畢可軍

(山東社會科學(xué)院《東岳論叢》編輯部，山東 濟(jì)南250002)

法治作為一種治國理政的基本方式，除了具備完善的法律體系外，還必須要求公權(quán)力行使者要具有相應(yīng)的法治思維方式。而法治的核心是建設(shè)法治政府，法治政府的實(shí)質(zhì)是行政法治，要求行使行政權(quán)的行政主體依法行政。沒有行政機(jī)關(guān)的法治行政，依法治國就失去了最主要的支柱①應(yīng)松年主編:《行政法學(xué)新論》，北京:中國方正出版社，1998年版，第51頁。。十八大報告也再次強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)依法行政。因此，為了落實(shí)十八大精神，加快推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府的步伐，必然要求培養(yǎng)一種行政法治思維方式，融入到行政主體的行政活動之中。

一、行政法治思維的內(nèi)涵

法治思維是人們在法治理念的基礎(chǔ)上，運(yùn)用法律規(guī)則、法律精神和法律邏輯認(rèn)識問題、分析問題、解決問題的思路與方法。它是以合法性為思考問題的邏輯起點(diǎn)，以公平正義為核心價值目標(biāo)的思維方式。因此，它并不等同于法律思維，法律思維是人們對法律現(xiàn)象的認(rèn)知與反映，并運(yùn)用法律思考、認(rèn)識、解決問題的方式。法律思維僅是要求人們按照法律規(guī)范去認(rèn)識問題與解決問題，而不論法律是否是良法，也沒有強(qiáng)調(diào)公平正義的價值目標(biāo)。在行政活動中，行政主體對行政法律的認(rèn)知和反映以及進(jìn)而運(yùn)用行政法律規(guī)范思考、認(rèn)識和解決問題的方法，就是行政法律思維。同樣，在行政法治建設(shè)中，不只是需要行政法律思維，更需要運(yùn)用行政法治思維辦事。這是因?yàn)樾姓顒硬坏蟀凑辗ǖ囊?guī)定行政，更要求強(qiáng)調(diào)行政的正當(dāng)性，亦即行政的公正性;不但要追求形式法治，更要追求實(shí)質(zhì)法治。另外，行政法律規(guī)范多樣、復(fù)雜而多變，客觀上人們有時也不可能按照每一具體的行政法規(guī)范去思考問題與解決問題，但是可以按照行政法治的基本理念、價值和精神去思考問題和解決問題。

那么，什么是行政法治思維，它又具有哪些內(nèi)涵?簡言之，行政法治思維是指行政主體在行政過程中，運(yùn)用行政法治的基本原理、精神與邏輯去認(rèn)識問題，分析問題、解決問題的思路和方法。其核心就是一種蘊(yùn)含行政法治理念、價值和精神的思維方法和行動方式。其基本內(nèi)涵是要求行政主體在行政管理中要具有依良法行政理念、權(quán)力制約和權(quán)利本位思想、民主行政精神、正當(dāng)程序意識、責(zé)任行政觀念等思維品性。

(一)依良法行政理念

行政法治思維首先要求行政主體在行政活動中應(yīng)時刻養(yǎng)成依良法行政的思維習(xí)慣。其一，在對待權(quán)力與法的關(guān)系上，要形成法大于權(quán)，法高于權(quán)的穩(wěn)定的價值取向和心態(tài)，要依法行政，而不是依領(lǐng)導(dǎo)意志行政，即法治而非人治，這里的法是良法，既包括嚴(yán)格意義上的具體法律規(guī)范，也包括行政法原則和精神;其二，要求在行政決策、行政執(zhí)法過程中，合法性思維優(yōu)于政治思維與經(jīng)濟(jì)思維。行政主體在作出決策和選擇行動方案時，要做到“即使它被認(rèn)為在政治上是有利的，在經(jīng)濟(jì)上是有益的，在道德上是善的，只要它不具備合法性基礎(chǔ)，就必須將其排除在選擇范圍之外?！雹汆嵆闪?《法治理念與法律思維》，《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》，2000年第4期。比如，地方政府不能為了政績和片面追求GDP而制定與法律法規(guī)相沖突的地方規(guī)章與政策，甚至實(shí)行地方保護(hù)和區(qū)域封鎖，這種行政方式雖然形式是依法行政，但卻不是依良法行政，其實(shí)質(zhì)不是一種行政法治思想的指引，而是政治思維和經(jīng)濟(jì)思維占主導(dǎo)取向，本質(zhì)上也是違法行政。其三，依良法行政還要求行政主體有法制統(tǒng)一意識和法律監(jiān)督意識，在行政立法和作出行政決策時，不能與上位法相抵觸，發(fā)現(xiàn)有與上位法相沖突的行政法規(guī)范，有權(quán)處理的應(yīng)立即處理，無權(quán)處理的，應(yīng)及時向有權(quán)機(jī)關(guān)提出處理建議。

