大理州山地城鎮(zhèn)建設(shè)的探索與思考

唐筱玲

（下關(guān)一中，云南大理671000）

大理州山地城鎮(zhèn)建設(shè)的探索與思考

唐筱玲

（下關(guān)一中，云南大理671000）

城鎮(zhèn)化建設(shè)的快速發(fā)展與耕地資源、環(huán)境保護(hù)之間的矛盾日益突出，山地城鎮(zhèn)建設(shè)是一種解決發(fā)展與保護(hù)的城鎮(zhèn)化建設(shè)新模式。目前大理州山地城鎮(zhèn)建設(shè)已初見成效，但仍然存在著土地開發(fā)難度大、基礎(chǔ)設(shè)施滯后、政策“瓶頸”制約等問題，亟待從創(chuàng)新機(jī)制、加大投入、強(qiáng)化監(jiān)督、重視生態(tài)、打造特色、增強(qiáng)聚集效應(yīng)、深化配套改革、加大對農(nóng)宣傳等方面加快大理山地城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展，以期實(shí)現(xiàn)發(fā)展與保護(hù)雙贏。

大理州；山地；城鎮(zhèn)化；探索

城鎮(zhèn)化是21世紀(jì)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大主題之一。國內(nèi)外一些專家學(xué)者已經(jīng)把城鎮(zhèn)化看成了中國現(xiàn)代化的必由之路和本世紀(jì)中國最大的變化特征〔1〕。從城鎮(zhèn)化的本質(zhì)來看，城鎮(zhèn)化是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式向工業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，農(nóng)村生活方式向城市生活方式轉(zhuǎn)變的過程。農(nóng)民可以通過進(jìn)入城市，融入城市而實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)方式和生活方式的轉(zhuǎn)變，從而促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。但由于城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展必然要加大城市對經(jīng)濟(jì)和人口的集聚力，推動(dòng)城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大〔2〕。城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大不可避免地要加大城市建設(shè)用地，這與大理山地多、平壩少、耕地資源寶貴、蒼山洱海的生態(tài)環(huán)境脆弱之間形成了尖銳的矛盾。如何在保障耕地資源、保護(hù)蒼山洱海的前提下，充分挖掘潛力,合理利用山地資源，提高土地的利用率，有效保護(hù)大理原有的田園風(fēng)光、歷史文化和民族文化，成為加快大理城鎮(zhèn)化建設(shè)亟待解決的問題。

一、大理州山地城鎮(zhèn)建設(shè)的重要意義

城鎮(zhèn)化是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大引擎，目前我國經(jīng)濟(jì)總量已居世界前列，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展付出的代價(jià)太大，粗放的增長方式致使資源造成巨大浪費(fèi)，生態(tài)環(huán)境遭受前所未有的挑戰(zhàn)。黨的十八大首次將生態(tài)文明建設(shè)列入中國特色社會(huì)主義建設(shè)總體布局，強(qiáng)調(diào)必須將生態(tài)文明建設(shè)融入城鎮(zhèn)化建設(shè)的全過程，著力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，形成有利于節(jié)約環(huán)保的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展更多依靠節(jié)約環(huán)保帶動(dòng)，使資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)取得重大進(jìn)展，努力建設(shè)美麗中國，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展〔3〕。大理要發(fā)展，建設(shè)滇西中心城市，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的壓力很大，這就促使大理在向滇西中心城市邁進(jìn)的過程中，在各縣市的城鎮(zhèn)化建設(shè)中，必須要走一條全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展之路。針對大理州山地多、平壩少的實(shí)際，向荒山荒地要建設(shè)用地、要資源、要生態(tài)環(huán)境成為大理的必然選擇。

