張偉麗，扈 映，米 紅

(1.濟南大學(xué)法學(xué)院，山東濟南250022;2.浙江理工大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，浙江杭州310018;3.浙江大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江杭州310058)

土地流轉(zhuǎn)即土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，是指擁有土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)(使用權(quán))轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟組織。隨著中國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化步伐的加快，作為農(nóng)村和農(nóng)民問題核心的土地制度越來越成為社會各界關(guān)注的焦點。本文將分別對近年來學(xué)術(shù)界關(guān)于農(nóng)地承包權(quán)和宅基地流轉(zhuǎn)的相關(guān)研究進行梳理，總結(jié)當前農(nóng)地流轉(zhuǎn)的基本特征和影響農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為的因素，期望得出一些有意義的結(jié)論。

一、關(guān)于農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)

自1983年家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制在全國廣大農(nóng)村全面推行以來，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策處于不斷完善中。在這一過程中，學(xué)術(shù)界對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的研究也不斷加深。早期研究大多聚焦土地流轉(zhuǎn)的意義，其中，從經(jīng)濟學(xué)視角展開的討論最具代表性，認為土地的自由流轉(zhuǎn)可能產(chǎn)生邊際產(chǎn)出拉平和交易收益兩種效應(yīng)。前者指土地的自由流轉(zhuǎn)能夠促使土地邊際產(chǎn)出較小的農(nóng)戶將土地出租給邊際產(chǎn)出較高的農(nóng)戶，從而提高資源配置的效率;后者指土地交易性的提高能夠提高農(nóng)民進行土地投資的積極性①姚洋:《中國農(nóng)地制度:一個分析框架》，《中國社會科學(xué)》，2000年第2期。。

由于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和合作一直為政策所肯定和鼓勵，流轉(zhuǎn)的形式和規(guī)則也相對成熟，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者以其他方式流轉(zhuǎn)在法律上并不存在實質(zhì)性障礙，國家法律和各地實踐的基本方向是進一步穩(wěn)定和強化農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)實際上已經(jīng)非常接近于所有權(quán)②項繼權(quán)，羅峰:《中國農(nóng)地制度改革的方向和條件》，《華中師范大學(xué)學(xué)報》(人文社會科學(xué)版)，2007年第3期。。隨著土地流轉(zhuǎn)的不斷推進，學(xué)術(shù)界轉(zhuǎn)向討論各種流轉(zhuǎn)形式及現(xiàn)實操作中哪些因素會影響農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。這類研究一般遵循問題呈現(xiàn)與政策建議的順序。

(一)承包地流轉(zhuǎn)中存在問題的探討

農(nóng)地流轉(zhuǎn)中存在的問題一般被歸納為:1、農(nóng)地流轉(zhuǎn)速率低。除經(jīng)濟發(fā)達程度高的某些局部地區(qū)外，農(nóng)地市場流轉(zhuǎn)發(fā)生率總體偏低①吳晨:《廣東農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、問題與對策—基于2007年廣東10市654戶農(nóng)戶的調(diào)查》，《南方農(nóng)村》，2008年第6期。，以省際數(shù)據(jù)對比的地區(qū)間差異較大。2、農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易行為不規(guī)范。3、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)還比較缺乏②吳晨:《廣東農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、問題與對策—基于2007年廣東10市654戶農(nóng)戶的調(diào)查》，《南方農(nóng)村》，2008年第6期。。4、土地流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范。農(nóng)地流轉(zhuǎn)一般是承租農(nóng)戶和出租農(nóng)戶之間的自組織行為，基本局限于行政村內(nèi)部，采取口頭契約，沒有明確期限，損害農(nóng)民利益的事件時有發(fā)生③④洪名勇:《欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)分析—來自貴州省4個縣的調(diào)查》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》，2009年第8期。。5、農(nóng)地集中度和集中率都非常低。農(nóng)地流轉(zhuǎn)沒有如期促進農(nóng)地集中，土地成片流轉(zhuǎn)難，農(nóng)地經(jīng)營難以達到最優(yōu)規(guī)模⑤鐘 甫寧，王興穩(wěn):《現(xiàn)階段農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場能減輕土地細碎化程度嗎?——來自江蘇興化和黑龍江賓縣的初步證據(jù)》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》，2010年第1期。。