(二)權(quán)力有限和權(quán)利本位思想

行政管理活動，很多時候都是權(quán)力與權(quán)利的博弈過程，其最終結(jié)果應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)政府與公民雙贏的正和博弈。這就要求行政主體在行政過程中要正確處理政府權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系。行政權(quán)追根溯源來源于公民權(quán)利，公民通過選舉代表以代議制的形式制定法律，授權(quán)于行政主體，因此，行政權(quán)力是有法定授權(quán)范圍的，亦即是有邊界的。而且，“在人民主權(quán)的國家，行政權(quán)力的配置目的是服務(wù)于公民權(quán)利的”②方世榮:《論行政相對人》，北京:中國政法大學(xué)出版社，2000年版，第112頁。?？梢?，公民授權(quán)的目的是要求行政主體管理好社會公共事務(wù)，創(chuàng)造、集合并合理分配公共產(chǎn)品，保護(hù)和實(shí)現(xiàn)公民的各種合法權(quán)益，為公民謀福祉。因此，行政主體在行政過程中，要形成權(quán)利是本源，權(quán)利是目的，權(quán)力是手段，權(quán)力有邊界的思維傾向，并以此指引行政實(shí)踐，依法行使公民授予的權(quán)力，這樣才會真正做到權(quán)為民所用，利為民所謀，才不會以權(quán)謀私和恣意侵害公民權(quán)利。

(三)民主行政精神

行政管理的公益性和行政權(quán)的強(qiáng)制力使行政行為具有單方性和強(qiáng)制性，容易造成行政實(shí)踐中行政主體的獨(dú)斷專行，而忽視公眾的參與，協(xié)商與合作，這樣容易使行政行為缺乏正當(dāng)性、合理性和科學(xué)性，也使相對人難以信服與接受。因此，在行政過程中，行政主體要有公眾參與意識，不管是行政立法、行政決策、還是具體執(zhí)法活動，都要讓公眾有話語權(quán)，要形成民主行政的精神。在處理政府意志與公眾意志的關(guān)系上，形成一種協(xié)商與合作的觀念。具體要求行政主體在這種思維習(xí)慣的指引下，在行政立法、行政決策與行政執(zhí)法實(shí)踐中，形成行政聽證、座談、協(xié)商、征求意見、聽取陳述申辯等行政方式，從而增強(qiáng)行政行為的合法性、合理性、科學(xué)性和可接受性。