山地城鎮(zhèn)建設(shè)就是將山地作為接納大理工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的重要拓展空間，引導(dǎo)城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地上山，開發(fā)、利用荒山、荒坡搞建設(shè)。黨的十八大提出：“要按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，控制開發(fā)強(qiáng)度，調(diào)整空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，給自然留下更多修復(fù)空間，給農(nóng)業(yè)留下更多良田，給子孫后代留下天藍(lán)、地綠、水凈的美好家園。加快實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，推動(dòng)各地區(qū)嚴(yán)格按照主體功能定位發(fā)展，構(gòu)建科學(xué)合理的城市化格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局?！贝罄碇輫撩娣e29 459 km2，山區(qū)面積占93.4%，壩區(qū)面積僅占6.6%；全州大于1 km2、坡度在8度以下的壩子共有116個(gè)，面積2 441.52 km2，屬于典型的山地多、平壩少、耕地資源稀缺的山區(qū)、民族地區(qū)。貫徹落實(shí)省委、省政府“守住紅線、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、城鎮(zhèn)上山、農(nóng)民進(jìn)城”的重大決策和工作部署更具重要性和緊迫性。大理州山地城鎮(zhèn)建設(shè)是大理轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)發(fā)展方式、保護(hù)壩區(qū)優(yōu)質(zhì)耕地的重大戰(zhàn)略，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，突破傳統(tǒng)城鎮(zhèn)發(fā)展模式、貫徹十八大精神的重要舉措。圍繞加快滇西中心城市建設(shè)總體目標(biāo)，大理州貫徹落實(shí)“兩保護(hù)、兩開發(fā)”（保護(hù)洱海、保護(hù)海西，開發(fā)海東、開發(fā)鳳儀）戰(zhàn)略，努力探索“保護(hù)壩區(qū)農(nóng)田、保護(hù)田園風(fēng)光，工業(yè)項(xiàng)目上山、城鎮(zhèn)建設(shè)上山”的城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展新思路，向山地要建設(shè)發(fā)展空間、向荒山荒坡要生態(tài)用地，探索一條保護(hù)壩區(qū)耕地、建設(shè)山地城鎮(zhèn)，“城鎮(zhèn)朝著山坡走，田地留給子孫耕”，創(chuàng)造山水城市、田園城市、山地城市，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新路子，打造具有大理特色的山地城鎮(zhèn)建設(shè)新模式新格局，對推動(dòng)大理州工業(yè)化、城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展具有極其重要的戰(zhàn)略意義。

二、大理州山地城鎮(zhèn)建設(shè)的現(xiàn)狀

大理城鎮(zhèn)化建設(shè)圍繞“一個(gè)中心（做大滇西中心城市），守住兩道紅線（保護(hù)洱海、保護(hù)海西），突出三個(gè)重點(diǎn)（城鎮(zhèn)上山、農(nóng)民進(jìn)城、產(chǎn)業(yè)支撐），彰顯四大特色（城鎮(zhèn)建設(shè)的山地化、生態(tài)化、民族化、個(gè)性化）”，全力推動(dòng)大理山地城鎮(zhèn)建設(shè)，在制定規(guī)劃、海東開發(fā)、海西保護(hù)、城鎮(zhèn)上山、工業(yè)上山、項(xiàng)目上山等方面取得了突破性的進(jìn)展。

（一）以制定規(guī)劃為基礎(chǔ)，加快山地城鎮(zhèn)建設(shè)

按照省委、省政府的統(tǒng)一決策和部署，大理州高度重視、強(qiáng)力推進(jìn)，加強(qiáng)規(guī)劃管理，組織對土地利用總體規(guī)劃、林地保護(hù)利用規(guī)劃和城鎮(zhèn)近期建設(shè)規(guī)劃進(jìn)行了調(diào)整、完善和銜接，合力推進(jìn)城鎮(zhèn)上山。通過調(diào)整完善土地利用規(guī)劃，到2020年，全州新增加建設(shè)用地15 706.67 hm2，耕地保有量不低于297 000 hm2，基本農(nóng)田保護(hù)面積不低于258 700 hm2，壩區(qū)耕地中基本農(nóng)田保護(hù)率由74.4%提高到83.45%。規(guī)劃結(jié)合大理實(shí)際，統(tǒng)領(lǐng)大理當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的山地城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)工作，為創(chuàng)建具有大理特色的山地城鎮(zhèn)建設(shè)新模式和新格局繪就了美好藍(lán)圖。

（二）以海東開發(fā)為核心，加快山地城鎮(zhèn)建設(shè)