(二)影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)因素的探討

1、非農(nóng)就業(yè)因素

現(xiàn)有多數(shù)研究主要從社會分工的角度探討農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的影響，并得出了農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)有助于促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)的結(jié)論。較自由的勞動力市場能產(chǎn)生更多的土地租賃⑥Yao，Yang.The Development of the Land Lease Market in Rural China，Land Economics，2000，76(2)，土地的自由流轉(zhuǎn)又具有交易收益效應(yīng)和邊際產(chǎn)出拉平效應(yīng)，從而有助于提高土地資源的配置效率⑦Yao，Yang.The Development of the Land Lease Market in Rural Chin，Lnd Ecoomcs200076()。上述研究隱含的邏輯關(guān)系是:農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)化分工能提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，而農(nóng)戶兼業(yè)化則阻礙了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高，降低了土地產(chǎn)出率和土地利用率。

但是，另一些學(xué)者則認為，非農(nóng)就業(yè)機會的產(chǎn)生并不必然導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)。中國農(nóng)村土地低流轉(zhuǎn)率、農(nóng)戶兼業(yè)化是農(nóng)戶基于家庭收益最大化理性決策的必然結(jié)果。非農(nóng)就業(yè)、地權(quán)穩(wěn)定、交易費用、情感依賴、家庭結(jié)構(gòu)、中介組織等等，沒有任何單一要素可以完全解釋中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)速率緩慢的經(jīng)濟事實，相對而言，農(nóng)地的社會保障功能以及農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益預(yù)期值等要素構(gòu)成了制約農(nóng)地流轉(zhuǎn)速率的關(guān)鍵要素⑧劉芬華:《是何因素阻礙了中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)》，《經(jīng)濟學(xué)家》，2011年第2期?！，F(xiàn)階段農(nóng)地流轉(zhuǎn)不直接導(dǎo)致農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，離地失業(yè)或者滯留在農(nóng)地是農(nóng)民流轉(zhuǎn)農(nóng)地后可能的勞動力走向⑨游和遠，吳次芳:《農(nóng)地流轉(zhuǎn)、稟賦依賴與農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移》，《管理世界》，2010年第3期。。

2、社會保障因素

農(nóng)民的土地保障功能仍較明顯。一方面，我國人口壓力的長期性及城市化的滯后，使得農(nóng)村土地實際上承擔著農(nóng)村的社會保障功能;另一方面，離土進城的農(nóng)民絕大多數(shù)從事臨時雇傭工作，被排除在城市社會保障之外⑩李躍:《新農(nóng)村建設(shè)中的土地流轉(zhuǎn)問題分析》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》，2010年第4期。。在社會保障體系不完善的情況下，土地的保障功能不可忽視。我國的社會保障體系還未能覆蓋所有的農(nóng)村地區(qū)，無法為那些將土地流轉(zhuǎn)出去的散戶提供充分的社會保障，落后的社會保障體系影響了土地流轉(zhuǎn)主體的積極性??姚洋:《中國農(nóng)地制度:一個分析框架》，《中國社會科學(xué)》，2000年第2期。。要想發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，應(yīng)當將“保障”從“土地”中剝離出來，通過發(fā)展農(nóng)村第二、第三產(chǎn)業(yè)和完善農(nóng)村社會保障體系，解除流轉(zhuǎn)出土地農(nóng)民的后顧之憂?陳潔，劉銳，張建倫:《安徽省種糧大戶調(diào)查報告》，《中國農(nóng)村觀察》，2009年第4期。。

一些學(xué)者提出，通過制度創(chuàng)新，實施土地換保障，建立失地農(nóng)民多元化的社會保險費用籌集機制?盧海元:《土地換保障:妥善安置失地農(nóng)民的基本設(shè)想》，《中國農(nóng)村觀察》，2003年第6期。。所謂“土地換保障”是指農(nóng)戶通過放棄集體土地的使用權(quán)(有時甚至是承包經(jīng)營權(quán))換取一定的社會保障權(quán)益?鄭雄飛:《從他物權(quán)看“土地換保障”:一個法社會學(xué)的分析》，《社會學(xué)研究》，2009年第3期。。相關(guān)研究主要涉及下述問題:

(1)實行“土地換保障”的合理性。秦暉認為“國家保障”與“土地保障”之間并不構(gòu)成一種并列的選擇關(guān)系?秦暉:《中國農(nóng)村土地制度與農(nóng)民權(quán)利保障》，《探索與爭鳴》，2002年第7期。。馬小勇等則認為，如果不進行置換就意味著農(nóng)民獲得雙重保障，這對其他社會成員不公平?馬小勇，薛新婭:《中國農(nóng)村社會保障制度改革:一種“土地換保障”的方案》，《寧夏社會科學(xué)》，2004年第3期。。韓俊等告誡，簡單地要求農(nóng)民以放棄對集體土地權(quán)利的分享為代價獲得市民身份和社會保障是不公平的?韓俊:《中國農(nóng)村土地問題調(diào)查》，上海:上海遠東出版社，2009年版。。

(2)置換方式的選擇。盧海元認為條件已經(jīng)基本成熟，應(yīng)當以失地農(nóng)民為突破口，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老保障制度?盧海元:《以被征地農(nóng)民為突破口建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的國民社會養(yǎng)老保障制度》，《中國勞動》，2007年第2期。。秦暉主張“土地換保障”不能通過行政力量強制實施，應(yīng)當遵循自愿、合意原則，通過市場手段實施?秦暉:《土地與保障以及“土地換保障”》，《經(jīng)濟觀察報》，2007年11月26日。。近兩年，有學(xué)者通過比較浙江、成都和重慶征地安置中的社會保障和商業(yè)保險模式，提出應(yīng)加大政府支持力度、引入市場力量，建立多層次的保障體系①②宋明岷:《失地農(nóng)民“土地換保障”模式評析》，《福建論壇》(人文社會科學(xué)版)，2007年第7期。。

(3)“土地換保障”對農(nóng)戶福利的影響。徐烽烽、李放等在阿瑪?shù)賮啞ど目尚心芰Ψ椒?capability approach)框架下，通過模糊評價方法對蘇南農(nóng)戶“土地換保障”前后福利的變化進行的評價表明，“土地換保障”后農(nóng)戶總體福利水平明顯提高③徐 烽烽，李放，唐焱:《蘇南農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)置換城鎮(zhèn)社會保障前后福利變化的模糊評介——基于森的可行能力視角》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》，2010年第8期。。

3、地方政府因素

一些學(xué)者認為，政府可以在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中發(fā)揮更大作用，因為制約當前農(nóng)地流轉(zhuǎn)效率提升的不僅有來自農(nóng)戶“鄉(xiāng)土”情結(jié)等微觀方面因素，還有基層政府引導(dǎo)力度不夠等宏觀因素④潘錦云，汪時珍:《制約農(nóng)地流轉(zhuǎn)效率提升的因素研究》，《河南社會科學(xué)》，2011年第1期。。政府可以在以下幾方面發(fā)揮重要角色:(1)健全農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系的建設(shè)。(2)幫助農(nóng)戶建立土地流轉(zhuǎn)臺賬和檔案，指導(dǎo)農(nóng)戶簽訂合同，幫助化解合同簽訂和執(zhí)行中的風(fēng)險，為有轉(zhuǎn)入土地需求的農(nóng)戶提供土地流轉(zhuǎn)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的信息。(3)幫助土地流轉(zhuǎn)的雙方確立合理的補償標準。(4)鼓勵并規(guī)范農(nóng)戶間簽訂正式的流轉(zhuǎn)合同，以保證流轉(zhuǎn)土地的穩(wěn)定性，減少土地流轉(zhuǎn)糾紛。(5)加大對農(nóng)民法律知識的培訓(xùn)力度，提高農(nóng)民自覺履行合同、維護自身合法權(quán)益的意識和能力。(6)對城郊鎮(zhèn)與非城郊鎮(zhèn)的土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)分類指導(dǎo)⑤⑥陳潔，劉銳，張建倫:《安徽省種糧大戶調(diào)查報告》，《中國農(nóng)村觀察》，2009年第4期。。

也有學(xué)者認為，近幾年土地流轉(zhuǎn)中存在的主要問題正是地方政府的行政推動導(dǎo)致的。首先是違背了自愿性原則，其次是出現(xiàn)了“去糧化”，甚至違法轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地問題，這種問題可能導(dǎo)致國家宏觀調(diào)控失效，也危害農(nóng)民土地權(quán)益，關(guān)系到國家糧食安全等問題⑦黎霆，趙陽，辛賢:《當前農(nóng)地流轉(zhuǎn)的基本特征及影響因素分析》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》，2009年第10期。。因此，既要發(fā)揮政府在推動土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營中的作用，又要規(guī)范政府的行為，明確政府的角色定位，加強民主和社會監(jiān)督⑧北京天則經(jīng)濟研究所《中國土地問題》課題組:《土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化》，《管理世界》，2010年第7期。。

