呂 俠，周東明

(1.中南財經(jīng)政法大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院，湖北武漢 430073;2.軍事經(jīng)濟(jì)學(xué)院國防經(jīng)濟(jì)系，湖北武漢 430035)

預(yù)算民主需要對預(yù)算公開等民主制度進(jìn)行不斷地改進(jìn)和完善。目前，一些地方基層政府在民主政治觀念的推動下，對本地區(qū)的預(yù)算民主進(jìn)行了大膽探索，并取得了顯著成效。基于此，研究基層政府預(yù)算民主的實踐，既是指導(dǎo)中國預(yù)算改革的需要，也是建構(gòu)中國特色預(yù)算民主制度的開始。

一、公民參與預(yù)算的必然趨勢

從其它國家的經(jīng)驗來看，長期以來，財政資金配置決策由議會和政府在不同的制度安排下作出，公民一般不直接介入預(yù)算決策。在這種預(yù)算模式下，政府向議會提交預(yù)算草案，對議會負(fù)責(zé);議會審查批準(zhǔn)政府預(yù)算、監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行，對公民負(fù)責(zé)。公民的角色只是選舉議員或政府首腦，其后，將權(quán)力授予這些政治家，由他們具體操控預(yù)算過程。但是，這種代議制預(yù)算民主模式存在著三種風(fēng)險。

一是必須保證這些政治家對公民具有高度負(fù)責(zé)精神。因為政治家一旦獲選后，公民很難對他們進(jìn)行有效控制，除非再次選舉。

二是由于政治家代表著各利益集團(tuán)，在預(yù)算分配中為了集團(tuán)利益而很難做出符合民眾意愿的決策，存在著極大的預(yù)算機(jī)會主義成分。

三是政治家與公民對一些問題的思考往往并不一致，政治家做出的預(yù)算也往往與民意相違背，極易造成與公民對立的局面。

基于上述風(fēng)險，從20世紀(jì)60年代開始，隨著公民對代議制民主不滿加劇，在美國等發(fā)達(dá)國家興起了一種新型的預(yù)算民主模式，即公民參與預(yù)算。80年代后期，這種預(yù)算民主模式在巴西出現(xiàn)，并在實踐中不斷完善，以至于在90年代后期擴(kuò)展至其他拉美國家，在國際上產(chǎn)生了相當(dāng)大的影響。

公民參與預(yù)算，正如格雷德所言:“美國的政治結(jié)構(gòu)越來越傾向于為公司和有錢人的利益服務(wù)。在這種情況下，公民的角色越來越被限制為一種最狹窄地定義的‘參與’，公民變成了民意測驗的答卷人和利益集團(tuán)的成員，公民變成了進(jìn)入投票站投票的人。這使得公民對政府信任越來越低?！保?］664這不僅導(dǎo)致了公民政治參與程度下降，而且還直接威脅到民主制度的基礎(chǔ)。為此，在許多國家里，盡管建立起了預(yù)算監(jiān)督機(jī)制，但各類經(jīng)濟(jì)問題仍然頻發(fā)。重建公民對政府的信任，就必須有效地激活民主制度的基礎(chǔ)——公民參與和公民文化。

公共預(yù)算過程包括五個階段，即發(fā)展目標(biāo)設(shè)定、形成預(yù)算申請和預(yù)算草案、預(yù)算草案選擇與批準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算控制與評估。從理論上說，任何一個階段公民都可以參與其中并發(fā)揮作用，但長期以來，預(yù)算決策卻將公民排除在外，其理由是，預(yù)算是公共行政中最具專業(yè)性的領(lǐng)域，公民缺乏必備的專業(yè)知識。實際上，這種理由只是搪塞公民參與的借口。