(四)正當(dāng)程序意識

正當(dāng)程序亦即“正當(dāng)法律程序”，作為一條重要的法治觀念與憲法原則，起源于英國的“自然正義”原則，在英、美、法、德等西方國家的憲法和憲法性法律文本中都有所規(guī)定。正當(dāng)程序條款最初適用于司法程序，具體包括兩項內(nèi)容，即“任何人都不應(yīng)當(dāng)成為自己案件的法官”和“當(dāng)事人有陳述和被傾聽的權(quán)利”。之后，正當(dāng)程序又逐步運(yùn)用于行政活動領(lǐng)域，成為衡量行政行為正當(dāng)性的標(biāo)準(zhǔn)③方世榮，周偉:《政策轉(zhuǎn)化為法律的正當(dāng)程序研究》，《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報》，2006年第6期。。程序公正已經(jīng)成為現(xiàn)代法治國家共同的價值取向，也是行政民主和行政法治應(yīng)該遵守的普遍法則。因此，行政主體在行政過程中應(yīng)當(dāng)遵守正當(dāng)程序，這種正當(dāng)程序就是行政程序，它是指行政主體在行政過程中必須依法遵守的方式、步驟和時限，且蘊(yùn)含了行政公開、公眾參與等程序原則和要求。遵守法定的行政程序是依法行政的核心要求。行政主體只有遵守法定程序行政，才能克服行政的恣意和擅斷，才能避免隨意剝奪公民的權(quán)利和擅自增加公民的義務(wù)。而且，“正當(dāng)法律程序是扼制腐敗的屏障”④姜明安等:《論法治反腐》，北京:法律出版社，2008年版，第174頁。。行政主體通過信息公開、公眾參與、回避、說明理由，聽取陳述和申辯等程序，可以使行政權(quán)力在陽光下運(yùn)行，聽取公眾的意見，接受公眾的監(jiān)督，從而防止濫用職權(quán)，以權(quán)謀私。因此，行政主體在行政活動中必須有正當(dāng)程序的意識，養(yǎng)成遵守法定程序的行政方式和習(xí)慣，行政立法與行政決策應(yīng)有公眾參與的過程，行政決定除涉及國家秘密、商業(yè)秘密及個人隱私外，應(yīng)向社會公開，在行政執(zhí)法過程中，作出影響相對人權(quán)益，尤其是不利的行政行為，要說明理由，聽取申辯，告知權(quán)利，選撥干部要公開透明，要聽取并參考公眾的意見等?？傊姓黧w的正當(dāng)程序意識應(yīng)當(dāng)滲透和貫穿于所有行政活動之中。

(五)責(zé)任行政觀念

責(zé)任行政是行政法治的基礎(chǔ)，責(zé)任行政觀念是行政法治思維的基本要素。有學(xué)者甚至認(rèn)為，“沒有責(zé)任，就沒有行政法治”①石佑啟:《對行政法治的幾點(diǎn)思考》，《湘潭工學(xué)院學(xué)報(社科版)》，2001年第1期。。這足以說明責(zé)任行政對行政法治的重要性。其一，法治的基本要求之一，就是違法行為要承擔(dān)法律責(zé)任，無論違法者是誰。其二，公權(quán)力的產(chǎn)生是與承擔(dān)職責(zé)為前提的。按照社會契約論的觀點(diǎn)，人民在讓與權(quán)利予政府的時候，是與政府有約定的，這種約定就是權(quán)力對應(yīng)的義務(wù)，亦即責(zé)任，要用權(quán)力保護(hù)人民的權(quán)利，為人們謀福利。違背了這個約定，就要承擔(dān)違約責(zé)任，人民有權(quán)利收回權(quán)力，并追其責(zé)任。因此，行政主體要形成有權(quán)就有責(zé)，濫權(quán)則擔(dān)責(zé)，侵權(quán)要賠償?shù)囊庾R，從而形成依法用權(quán)，認(rèn)真履責(zé)的行政方式。行政主體形成責(zé)任意識，要敢于擔(dān)當(dāng)責(zé)任，要確保失職瀆職時相應(yīng)法律責(zé)任“到位”，行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)有重大責(zé)任者，要主動引咎辭職。違法不擔(dān)責(zé)，法律就會成一紙空文，喪失權(quán)威，依法行政和建設(shè)法治政府就會成為空談。

二、行政法治思維的作用

行政主體運(yùn)用行政法治思維行政，養(yǎng)成良好的行政法治思維習(xí)慣，對轉(zhuǎn)變行政方式，提高化解矛盾、降低風(fēng)險的能力，保障依法行政常態(tài)化以及建設(shè)法治政府等都具有積極的作用。

