。

因此，1991年上海公積金中心成立時，稱謂中并未冠之以“住房”二字。且為了便于今后協(xié)調全市社會基金運作，其行政編制也定為廳級單位，掛靠在市政府辦公廳下，人員由建設交通委黨委代管。而天津等省市住房公積金中心大多是掛在房管局下面的處級編制。

這其中還有一段插曲，時任上海市常務副市長黃菊一開始曾希望將社?；鹨布{入到公積金中，繳存比例從個人、單位各5%提高為7%，其中4%搞住房改革，3%歸社保。但這一方案難度很大，因為當時社保是由財政負擔的統(tǒng)收統(tǒng)付機制，屬于勞動保障系統(tǒng)，而住房屬于建設交通委、房管局系統(tǒng)，兩個系統(tǒng)同時搞改革，風險太高。

“兩個胖子同時擠一輛改革的公交車，可能誰都擠不上去?！贝鲿圆ㄕf。朱镕基權衡后決定，1991年先上住房公積金。1992年上海又另啟動了社?；稹?/p>

一開始，上海公積金并不被人看好，這從公積金中心尋找代收代繳機構的故事中可見一斑。當時公積金中心有兩個選擇，一是自己鋪設收取公積金的渠道網(wǎng)點，戴曉波等人測算此方案的成本為1%，即收100元支出1元成本；另一選擇是委托其他機構代收。新加坡公積金是委托郵政系統(tǒng)代收的，因此戴曉波“打著朱镕基搞的項目的旗號”，首先去跟郵政談。

上海郵政當時虧損，聞聽此事后當即同意，開出的條件是收取1.2%的手續(xù)費。戴曉波問這個比例的依據(jù)是什么，對方答，按公積金每年5億元的規(guī)劃收取額度，其1.2%是6000萬元，而上海郵政當時每年的虧損額正好是6000萬。

戴曉波認為此條件太苛刻，因為新加坡付給郵局的手續(xù)費才1%，且上海人口當時是新加坡人口的兩倍多，規(guī)模效應更大。于是他去找工商銀行談，工行行長當即拒絕，“天方夜譚，我們貸款都拉不到，你們憑空就能收上來錢？”

于是戴又去找建設銀行。當時建行由于剛被政府收回之前的財政資金代管資格，少了一大筆存款，一聽說公積金有一筆錢需要代管，很動心，開出0.8%手續(xù)費的條件。最后時任建行總行副行長王岐山與朱镕基談判，簽下了排他性協(xié)議。

于是，建設銀行上海分行承擔了上海全市公積金賬戶的設立工作。房地產(chǎn)信貸部主任顧浩鐘說，賬戶設立工作啟動僅僅兩個月，建行就為全市四十多萬個職工開設了賬戶，到1995年底，已經(jīng)歸集資金77.18億元。

公積金做大之后，在一次會上，工行一位人士還質問戴曉波，“你寫文章說公積金人人都能歸集，只看誰的成本低，那為什么上海只給建行做，不搞多家競爭？”戴曉波回應，“很簡單，搞方案的時候，你要追求完美，但實際上真正做一件事時，你要妥協(xié)，不妥協(xié)的話，事情做不出來。”

1991年至1996年，戴曉波任上海公積金中心的核心部門資金處處長，他任職期間，公積金中心籌措了大量建房資金，解決了上海住房短缺問題。第一年公積金中心籌集到5億元，第二年猛增至15億元。至1996年，資金儲備達到100億元，其中50億元來自公積金的積累和增值，50億元來自舊公房出售。這筆資金除用于建房外，還投向了土地儲備和舊城改造。

上海城市化過程中，很多企業(yè)遷出市區(qū)，用土地歸還公積金借款，使上海市中心有能力進行大規(guī)模土地開發(fā)建設。這批房源入市后，公積金的錢轉而用于老百姓的購房貸款上。當時上海房價不過二十來萬元一套，公積金第一次面向個人貸款的額度便達到10萬元一戶。

雖然中心將“收支平衡”而不是“增值”作為公積金運作目標，但成立之初的5年，上海公積金的年增值率仍高達30%以上，戴曉波介紹說，這是因為當時上海公積金的投資收益高。他回憶說，賺的最多的一塊投資是股票，當時公積金大量買入法人股，支持企業(yè)上市的同時也獲利豐厚。

上海模式的異化

上海公積金當時能夠較為自由地進行投資運作，是因為其獨立性。當時公積金中心只對一個由專家、元老組成的房委會負責，上海市政府支持基金的獨立運作。

1999年之前，財政部、央行等也曾試圖成為其主管部門，但都被上海方面頂了回去。據(jù)說，當時的財政部長曾與上海爭論，財政部認為公積金是財政資金，上海則堅持公積金是工資收入，工資發(fā)放之后就是個人的，絕對不是財政資金。

而央行則認為公積金中心放貸收息，算是銀行，應受其管理。戴曉波則反駁道，公積金并非住宅銀行，而是一種類似于工會基金的“會”，在江浙一帶，“會”是一種可以計息的民間互助資金池。公積金的錢是在銀行開戶存儲的，而且公積金中心不具備銀行四大功能——儲蓄、貸款、結算、匯兌中的任何一種，其存貸業(yè)務都是委托銀行辦理，如何能認定它是銀行呢？