世界上有許多國家效仿巴西，在政府預(yù)算過程中引入公民參與模式，取得了顯著成效。公民則從一個預(yù)算過程的旁觀者變成了參與者和決策者，既擴(kuò)大了公民參與政治的熱情，“使資源可以重新配置去改進(jìn)窮人的生活質(zhì)量;擴(kuò)展服務(wù)供給;同時也激發(fā)了大量公民組織的建立;增加了透明度，使政府更加負(fù)責(zé);減少了政治和政策及預(yù)算制定中的恩惠主義，控制了腐敗?！保?］673公民參與預(yù)算的作用主要體現(xiàn)在三個方面。

第一，有助于影響政府公共政策選擇，避免矛盾沖突發(fā)生。眾所周知，預(yù)算過程主要分為預(yù)算編制、預(yù)算審查、預(yù)算執(zhí)行和評估。按照一般做法，民意代表參與預(yù)算審查環(huán)節(jié)，而不理會預(yù)算編制環(huán)節(jié)，其實這是一個致命的錯誤。從大量實踐和各國經(jīng)驗來看，公民參與預(yù)算最佳環(huán)節(jié)應(yīng)從預(yù)算編制開始。由于資金分配是預(yù)算編制的核心，為保證資金分配的公平公正，公民必須參與預(yù)算資金分配過程，才能促使政府在公共政策選擇中能切實反映公民訴求。如果只是參與預(yù)算審查和執(zhí)行監(jiān)督，參與效果就十分有限，甚至完全不能影響政府公共政策選擇。

第二，公民參與預(yù)算資金分配，既能有效避免和減少政治沖突，也能使公眾利益訴求贏得廣泛支持。預(yù)算資金分配是在一種雙向協(xié)商和溝通基礎(chǔ)上進(jìn)行的。如果在預(yù)算編制中沒有進(jìn)行充分協(xié)商和溝通，必將產(chǎn)生很大矛盾。如果是在議會審批環(huán)節(jié)才引入公民參與，而此時預(yù)算已經(jīng)成型，公民如果提出不同意，就必須重新組織進(jìn)行修改。這就必然引發(fā)兩個問題:(1)修改預(yù)算工作量巨大，短時間難以完成;(2)政府與公民之間發(fā)生沖突，甚至還會引發(fā)公民與議會沖突。

第三，有助于預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的有效性。在整個預(yù)算過程中，預(yù)算執(zhí)行同樣重要。因為“無論政策制定得多么合理，預(yù)算編制得多么好，如果預(yù)算執(zhí)行是低效率的，例如，充滿了浪費和腐敗，或者支出管理者可以隨意地在預(yù)算執(zhí)行中改變支出用途，或者收入管理者不能按時足額地籌集財政收入，那么，預(yù)算就不能得到很好的執(zhí)行?！保?］446

目前就主流預(yù)算理論來說，大都關(guān)注于預(yù)算決策制定，而不是預(yù)算執(zhí)行。在許多人眼里，預(yù)算執(zhí)行是政府內(nèi)部行政控制問題，即一個技術(shù)性和管理性過程?！笆聦嵣希A(yù)算執(zhí)行也具有政治性，因為它可以調(diào)節(jié)預(yù)算中問責(zé)的程度，它涉及行政和立法之間政策控制的斗爭，即使是最技術(shù)性的問題，諸如消除浪費、欺詐和濫用職權(quán)，都可以使預(yù)算執(zhí)行成為政治活動的一部分?！保?］所以，為確保預(yù)算執(zhí)行中公共資金不被貪污、浪費，除了建立起各種相應(yīng)的控制機(jī)制，防患于未然，還必須引入公民參與預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督。

二、預(yù)算民主懇談模式分析

所謂“民主懇談”，是政府在公共事務(wù)決策中，將那些公共事務(wù)利益相關(guān)人召集在一起，通過多種形式的溝通、討論，充分表達(dá)各利益群體及個人意見。浙江省溫嶺市新河鎮(zhèn)政府預(yù)算民主懇談模式就是一個民主善治的典型。