(一)有助于轉(zhuǎn)變行政主體的行政方式

政府要用行政法治思維行政，是社會轉(zhuǎn)型的需要。中國社會已從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，政府管理方略也已從統(tǒng)治向善治轉(zhuǎn)變，從人治向法治轉(zhuǎn)變。在這種轉(zhuǎn)變中思維方式的轉(zhuǎn)變是先導(dǎo)，因?yàn)橐庾R是行動的指南，思想不轉(zhuǎn)變，法治很難付諸行動，法治政府建設(shè)的目標(biāo)就會落空，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也會失去保障。過去，在全能政府的政治思維乃至權(quán)力至上的人治思維的指引下，行政權(quán)無所不能、無孔不入，也導(dǎo)致濫用權(quán)力，違法行政。而且這種管理模式把公民當(dāng)成管理的客體，其結(jié)構(gòu)是封閉的和單向的，不重視公民的主體地位，不重視行政民主，沒有公眾的參與、協(xié)商與合作，具有濃厚的官僚性和強(qiáng)制性。這種管理方式也因缺乏公眾的參與，而很難保證其科學(xué)性和合理性，也很難讓公眾信服和接受。社會轉(zhuǎn)型使當(dāng)代行政管理方式已轉(zhuǎn)變?yōu)楣仓卫?，公共治理的基本原則就是法治和民主。法治要求依法行政，依法用權(quán)，而民主的治理過程是開放的和雙向度的，要求做到行政公開和公眾參與。這些都是行政法治的基本觀念、原則和精神。行政權(quán)力只有在法制軌道上接受陽光的照射才不會濫用，只有讓公眾參與到行政管理的過程，聽取公眾的意見和利益訴求，才能保障行政管理的民主性、科學(xué)性和合理性。因此，行政主體的行政管理方式必須融入行政法治思維。

(二)有利于提高行政主體化解矛盾，降低風(fēng)險的能力

社會轉(zhuǎn)型帶來了社會利益的多元化，這種多元利益的競爭和博弈，自然會帶來社會的高風(fēng)險化和復(fù)雜化。而行政主體用行政法治思維行政，能提高其化解矛盾，降低風(fēng)險的能力，從而提高行政管理效率。行政主體的行政法治思維是否養(yǎng)成，對依法行政能力有著直接的影響。行政主體只有具備了行政法治思維方式，在處理復(fù)雜社會問題時，才會以合法性為前提，以法律為根據(jù)使用權(quán)力，才能做到民主行政，合法行政，陽光行政。這樣，才能降低管理成本，化解社會矛盾，合理協(xié)調(diào)利益和分配利益。如，房屋拆遷是近來社會矛盾激化較為典型的社會事件，原因就在于一些行政主體在解決這一問題時缺乏行政法治思維的指引。房屋拆遷大多數(shù)情況是公共利益、開發(fā)商利益和房屋所有權(quán)人利益的博弈過程。在這個博弈過程是否理性與和諧，實(shí)際上政府機(jī)關(guān)是起主導(dǎo)作用的，因?yàn)樗鼘?shí)質(zhì)上是政府機(jī)關(guān)對社會事務(wù)的治理過程，涉及到行政征收和征用以及由此帶來的行政補(bǔ)償問題。如果行政主體在這一治理過程中，主管領(lǐng)導(dǎo)不是片面追求GDP的經(jīng)濟(jì)思維，也不是追求政績的政治思維，更不是“擺平就是水平，搞定就是穩(wěn)定”的人治思維，而是用行政法治思維指引治理行動方案的選擇，堅持權(quán)利本位、比例原則、信賴保護(hù)和公眾參與等行政法治理念，拆遷過程就會變成一個和諧、理性的利益博弈過程，因房屋拆遷引發(fā)的社會矛盾就會減少。因此，健全行政主體的行政法治思維，克服權(quán)力本位的思想，孕育民本意識，知曉行政為民的目的，在遇到權(quán)利與權(quán)力沖突，公益與私益沖突時，運(yùn)用權(quán)利本位、比例原則、信賴保護(hù)、正當(dāng)程序等行政法的基本價值和原則處理問題，這樣就會減少違法征收、暴力拆遷、非法罰沒、暗箱許可等違法行政現(xiàn)象，也會減少官民對抗、樹立政府的良好形象與威信，從而提高現(xiàn)在主推化解矛盾，降低風(fēng)險，解決社會問題的能力，并最終提高行政效率。