基于上述研究提出的相應(yīng)政策建議包括:一是完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，明確土地流轉(zhuǎn)利益主體;二是完善農(nóng)村土地治權(quán)結(jié)構(gòu)，保障土地流轉(zhuǎn)合法利益;三是完善土地流轉(zhuǎn)中介組織，促進土地高效有序集中;另外消除土地社會保障功能，推進土地完全自由流轉(zhuǎn)⑨麻 昌華，汪安亞:《當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度中存在的問題及其成因分析》，《湖北民族學(xué)院學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2008年第4期。。

二、關(guān)于宅基地流轉(zhuǎn)

宅基地是農(nóng)民房屋的地基，它既是居住場所又是生產(chǎn)生活場所。家庭承包制實施以來，農(nóng)業(yè)用地法律制度變遷的基本趨勢是不斷增強農(nóng)民土地權(quán)利，政府一直鼓勵土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)一直為政策所肯定和鼓勵不同，農(nóng)村宅基地制度基本上未突破1962年《農(nóng)村人民公社工作條例修正草稿》的框架，現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度仍是“宅地兩制”:現(xiàn)行法律、法規(guī)賦予了農(nóng)民房屋流轉(zhuǎn)的權(quán)利，但農(nóng)民對宅基地并無獨立的處分權(quán)，不能隨意買賣。法律明文禁止宅基地抵押，農(nóng)村宅基地是否可以贈與或繼承仍然沒有明確規(guī)定⑩?袁鋮:《城鄉(xiāng)一體化進程中農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)研究》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》，2010年第11期。。

盡管學(xué)者們普遍認為現(xiàn)行宅基地使用權(quán)的某些制度已不合時宜，有些學(xué)者甚至認為在生產(chǎn)領(lǐng)域的土地承包權(quán)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，如果長期得不到生活領(lǐng)域里宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的支撐，農(nóng)村土地承包權(quán)經(jīng)營權(quán)市場就不可能真正走向成熟?吳 次芳，譚榮，靳相木:《中國土地產(chǎn)權(quán)制度的性質(zhì)和改革路徑分析》，《浙江大學(xué)學(xué)報》(人文社會科學(xué)版)，2010年第6期。。但是，有關(guān)法律對宅基地流轉(zhuǎn)采取的謹慎限制的態(tài)度使這一問題遠比承包地流轉(zhuǎn)復(fù)雜的多，如何完善和改革這一制度成為一個頗具爭議的問題。問題實際上最終轉(zhuǎn)化為農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)面臨的約束條件及大規(guī)模流轉(zhuǎn)的時機是否已經(jīng)成熟的問題。

(一)支持宅基地流轉(zhuǎn)的理由

一些學(xué)者認為，農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)是城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程中的必然結(jié)果?葉艷妹，彭群，吳旭生:《農(nóng)村城鎮(zhèn)化、工業(yè)化驅(qū)動下的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問題探討——以浙江省湖州市、承德市為例》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》，2002年第9期。。在城市住房已經(jīng)成為城市居民最重要的市場化財產(chǎn)的情況下，如果繼續(xù)維持農(nóng)村宅基地的非商品化、非資本化和非市場化對農(nóng)民來講就不再是利益保護，而是一種財產(chǎn)利益的制度性損失了。國家應(yīng)該對農(nóng)村宅基地制度進行改革，減少對不同體系下的土地權(quán)利的不公平對待，減少那些制約城鄉(xiāng)地區(qū)的土地使用者因權(quán)力不明晰和弱化而影響其分享經(jīng)濟增長機會的因素①國 務(wù)院發(fā)展研究中心“中國土地政策改革”課題組:《中國土地政策改革:一個整體性行動框架》，《改革》，2006年第2期。。按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基本要求，通過建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場體系和流轉(zhuǎn)機制，使農(nóng)民從土地的人身依附關(guān)系中解脫出來，使那些想脫離土地的農(nóng)民通過土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，獲得相應(yīng)利益，解除其進入城市并長期生活的后顧之憂②歐陽安蛟，蔡鋒銘，陳立定:《農(nóng)村宅基地退出機制建立探討》，《中國土地科學(xué)》，2009年第10期。。持上述主張的學(xué)者主要基于下述理由:

1、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度缺失導(dǎo)致農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益不能實現(xiàn)。(1)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度缺失嚴重制約農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移。如果農(nóng)村宅基地和住房可以自由流轉(zhuǎn)，舉家外出的農(nóng)民可能通過轉(zhuǎn)讓而籌集一部分進城長期居住的資金，從而加快農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移。(2)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度缺失阻礙農(nóng)村經(jīng)濟健康發(fā)展。農(nóng)村貸款難的重要瓶頸在于缺乏擔保，不動產(chǎn)是公認的最好的擔保品。然而，現(xiàn)行農(nóng)地法律禁止農(nóng)民以耕地、宅基地、自留地、自留山使用權(quán)進行抵押獲得貸款，雖然法律允許農(nóng)民將房屋進行抵押，但銀行不愿意接受沒有土地作為抵押物的農(nóng)村住房進行抵押。(3)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度缺失違背了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展③④李植斌:《農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)研究》，《國土資源科技管理》，2003年第3期。。

2、城鎮(zhèn)化不斷加速過程中農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)問題引發(fā)了一系列問題。宅基地的福利性分配和無償使用，導(dǎo)致出現(xiàn)農(nóng)村人口減少和村莊用地擴大并存的悖論，宅基地面積超標、宅基地不能充分流轉(zhuǎn)和正常市場交易，造成宅基地資源大量閑置，同時隱性流轉(zhuǎn)與交易大量存在⑤⑥韓俊:《中國農(nóng)村土地問題調(diào)查》，上海:上海遠東出版社，2009年版。。宅基地交易沖擊了宅基地管制制度，其后果是宅基地交易秩序的無序化和宅基地管制制度失靈，立法的引導(dǎo)功能不能實現(xiàn)，土地政策的目標落空⑦楊 一介:《農(nóng)村宅基地制度面臨的問題》，《中國農(nóng)村觀察》，2007年第5期。。

3、實現(xiàn)宅基地流轉(zhuǎn)可帶來一系列收益。(1)有利于將農(nóng)民的房屋資產(chǎn)變?yōu)橘Y本，拓展農(nóng)民融資渠道;(2)有利于提高農(nóng)民財產(chǎn)性收入，擴大農(nóng)村消費需求;(3)有利于村鎮(zhèn)規(guī)劃管理，促進新農(nóng)村建設(shè);(4)有利于城鄉(xiāng)房產(chǎn)統(tǒng)籌發(fā)展⑧伍萬云:《制度創(chuàng)新下的地方性農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)改革的戰(zhàn)略思考》，《當代世界與社會主義》，2011年第2期。。

(二)農(nóng)村宅基地退出機制設(shè)計

由于不少地區(qū)的土地制度創(chuàng)新實踐不斷涌現(xiàn)，學(xué)者們紛紛跟蹤、總結(jié)農(nóng)村各地的土地制度創(chuàng)新經(jīng)驗。一些學(xué)者介紹了宅基地流轉(zhuǎn)及有償使用的各類形式，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)農(nóng)村居民點整理、農(nóng)村宅基地置換及農(nóng)戶房屋抵押貸款融資方式的經(jīng)驗，提出結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，通過實施農(nóng)村宅基地整理、置換、復(fù)墾工程，推動農(nóng)戶退出宅基地，加快農(nóng)村宅基地退出的建議。

作為理性經(jīng)濟人，為追求個人利益最大化，農(nóng)戶(包括已遷移到城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍的原農(nóng)戶)一般是不會主動放棄合法申請、繼承、轉(zhuǎn)讓乃至非法占用的已有宅基地。建立農(nóng)村宅基地退出機制的基本思路就是要建立起能促進農(nóng)戶主動退出宅基地的激勵機制和約束機制⑨⑩張秀智，丁銳:《經(jīng)濟欠發(fā)達與偏遠農(nóng)村地區(qū)宅基地退出機制分析:案例研究》，《中國農(nóng)村觀察》，2009年第6期。。在制定和執(zhí)行建立宅基地退出機制的相關(guān)政策的過程中，政府的主導(dǎo)與指導(dǎo)起核心作用。學(xué)術(shù)界普遍認為應(yīng)本著以下原則:

1、保障農(nóng)民合法權(quán)益。農(nóng)村宅基地退出機制的建立應(yīng)以保障農(nóng)戶對宅基地的合法權(quán)益、不增加合法占用宅基地農(nóng)戶的經(jīng)濟負擔為基本前提?歐陽安蛟，蔡鋒銘，陳立定:《農(nóng)村宅基地退出機制建立探討》，《中國土地科學(xué)》，2009年第1期。。在制定農(nóng)民工進城落戶與宅基地退出政策時，應(yīng)適時建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的農(nóng)村宅基地退出補償機制，解除農(nóng)民工退出宅基地的后顧之憂?張 怡然，邱道持:《農(nóng)民工進城落戶與宅基地退出影響因素分析——基于重慶市開縣357份農(nóng)民工的調(diào)查問卷》，《中國軟科學(xué)》，2011年第2期。。通過適當?shù)母＠甙才偶把a償使得農(nóng)戶主動退出宅基地后所享受的福利略大于或不小于宅基地申請及保有的福利。建立農(nóng)村宅基地退出收回補償制度，建立多元化的農(nóng)村住房保障體系，促使農(nóng)戶自愿放棄宅基地申請。壓力機制主要針對違法取得、面積超標及多途徑合法取得的一戶多宅，村民戶籍變化或身份變化轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民后等的非本集體經(jīng)濟組織成員占用的存量宅基地?張秀智，丁銳:《經(jīng)濟欠發(fā) 達與偏遠農(nóng)村地區(qū)宅基地退出機 制分析:案例研究》，《中國農(nóng) 村觀察》，2009年第6期。。

3、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的政策設(shè)計必須重視各種土地使用制度改革的相互配套。在保護耕地的目標下，土地的再配置與戶籍改革聯(lián)動。勞動力要和土地指標一起流動，推動土地和戶籍制度的聯(lián)動改革??陸 銘，陳釗:《為什么土地和戶籍制度需要聯(lián)動改革——基于中國城市和區(qū)域發(fā)展的理論和實證研究》，《學(xué)術(shù)月刊》，2009年第9期。。建立類似于城鎮(zhèn)土地收購儲備制度的農(nóng)村宅基地收購、儲備體系;建立政府的農(nóng)村宅基地基金，保障對宅基地實施收購、整理及退出補償?shù)鹊木薮筚Y金需求?歐陽安蛟，蔡鋒銘，陳立定:《農(nóng)村宅基地退出機制建立探討》，《中國土地科學(xué)》，2009年第1期。。

4、完善農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)法律制度基本框架。建立農(nóng)村宅基地強制登記制度;建立宅基地有償使用制度、增加保有環(huán)節(jié)的稅費負擔，使得持有宅基地的成本高于收益，促使其主動退出宅基地;盡快將農(nóng)村宅基地買賣權(quán)和抵押權(quán)歸還給農(nóng)民，引入優(yōu)先購買權(quán)制度①孫 宇，馮向輝:《宅基地優(yōu)先購買權(quán)初探》，《中國農(nóng)村觀察》，2007年第5期。。

(三)現(xiàn)階段宅基地制度創(chuàng)新的約束條件

另一些學(xué)者認為，現(xiàn)階段不應(yīng)大力提倡集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。宅基地流轉(zhuǎn)涉及一系列配套制度改革，一些地方試圖推行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，其結(jié)果可能是所產(chǎn)生的問題要比所解決的問題多得多。這種流轉(zhuǎn)必然會造成新的分配不公、建設(shè)用地規(guī)模失控、城市產(chǎn)權(quán)進一步混亂等問題。這部分學(xué)者主要從幾方面論述自己的觀點:

1、就財產(chǎn)屬性而言，農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)缺乏作為可流通財產(chǎn)的基本要求，存在著嚴重的身份屬性②高 富平:《農(nóng)村建設(shè)用地制度改革研究》，《上海財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》，2010年第2期。。因為集體土地所有權(quán)模糊不清，集體成員權(quán)的界定模糊且缺乏退出機制③陳 劍波:《農(nóng)地制度:所有權(quán)問題還是委托－代理問題》，《經(jīng)濟研究》，2006年第7期。。按照《農(nóng)村土地承包法》:本集體經(jīng)濟組織的成員有權(quán)承包本集體的土地，但如何界定集體經(jīng)濟組織成員的身份，沒有相關(guān)的法律規(guī)定。對于已經(jīng)進城的農(nóng)民來說，如果有能力留在城市，宅基地和承包經(jīng)營權(quán)怎么辦?④趙 陽:《城鎮(zhèn)化背景下的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度及相關(guān)問題》，《經(jīng)濟社會體制比較》，2011年第2期。