回到旅店，服務(wù)臺內(nèi)，老板娘留神在看辦事處制作播放的節(jié)目，是辦事處請居民商討對流動攤販如何管理。遲恒饒有興趣地駐足觀看，電視里爭論激烈，老板娘按捺不住地為反對派幫腔，遲恒想一個地方頻道能如此吸引當(dāng)?shù)厝?，如何做到的，這倒是一篇文章。

第一，預(yù)算報告詳盡細(xì)化，參與預(yù)算初審范圍廣泛。預(yù)算公開的目的，是為了全面落實民眾的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使政府能正確履行責(zé)任，并將每一筆財政支出用于公共事業(yè)和服務(wù)民眾。新河鎮(zhèn)人大在審查政府預(yù)算草案時，將預(yù)算審議程序作為相互關(guān)聯(lián)的兩個部分來進(jìn)行。

(1)在預(yù)算初審階段。鎮(zhèn)人大財經(jīng)小組根據(jù)參會者的職業(yè)不同，分別組建成工業(yè)組、農(nóng)業(yè)組和社會發(fā)展組。由組長宣讀鎮(zhèn)政府上年度財政收支預(yù)算執(zhí)行情況和下年度財政預(yù)算(草案)報告。隨后，各小組討論，在歸納大家發(fā)言后，宣讀對預(yù)決算初審意見和建議，客觀反映參會者的意見和建議。

(2)在預(yù)算初審基礎(chǔ)上，鎮(zhèn)人大召開代表大會，由分管財政副鎮(zhèn)長代表鎮(zhèn)政府作上年度財政收支預(yù)算執(zhí)行情況和下年度財政預(yù)算(草案)報告。隨后，由財經(jīng)小組分別報告工業(yè)組、農(nóng)業(yè)組和社會發(fā)展組，在預(yù)算初審民主懇談會上所反映的意見和建議，供人大代表審議預(yù)算時參考。

第二，按照會議規(guī)定程序分別進(jìn)行預(yù)算質(zhì)詢、預(yù)算修正、預(yù)算批準(zhǔn)。在鎮(zhèn)人代會上，鎮(zhèn)政府主要領(lǐng)導(dǎo)接受人大代表提出質(zhì)詢，回答并解釋預(yù)決算中的具體問題。鎮(zhèn)人大主席團(tuán)根據(jù)代表們提出的相關(guān)意見和建議，與鎮(zhèn)政府協(xié)商召開聯(lián)席會議，進(jìn)一步溝通商議預(yù)算修改方案，并向大會通報，交各代表團(tuán)進(jìn)行分組審議。在分組審議中，人大代表仍可提出預(yù)算修正案，其修正權(quán)限包括消減、否決、增加等內(nèi)容。但在增加預(yù)算項目的同時必須提出其他支出項目的消減，以保持預(yù)算平衡。鎮(zhèn)政府將根據(jù)修正議案要求對預(yù)算報告進(jìn)行修改，形成預(yù)算報告修正稿。人代會對預(yù)算報告修正稿進(jìn)行正式審議表決，獲得全體代表1/2以上同意視為最終通過。

第三，年度支出嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行，充分發(fā)揮人大預(yù)算監(jiān)督作用。在鎮(zhèn)人代會閉會期間，鎮(zhèn)政府每季度應(yīng)向鎮(zhèn)人大財經(jīng)小組匯報財政預(yù)算執(zhí)行情況。如果預(yù)算在執(zhí)行中發(fā)生一般性預(yù)算調(diào)整，需提交人大財經(jīng)小組審議備案。對于重大預(yù)算變更，由鎮(zhèn)政府提出預(yù)算變更方案交財經(jīng)小組討論，經(jīng)財經(jīng)小組提請鎮(zhèn)人大主席團(tuán)召開鎮(zhèn)人代會，待審議通過后執(zhí)行。若使用超收收入追加預(yù)算項目支出，由鎮(zhèn)政府提出追加預(yù)算項目議案交財經(jīng)小組討論，經(jīng)財經(jīng)小組提請人大主席團(tuán)召開鎮(zhèn)人代會進(jìn)行審議通過后執(zhí)行。