(三)保障依法行政的常態(tài)化

我國強(qiáng)調(diào)政府機(jī)關(guān)依法行政，已有多年，而且，現(xiàn)實(shí)中地方各級政府機(jī)關(guān)“依法行政”的話語和行動也能聽到與看到，然而，這些表現(xiàn)似乎主要是為了響應(yīng)號召、適應(yīng)形勢之需，甚至有作秀、應(yīng)景之嫌，依法行政并未形成一些行政主體的一種思想意識，當(dāng)然也就未真正成為這些行政主體的一種行為常態(tài)，其根本原因是這些行政主體的思想上并未固化行政法治的理念、原則和精神，并未形成行政法治思維習(xí)慣。對于行政主體來說，只有養(yǎng)成了行政法治思維，才會定勢一種依法行政的行動模式，依法行政才不會是“應(yīng)景之作”和形勢所迫，而是一種行為習(xí)慣和自發(fā)的心理需求。只有權(quán)力責(zé)任界限明確，按照規(guī)則辦事的心理穩(wěn)定了，將依法行政作為一種思維方式來對待，才能保證不管是發(fā)生了什么樣的情況，行政主體會在行政法治思維引導(dǎo)下，依法行政，政府與行政相對人也能夠在按照法治原則辦事的互動過程中，建立起比較固定的自覺履行義務(wù)，行使權(quán)力(利)的行為關(guān)系模式，減少不必要的行政管理成本，形成一種良好的行政法治心態(tài)，久而久之，依法行政就會固化為一種常態(tài)。

(四)促進(jìn)法治政府的建設(shè)

國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》確立了各級政府機(jī)關(guān)建設(shè)法治政府的奮斗目標(biāo)。法治的可能，固然取決于一系列復(fù)雜的條件，然而就其最直接的條件而言，必須存在一種與之相適應(yīng)的社會思想方式，即只有當(dāng)人們能夠自覺地而不是被動地、經(jīng)常地而不是偶然地按照法治的理念來思考問題時，才會有與法治理念相一致的普遍行為方式①鄭成良:《法治理念與法律思維》，《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》，2000年第4期。。因此，法治政府建設(shè)，必須要求行政主體有一種與之相適應(yīng)的行政法治思維。法治政府最基本的要求是合法行政和合理行政。合法行政就是要保障政府行政的合法性，這需要依良法行政理念的指引，這樣政府在行政過程中才會遵守法律優(yōu)先、法律保留、法制統(tǒng)一等合法行政的基本要求，才能保證政府行政的合法性，否則，政府最多也只能做到形式法治;合理行政就是保障政府行政的正當(dāng)性，現(xiàn)代社會的發(fā)展，行政國的形成和行政權(quán)的擴(kuò)張已不可避免，這使行政正當(dāng)性要求成為當(dāng)代行政面臨的重大課題，需要民主行政、正當(dāng)程序、權(quán)利本位、權(quán)力有限等行政法治的基本理念和精神的共同指引，否則，政府行政的正當(dāng)性很難保障。因此，行政主體只有養(yǎng)成行政法治思維，在行政過程中定勢合法行政、合理行政的行動方式，建設(shè)法治政府的目標(biāo)才能實(shí)現(xiàn)。

三、行政法治思維的養(yǎng)成

黨的十八大第一次把“法治思維”寫入行動指南，彰顯了法治的新高度，在中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成的今天，將“法治思維”提到如此高度，既說明了法治思維在依法治國中的重要性，也說明了加緊養(yǎng)成“法治思維”，加快推進(jìn)依法治國的現(xiàn)實(shí)性和迫切性。如上所述依法治國的核心與關(guān)鍵就是依法行政，建設(shè)法治政府。要建設(shè)法治政府，推進(jìn)依法行政，同樣需要迫切培養(yǎng)行政主體的行政法治思維。我們應(yīng)當(dāng)從以下幾方面促成行政主體行政法治思維的養(yǎng)成。