上海房改及公積金試點成功以后，中央決定在全國推廣上海經(jīng)驗。1997年，國務院宣布取消住房分配，啟動住房市場化改革，同時在全國推行公積金制度。1999年《條例》頒布實施，上海公積金中心也適用于該條例。在此之前上海模式的靈活投資、獨立運作經(jīng)驗均不再被允許。

在中央，時任國務委員李鐵映主管公積金一事，他當時碰到兩個難題。一是公積金中心應該鋪設到哪一級政府，上海作為大城市，成立一個公積金中心具有規(guī)模效應，但如果全國推廣，需要測算成本收益比。當時發(fā)現(xiàn)，在一個縣級市搞公積金的管理成本遠遠高于其收益，最后在三百多個地市級以上城市設立了公積金中心。

第二個難題是公積金的理財風險。公積金要抵御通脹、保值增值，必須進行投資理財，同時又要風險最小化。債券本是風險較小的投資渠道，但當時債券市場非?；靵y，多次發(fā)生卷款潛逃事件。

彼時西部一些城市公積金出事被查后，也要求中央嚴查上海公積金，但均未查出問題。這源于戴曉波等深知公積金管理責任重大，實行了嚴格的風險管控流程，比如嚴格執(zhí)行“見券見人見錢”紀律，動用資金需要5個人簽字等。

此外，機構設置上專設了一個信息處，引進了當時最先進的計算機IBM400，負責核對每一個賬戶，來制衡公積金運作部門資金處，到年底信息處的賬和資金處的錢必須一致。

戴曉波回憶，當時上海公積金結余部分曾投資國債，若非謹慎操作，也差點釀成大禍。當時上海的國庫券通過市財政局下屬的一家證券公司發(fā)售，業(yè)務負責人也是一位處長，和戴曉波是老朋友。公積金中心向該公司購買了2億元國庫券，這位處長讓戴把這筆債券就寄放在證券公司，他出具保管單。但戴曉波拒絕了這個提議，他派了輛面包車，動用一個班的武警警力，把這筆債券裝車運走了。后來這位處長被發(fā)現(xiàn)將托管在那里的國庫券重復出售，10億元額度賣出去二十多億元，且將多余資金進行違規(guī)投資，幾年后遇到宏觀調控投資虧損，無法兌現(xiàn)債券而案發(fā)被捕。

也是基于風險管控和規(guī)范使用的考量，此后公積金制度向全國推廣時，決策者選擇了從嚴的多頭管理制度：財政部、住建部和央行三方共管，上海也隨后被納入多頭管理體系。但這其實與上海模式南轅北轍。戴曉波認為，公積金制度如今“大大落后于時代發(fā)展”，主因也恰是體制上管得太死。

1996年，戴曉波選擇淡出公積金中心，赴任計委另一崗位?，F(xiàn)在，56歲的戴曉波任上海社科院部門經(jīng)濟研究所城市與房地產(chǎn)研究中心副主任。他感到遺憾的是，這些年上海公積金中心在基金功能創(chuàng)新方面，只有小規(guī)模的改進，比如增加了資金歸集面、調整貸款方向等，但“所有的調整都是在1.0版本上的1.1、1.2的升級，不是版本上的更新”，他希望公積金能從一個住房基金升級為一個社會化基金。

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新加坡公積金模式

新加坡1955年開始建立強制性中央公積金制度，公積金按雇員工資的一定比例，由雇員和雇主共同繳納，可以減稅。新加坡公積金連同利息歸入會員名下，由公積金局統(tǒng)一管理。

新加坡公積金的起點是勞工養(yǎng)老問題，政府發(fā)現(xiàn)外資企業(yè)撤走后，會把勞工的養(yǎng)老問題留給政府，因此建立個人公積金賬戶。最初公積金只能用于雇員的養(yǎng)老和撫恤遺屬。但公積金大量增值后，新加坡需解決增值收益如何返還給繳存人的問題，于是，公積金陸續(xù)覆蓋了繳存人一生的社保需求。

除保證正常支取外，新加坡公積金全部存于政府投資局，投資局通過發(fā)行債券籌措的資金作為“國家發(fā)展基金”貸放給政府機構和企業(yè)，貸款利率高于國債兩個百分點。新加坡建屋發(fā)展局是其最主要的貸款對象。

1968年，新加坡公積金可以用于購買組屋或私人住房。住房需求下降后，公積金又被用于國民教育和醫(yī)療保健。在醫(yī)療領域，新加坡公積金局組建了新的醫(yī)療機構，醫(yī)院向公積金局發(fā)債券。

新加坡公積金是一個自助的社會化基金，繳存人可以自主決定一部分公積金的投資方向，其風險和收益自負。親人之間可以相互代繳代還公積金。通過這一制度，新加坡政府不用通過稅收手段和財政資金，便解決了國民的社保問題。

(馮禹丁根據(jù)公開資料整理)