按照“兩保護(hù)、兩開發(fā)”的建設(shè)思路，大理主城以開發(fā)海東、開發(fā)鳳儀為主導(dǎo)，注重保護(hù)海西農(nóng)田好地、保護(hù)田園風(fēng)光，有效破解了城市建設(shè)中用地制約和環(huán)境影響作用。至2013年4月，海東片區(qū)城市干道、道路網(wǎng)絡(luò)、供電、供排水、污水處理、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)初見成效，滇西技師學(xué)院、大理公館、洱海傳奇等一批項(xiàng)目已經(jīng)建成，華彬健康之都、云南城投、香港中能集團(tuán)、云南實(shí)力集團(tuán)等一批大項(xiàng)目也即將在海東山地成片開發(fā)，一個(gè)富有特色的海東山地新城已經(jīng)逐步顯現(xiàn)〔4〕。

（三）在海西實(shí)行最嚴(yán)厲的耕地保護(hù)

針對洱海西岸至蒼山腳下區(qū)域優(yōu)質(zhì)耕地保護(hù)面臨的嚴(yán)峻形勢，大理州以最堅(jiān)決的態(tài)度，采取最直接、最嚴(yán)厲的措施狠抓海西農(nóng)田和田園風(fēng)光保護(hù)。運(yùn)用航拍和衛(wèi)星遙感技術(shù)加強(qiáng)海西耕地的保護(hù)監(jiān)測；啟動(dòng)了海西保護(hù)立法工作，將海西保護(hù)納入依法管理軌道；劃定了基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，實(shí)施重點(diǎn)保護(hù)；嚴(yán)格獎(jiǎng)懲，強(qiáng)化監(jiān)督，實(shí)行重獎(jiǎng)重罰。多管齊下保護(hù)耕地，促進(jìn)人們轉(zhuǎn)變用地觀念，把目光投向山坡、荒地。

（四）強(qiáng)力推動(dòng)工業(yè)園區(qū)上山，促進(jìn)山地城鎮(zhèn)建設(shè)

堅(jiān)持工業(yè)發(fā)展向工業(yè)園區(qū)集中，工業(yè)園區(qū)發(fā)展向山坡荒地集中，最大限度地節(jié)約土地，保護(hù)耕地。各縣市和新區(qū)在城鎮(zhèn)建設(shè)中積極引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)園區(qū)和各項(xiàng)建設(shè)向山地、山坡布局。大理海東山地新城和祥云祥彌工業(yè)物流新區(qū)、巍山大倉永建新區(qū)等功能區(qū)均選址在丘陵緩坡和荒山荒地；漾濞、南澗、云龍、賓川等縣城的發(fā)展也充分依托了山地；祥云財(cái)富工業(yè)園區(qū)、鶴慶北衙工業(yè)園區(qū)、巍山工業(yè)園區(qū)等新興發(fā)展區(qū)域都選址建設(shè)在荒山荒坡。至2013年5月，大理州共規(guī)劃建設(shè)12個(gè)工業(yè)園區(qū)，規(guī)劃控制面積180 km2，已建成20 km2。其中祥云財(cái)富工業(yè)園區(qū)、洱源鄧川工業(yè)園區(qū)、鶴慶興鶴工業(yè)園區(qū)等8個(gè)工業(yè)園區(qū)規(guī)劃面積120 km2〔5〕，均建在荒山荒地上，有效促進(jìn)了耕地節(jié)約。

三、大理州山地城鎮(zhèn)建設(shè)面臨的主要困難和問題

大理州山地城鎮(zhèn)建設(shè)取得了較大進(jìn)展，但推進(jìn)城鎮(zhèn)上山、建設(shè)山地城鎮(zhèn)工作還處于起步和探索階段，面臨許多困難和問題。

（一）地貌類型復(fù)雜多樣，土地開發(fā)利用難度大

大理州地貌類型復(fù)雜多樣，屬深切割地貌，山高坡陡谷深，高差懸殊，水土匹配不佳，土地資源開發(fā)利用難度大。云龍、永平、漾濞等西部地區(qū)水資源豐富，但江河流經(jīng)深山峽谷，水低地高坡陡，水利工程建設(shè)艱巨，難以利用；東部祥云、賓川、彌渡等地區(qū)地形相對平緩，可利用的荒山荒坡相對較多，但水資源缺乏，通過工程措施解決水資源短缺的問題投資較大而財(cái)力不足，導(dǎo)致大量的緩坡山地、荒地難以充分利用。