其一，學(xué)習(xí)普及行政法律知識，提高行政主體的行政法律素質(zhì)。行政法律思維是行政主體運(yùn)用行政法律原理、行政法律精神和行政法律邏輯對社會問題進(jìn)行分析、綜合、判斷、推理，并形成行政決定的思想認(rèn)識活動與過程。因而，掌握行政法律知識是養(yǎng)成行政法律思維的前提。培養(yǎng)行政法治思維，行政主體首先需要加強(qiáng)行政法律知識的學(xué)習(xí)，通過學(xué)習(xí)，掌握行政權(quán)力合法、權(quán)力有限、權(quán)力制約、行政民主、行政公開、公正、相對人權(quán)利保障等依法行政的基本原理，理解法律優(yōu)先、法律保留、正當(dāng)程序、比例原則、信賴保護(hù)、便民高效等行政法治的基本原則，熟悉行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、征用、行政給付、行政許可、行政復(fù)議、行政訴訟等行政法的基本制度，從而培養(yǎng)一批具有較高行政法律素質(zhì)的行政公職人員和行政領(lǐng)導(dǎo)。具體而言，為了提高行政執(zhí)法隊伍的行政法律素質(zhì)，可以結(jié)合普法運(yùn)動，定期開展各種形式的行政法律知識宣傳、行政法制講座與培訓(xùn)等。另外，可以通過建立行政機(jī)關(guān)公務(wù)員必須參加行政法律專業(yè)知識考試，成績合格后方可錄用的制度，保障行政主體的法律專業(yè)素質(zhì)。

其二，強(qiáng)化行政主體的行政法治理念和意識。行政法律知識的普及與提高只是養(yǎng)成行政法治思維的前提條件。但法治思維更強(qiáng)調(diào)思想意識的轉(zhuǎn)變，突出對法治的理念態(tài)度。如果沒有行政法治理念與意識，即使有豐富的行政法律知識，在行政實(shí)踐中也會養(yǎng)成一種人治思維方式。因?yàn)樾姓黧w的法治理念與意識決定著其運(yùn)用法律知識與原理思考問題和解決問題的自覺性和主動性，決定行政主體是否自覺依法行政，也決定當(dāng)行政主體面對法與權(quán)的較量，權(quán)力與權(quán)利的博弈時，是否能真正能堅守法律至上、權(quán)力制約、權(quán)力有限、權(quán)利本位的原則。由于行政權(quán)天然的擴(kuò)張性以及官本位文化的根深蒂固，容易造成一些行政主體法治觀缺失，在行政實(shí)踐中缺乏法治理念與意識，從而導(dǎo)致在行政過程中濫用權(quán)力，違法行政，甚至恣意用權(quán)，以權(quán)代法，從而形成一種人治思維。因此，要使行政主體養(yǎng)成行政法治思維，必須要具有行政法治理念與意識。法治理念是法治思維的基礎(chǔ)①姜明安:《政府官員應(yīng)具備法治思維》，《理論學(xué)習(xí)》，2012年第5期。。法治意識是法治行動的先導(dǎo)。只有思想上融入了行政法治理念與意識，法治才會自覺落實(shí)到行政實(shí)踐活動之中，才會養(yǎng)成依法辦事的思維習(xí)慣。