新河鎮(zhèn)政府預(yù)算民主懇談式取得的成效表現(xiàn)為三個方面。

第一，鎮(zhèn)人大在制定預(yù)算民主懇談方案時，明確規(guī)定了預(yù)算懇談與審議的基本原則、內(nèi)容、形式和程序，確保預(yù)算懇談有的放矢，取得成效。鎮(zhèn)人大為開好會議，一方面進(jìn)行廣泛宣傳，動員民眾踴躍參加，并還特別邀請各村代表參會，使代表具有最大的廣泛性;另一方面會前開辦培訓(xùn)教育，說明政府預(yù)算與百姓的利益關(guān)系，使參會代表清楚地知道，發(fā)表意見不僅是行使國家主人的權(quán)利，同時也是每個公民應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)。

第三，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人大創(chuàng)建了財經(jīng)小組，具體負(fù)責(zé)人大財經(jīng)事務(wù)和對預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行監(jiān)督。如此一來，就把預(yù)算執(zhí)行真正納入人大監(jiān)督的范圍，由預(yù)算事后審計監(jiān)督，提前至預(yù)算執(zhí)行全過程監(jiān)督，確保預(yù)算資金運行的安全性和可靠性，而這一舉措開創(chuàng)了人大對政府權(quán)力監(jiān)督和制衡的新局面。

新河鎮(zhèn)預(yù)算民主懇談式雖然在預(yù)算資金分配方面取得了明顯的成效，也在一定程度上表達(dá)了一種民意，但還存在著明顯缺憾和不足。

一是在制度設(shè)計上沒有明確規(guī)定將政府預(yù)算編制發(fā)展目標(biāo)提前廣而告之，這不僅排斥了人大代表和公眾的知情權(quán)，使人們不清楚政府打算做什么和將要做什么，而且在預(yù)算編制中也沒有明確規(guī)定要舉行公眾聽證會，廣泛征求民意，使預(yù)算編制有閉門造車之嫌，極易產(chǎn)生領(lǐng)導(dǎo)意志至上和主觀主義作風(fēng)。

二是在制度設(shè)計上欠缺預(yù)算問責(zé)機(jī)制，這對于提高預(yù)算編制的科學(xué)性、縝密性和預(yù)算執(zhí)行中的責(zé)任性都缺乏必要的約束。

三是由于人大代表整體素質(zhì)不高，缺乏專業(yè)知識，因而對財政預(yù)算的理解能力有限，所反映的大都是區(qū)域性意見，而反映整體利益則很少。

三、預(yù)算公開全裸模式分析

預(yù)算民主的精髓在于預(yù)算支出能真實反映公民的利益訴求，體現(xiàn)一種公平正義原則，使民眾能享受到更多的公共產(chǎn)品和更好的公共服務(wù)。故此，政府預(yù)算公開不是目的只是手段，要讓公民知道政府是怎樣花錢的?把錢用在什么地方?這錢該不該花?只有把賬本攤在陽光下，才便于公民監(jiān)督，防止公權(quán)力濫用［4］。四川省巴中市巴州區(qū)白廟鄉(xiāng)政府財政預(yù)算公開全裸式就是一個典型案例。

第一，著眼于制度化建設(shè)，使改革成果用制度的形式固定下來。在全國各地改革創(chuàng)新的過程中，經(jīng)常會遇見這種情況，當(dāng)某些領(lǐng)導(dǎo)人思想意識開明，作風(fēng)強(qiáng)悍，在位時鬧得風(fēng)起云涌，成果顯著，而一旦離任，大都留下“人走政息”的遺憾。鑒于此，白廟鄉(xiāng)政府一開始就著手制定了《四川省巴州區(qū)白廟鄉(xiāng)財政預(yù)算公眾參與試行辦法》，并通過制度化建設(shè)將改革創(chuàng)新成果用制度形式固定下來，以避免“人走政息”的尷尬局面。于是，在2010年財政預(yù)算編制前，按照公共財政基本框架要求，實行積極財政政策，制定了預(yù)算編制原則。該原則規(guī)定了堅持“收支統(tǒng)管、量入為出，確保重點”的總體要求。