2、農(nóng)戶宅基地的流轉(zhuǎn)意愿與經(jīng)濟發(fā)展程度有密切關(guān)系。對經(jīng)濟欠發(fā)達和偏遠農(nóng)村地區(qū)的宅基地退出機制進行的研究表明，在該類地區(qū)建立宅基地退出機制面臨一系列困難和限制條件。宏觀上，基礎(chǔ)設(shè)施的投入和集體土地產(chǎn)權(quán)設(shè)置是迎合農(nóng)村發(fā)展需求的關(guān)鍵前提條件，也是建立宅基地退出機制的基礎(chǔ);微觀上，特定地區(qū)的農(nóng)民就業(yè)模式、對土地因素依賴程度、農(nóng)村特色會直接影響宅基地退出機制的適用性和效率，同時也是決定地區(qū)農(nóng)村發(fā)展模式的關(guān)鍵因素⑤張 秀智，丁銳:《經(jīng)濟欠發(fā)達與偏遠農(nóng)村地區(qū)宅基地退出機制分析:案例研究》，《中國農(nóng)村觀察》，2009年第6期。。

3、農(nóng)地非農(nóng)化并非一定產(chǎn)生巨額增值。賀雪峰通過對小產(chǎn)權(quán)房的研究得出結(jié)論:并不是土地只要非農(nóng)使用，就一定可以產(chǎn)生巨額增值，土地非農(nóng)使用的價值實質(zhì)上是由二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展所派生出來的⑥賀 雪峰:《小產(chǎn)權(quán)房、土地收益與城鄉(xiāng)差距問題》，《廣東商學(xué)院學(xué)報》，2009年第5期。

三、結(jié) 語

盡管存在分歧，各界學(xué)者們普遍在下述問題上達成共識:

(一)土地管理的許多深層次問題不是由系統(tǒng)內(nèi)部因素產(chǎn)生的，而是由系統(tǒng)外部因素引致和脅迫的。土地管理制度改革應(yīng)該納入社會政治經(jīng)濟制度改革的總框架，需借助一定的政策設(shè)計和制度安排，當前農(nóng)地制度改革的一個重點應(yīng)該是相關(guān)配套與保障制度的建設(shè)⑦⑧陳 水生:《土地流轉(zhuǎn)的政策績效和影響因素分析》，《社會科學(xué)》，2011年第5期。。

(二)中國農(nóng)地制度變遷將是一個漫長而艱難的過程。因為經(jīng)濟發(fā)展水平、社會保障制度替代以及農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益預(yù)期約束變量，并非短期內(nèi)可以解決，因此，依賴行政手段達到農(nóng)地集中目標的任何企圖，都必然會遭受到多方位勢力的抵御。在中國現(xiàn)有條件下，土地流轉(zhuǎn)不能大規(guī)模推進⑨⑩游 和遠，吳次芳:《農(nóng)地流轉(zhuǎn)、稟賦依賴與農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移》，《管理世界》，2010年第3期。。

綜上所述，當前農(nóng)村土地制度研究文獻數(shù)量龐大，研究領(lǐng)域既涉及流轉(zhuǎn)原因也涉及制度設(shè)計和對策，分析視角由農(nóng)戶個人特征和需求等微觀層面上升到財政和地方政府等中觀制度以及土地制度和法規(guī)等宏觀環(huán)境層面，理論依據(jù)擴展到政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)、法學(xué)等領(lǐng)域，分析方法更為強調(diào)深入農(nóng)村和農(nóng)戶的實地調(diào)查。但是，當前的研究在數(shù)量上仍偏重簡單的問題描述與表層的對策，能結(jié)合時代背景、近期能夠?qū)嵤┎⒓骖櫳鐣?、法律、政治、?jīng)濟等各方面情況的理論仍然不足，較少看到對政策建議可操作性進行論證，還不能滿足實踐的需要，特別對宅基地退出機制的研究更是遠遠落后于實踐，這為未來的研究留下了空間。