培養(yǎng)行政主體的行政法治理念，首先要對行政主體進(jìn)行行政法治教育，培養(yǎng)其依法行政理念和意識，使其明確依法行政是公共行政的基本要求，明確只有依法行政、合法用權(quán)、民主行政、公開行政等，才能保障行政活動的合法性與正當(dāng)性，才能平衡利益多元化的訴求，化解各種社會矛盾與沖突，也使行政決定更加容易得到公眾的認(rèn)同，并容易貫徹實(shí)施，從而實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)。其次，行政法治理念與意識的培植，更需要在行政法治實(shí)踐中養(yǎng)成。在行政活動實(shí)踐中，要求行政主體嚴(yán)格依法行政，增強(qiáng)法律至上、正當(dāng)程序、權(quán)力有限、權(quán)力制約的意識。再次，我們還可以在干部的考評中設(shè)立“依法行政”的指標(biāo)，用行政法治的標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范行政執(zhí)法人員的行政行為，通過獎懲制度來促進(jìn)行政法治理念與意識的養(yǎng)成。其四，改革執(zhí)法體制，建立科學(xué)完備的執(zhí)法制度，保障法律的貫徹實(shí)施，從根本上杜絕“權(quán)大于法，徇私枉法”的現(xiàn)象出現(xiàn)。法律效益低下，有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，甚至徇私枉法的執(zhí)法現(xiàn)狀會影響行政法治理念的形成。如果執(zhí)法體制的大廈不能建立在尊重法律的基礎(chǔ)上，仍然是領(lǐng)導(dǎo)的一個臨時決定，甚至一句話就可以優(yōu)于法律，如果公民不能運(yùn)用法律武器切實(shí)有效地保護(hù)自己的合法權(quán)益，而只能乞求長官的開恩，如果一個行政執(zhí)法人員不能運(yùn)用法律手段切實(shí)有效地履行職責(zé)，而只是聽命長官的意志，那么法律權(quán)威的樹立，行政法治思維的養(yǎng)成只能是一句空話。

其三，行政法治文化的培植。法治文化與法治思維的關(guān)系緊密，法治文化影響法治思維的形成。在我國，根深蒂固的權(quán)力本位的傳統(tǒng)法律文化潛移默化地影響著行政執(zhí)法人員。在這種權(quán)力本位的文化價值體系中，他們自然地會產(chǎn)生權(quán)力高于法律的人治觀念，從而對法律失去信任與認(rèn)同感，更談不上對法律的信賴與敬畏了。在他們的意識里，即使“依法行政”，這里的“法”也是一種工具，“行政”當(dāng)然便是治民了，既然是治民，當(dāng)然就需要“大棒”，需要權(quán)力。在這種法律文化環(huán)境中孕育的當(dāng)然是人治思維。行政法治思維需要塑造一種新型的蘊(yùn)含法律至上、權(quán)力有限、權(quán)利本位等行政法價值的法治文化環(huán)境。我們應(yīng)當(dāng)通過培養(yǎng)人們崇尚法治的心理，倡導(dǎo)政府法治理念，強(qiáng)化行政主體的法治意識，推進(jìn)依法行政，構(gòu)建以公平正義為核心的行政法治價值體系，為行政法治思維的成長釀造法治文化的土壤。

其四，強(qiáng)化行政主體的法律責(zé)任。法治思維的形成需要法治權(quán)威的樹立。而樹立法治權(quán)威的關(guān)鍵是良法要遵守，違法需擔(dān)責(zé)，責(zé)任定落實(shí)。這就要求:第一，建立完善的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對行政主體依法行政的監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)各種違法行政行為，不放縱任何違法行政行為，真正做到有法必依、違法必究。第二，不斷規(guī)范和完善行政問責(zé)制度，尤其是行政領(lǐng)導(dǎo)違法行政、濫用職權(quán)的責(zé)任追究制度。這樣，通過強(qiáng)化與落實(shí)違法行政的法律責(zé)任，倡導(dǎo)依法行政，養(yǎng)成行政法治思維定勢，形成依法行政習(xí)慣，對違法行政，以言代法、用權(quán)壓法，恣意用權(quán)的行為進(jìn)行嚴(yán)厲制裁，從而樹立依法行政的示范效應(yīng)，使依法行政成為一種行政風(fēng)氣，久而久之就會成為一種思維習(xí)慣。

毋庸置疑，法治是文明社會的標(biāo)志，是強(qiáng)國富民的必由之路。建設(shè)法治政府是法治社會與法治國家的核心目標(biāo)，依法行政無疑是達(dá)成這一目標(biāo)的必然要求，也是建設(shè)法治政府這一時代語境中的核心話語。然而，依法行政不應(yīng)該僅僅是口號和一種應(yīng)景運(yùn)動，更應(yīng)該是一種理念和思想，是一種根植于行政主體意識之中的思維，并固化為行政主體一種常態(tài)的行動習(xí)慣和方式，且滲透于行政法治實(shí)踐之中。惟此，建設(shè)法治政府的目標(biāo)才能早日實(shí)現(xiàn)。