第二，預(yù)算編制充分聽取民眾意見，興辦公共公益事業(yè)量財而為。白廟鄉(xiāng)財政預(yù)算民眾參與從預(yù)算編制開始，其做法分為四步。

一是在全鄉(xiāng)多處設(shè)立“民意臺”，廣泛收集村民、村民代表、村社干部平日反映的要求、愿望和意見，以及他們對公共公益事業(yè)的要求和建議。此項工作由鄉(xiāng)財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室具體負(fù)責(zé)收集整理。

二是召開預(yù)算編制前的議定會。議定會內(nèi)容是對從“民意臺”收集來的意見和建議進(jìn)行分類整理，確定能辦到的公共公益事業(yè)1至3件進(jìn)行論證和測算。參會代表包括了六個方面，其名額分配，從地域、經(jīng)濟(jì)狀況、民族狀況等綜合考慮。

三是鄉(xiāng)財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室根據(jù)議定會確定的事項，結(jié)合上級財政轉(zhuǎn)移支付的資金統(tǒng)籌編制財政預(yù)算。在預(yù)算編制中，將預(yù)算外資金全部納入預(yù)算內(nèi)，按照會計科目的類、款、項、目、節(jié)分別進(jìn)行細(xì)化。在預(yù)算編制時盡量做到興辦公共公益事業(yè)量財而為，量入為出，收支平衡，不列赤字。

四是建立公示墻，將預(yù)算編制完成的報告草案上墻張貼公示，廣而告之，征求意見，為鄉(xiāng)人代會審議預(yù)算報告奠定基礎(chǔ)。

第三，決算審計嚴(yán)格把關(guān)，預(yù)算公開細(xì)化空前。在2009年決算審計報告中，每一筆支出金額、用途都十分清楚，包括開支1.5元信紙。2010年財政預(yù)算支出所涉及到的各類部門，按會計科目包括辦公費、水電費、印刷費、生活補貼、住房公積金、獎金等20多項。在人員工資情況表中，連村干部每月增加10元補助標(biāo)準(zhǔn)也都納入預(yù)算。

白廟鄉(xiāng)處于貧困山區(qū)，財政資金十分緊張，除了基本財政支出外，投入公共公益事業(yè)資金很少。盡管如此，在2010年人代會上還是票決出民眾急盼解決的三項公益事業(yè)，即鄉(xiāng)道路硬化、農(nóng)網(wǎng)改造和農(nóng)村安全飲水。此外，預(yù)算中還啟動了繼2009年鄉(xiāng)政府新建成853平方米師生生活用房的基礎(chǔ)上，再新建689平方米的教學(xué)樓用房。這對于一個靠財政轉(zhuǎn)移支付過日子的鄉(xiāng)政府來說是十分窘迫的。但鄉(xiāng)政府想盡辦法，盡量壓縮財政行政支出，確保預(yù)算項目資金到位。所以，從表面上看白廟鄉(xiāng)政府每年為民眾興辦的公共公益事業(yè)不多，但從具體情況來考量，卻讓人對鄉(xiāng)政府能盡其所能地為民眾謀利益、辦實事而感到信任、看到希望，即通過預(yù)算民主，可從根本上改變中國的政治生態(tài)環(huán)境，使政府行政行為能更好地為廣大民眾服務(wù)。

在白廟鄉(xiāng)政府財政預(yù)算全裸式報道之前，有許多學(xué)者認(rèn)為財政預(yù)算公開這種形式在沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行試點還可以，因為這些地方財力充足，資金雄厚。而貧困山區(qū)“吃飯財政”，除行政支出外，沒有財力再投入公共公益事業(yè)。預(yù)算公開就等于公開自己的收入和吃喝，其阻力之大可想而知。情況確實如此，2009年白廟鄉(xiāng)政府所公開的財政預(yù)算執(zhí)行中，財政轉(zhuǎn)移支付占總收入的85%［5］。但即便如此，鄉(xiāng)政府還是進(jìn)行了預(yù)算公開，此舉贏得了廣大民眾支持和擁護(hù)。在這里，有三點重要啟示值得深思。

第一，只有堅持民主改革，才是解決中國各類民生問題的基本途徑。通過新河鎮(zhèn)和白廟鄉(xiāng)的預(yù)算民主參與式的試行，充分證明了財政預(yù)算公開就是推進(jìn)民主治理發(fā)展的正確選擇。正是有了這個嶄新的平臺，一方面能擴(kuò)大廣大民眾參與政治活動，對政府進(jìn)行有效監(jiān)督;另一方面可推動人大監(jiān)督改革，將代議制民主落實到實處。

第二，杜絕腐敗發(fā)生，防止公權(quán)力被濫用。如果從源頭上切斷資金來源，將賬本公之于眾，公款消費、大吃大喝現(xiàn)象會減少許多。所以，只有把賬本攤在陽光下，才便于廣大民眾監(jiān)督，才能從根本上杜絕腐敗發(fā)生，防止公權(quán)力濫用。

第三，為推進(jìn)政治體制改革探索新思路。中國政治體制改革一直難以擺脫集體認(rèn)知困境。即一方面無論是社會精英和普通民眾，多數(shù)人都相信民主政治和地方自治是中國政治體制改革的方向。另一方面，多數(shù)人也相信，如果在中國搞直接選舉一定會亂套，搞地方自治必定會分裂。那么，中國政治體制改革出路在哪里呢?其實，從現(xiàn)階段具體情況來講，如何發(fā)揮好人大的作用，將代議制民主落到實處，是目前推進(jìn)中國政治體制改革最好的出路。人民代表大會制度是國家最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，然而長期以來人大的作用并沒有充分發(fā)揮出來，至少掌握“國庫金鑰匙”的作用沒能很好地體現(xiàn)出來。所以，當(dāng)務(wù)之急是要充分發(fā)揮人大的作用，切實履行好代議制民主的重托。

中國已由過去自產(chǎn)國家轉(zhuǎn)變?yōu)槎愂諊?，政府與民眾之間的關(guān)系也發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變。于是，財政預(yù)算由過去行政預(yù)算向公共預(yù)算轉(zhuǎn)變，而公共預(yù)算是為民眾服務(wù)，行政預(yù)算則是為政府服務(wù)，兩者之間有著根本的區(qū)別。從上述新河鎮(zhèn)和白廟鄉(xiāng)預(yù)算改革過程來看，預(yù)算改革觸動了官僚體制，打破了舊的預(yù)算資金分配模式，增多了公共產(chǎn)品供給，提高了公共服務(wù)質(zhì)量，強(qiáng)化了公民維權(quán)意識，有效防止了腐敗和濫用公權(quán)力行為發(fā)生。所以，“預(yù)算不可避免地與政治體制聯(lián)系在一起，而影響預(yù)算最有效的方式是進(jìn)行基本的政治變革?！保?］

［1］馬駿.公共預(yù)算:比較研究［M］.北京:中央編譯出版社，2011.

［2］艾倫·魯賓.公共預(yù)算中的政治［M］.葉娟麗，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社，2001:249.

［3］袁涌波.財政預(yù)算民主化與節(jié)約型政府的構(gòu)建［J］.浙江:臺州論壇，2009(1).

［4］呂 俠.論預(yù)算與民主政治［J］.中州學(xué)刊，2012(3).

［5］孟元新.白廟鄉(xiāng)2010年財政預(yù)算公開及民主議事觀察［GB/OL］.［2010-03-30］.www.China reform.net/2010/0330/14759.htm/

［6］阿倫·威爾達(dá)沃夫斯基.預(yù)算過程中的新政治學(xué)［M］.鄧淑蓮，等，譯.上海:上海財經(jīng)大學(xué)出版社，2006:329.