（二）配套基礎(chǔ)設(shè)施滯后，山地開發(fā)成本高

山地、坡地建設(shè)涉及交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資面廣而使用效率相對平壩地區(qū)要低，經(jīng)濟(jì)效益較差，民間資本對山地城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性不高。因此，山地城市建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施主要靠政府投入為主，大理州各級財(cái)政都很困難，難以籌集足夠的資金投入山地城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，山地城鎮(zhèn)建設(shè)整體推進(jìn)艱難。

（三）政策“瓶頸”制約嚴(yán)重

大理州各縣市在對山地、林地及城鎮(zhèn)近期建設(shè)規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)籌銜接的過程中，因土地、林地配套政策跟不上，導(dǎo)致城鎮(zhèn)上山工作開展不順，主要表現(xiàn)在：一是受政策性因素制約，部分地類不統(tǒng)一，土地部門和林業(yè)部門在林地和園地的區(qū)分上有爭議，導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不一，征地過程中存在重復(fù)上報(bào)審批的現(xiàn)象；二是各種征占地指標(biāo)審批權(quán)限在國家和省級，審批難的現(xiàn)象較為突出；三是規(guī)劃編制時(shí)使用的地形圖和國土、林業(yè)規(guī)劃使用的地形圖因測量時(shí)間、比例、坐標(biāo)等不統(tǒng)一，疊加時(shí)誤差較大，編制的城鎮(zhèn)規(guī)劃成果往往和國土利用規(guī)劃和林業(yè)規(guī)劃有沖突，協(xié)調(diào)、修改難度大，耗費(fèi)時(shí)間長；四是山地城鎮(zhèn)建設(shè)因需要綜合考慮生態(tài)保護(hù)、城鎮(zhèn)安全、景觀營造等諸多因素，城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)制約因素較多，土地利用率相對較低。

（四）山地城鎮(zhèn)聚集效應(yīng)不強(qiáng)

一般認(rèn)為，城鎮(zhèn)人口2萬～3萬人才能產(chǎn)生一定的聚集效應(yīng)，而大理州城鎮(zhèn)體系中普遍存在具有一定規(guī)模的城市數(shù)量少，小城鎮(zhèn)數(shù)量多、規(guī)模過小的狀況。大部分壩區(qū)邊緣城鎮(zhèn)不足萬人，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施滯后，綜合承載能力不強(qiáng)，非農(nóng)化程度較低，吸納農(nóng)村富余勞動(dòng)能力不強(qiáng)，城鎮(zhèn)缺乏規(guī)模效益和聚集效益。

（五）農(nóng)民對山地城鎮(zhèn)建設(shè)的認(rèn)識差距大

農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展的主體應(yīng)該是農(nóng)民，政策的制定與執(zhí)行不能也不應(yīng)該違背農(nóng)民的意愿。從近幾年加快推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的情況看，農(nóng)民對現(xiàn)代化生活方式是非常樂意接受的。但由于宣傳不到位等原因，大多數(shù)農(nóng)民對國家的相關(guān)政策不了解，甚至一無所知，導(dǎo)致農(nóng)民對農(nóng)村城鎮(zhèn)化認(rèn)識不足，主要體現(xiàn)在：一是認(rèn)為千百年來山區(qū)就是山區(qū)，不可能成為城市，城鎮(zhèn)化就應(yīng)該在壩區(qū)進(jìn)行，年輕人大多出外務(wù)工，愿意在大中城市生活，不愿意再搞什么山地建設(shè)；二是壩區(qū)農(nóng)民世代都在農(nóng)村、壩區(qū)居住，生產(chǎn)生活方式都已習(xí)慣，換個(gè)新的生活方式，一時(shí)難以適應(yīng)；三是認(rèn)為山地城鎮(zhèn)建設(shè)勞民傷財(cái)，又見效緩慢，不愿意考慮太久遠(yuǎn)的事；四是大部分農(nóng)民認(rèn)為農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)，是政府的事情，與己無關(guān)，也無力參與，沒有積極的態(tài)度。農(nóng)民的主體作用沒有發(fā)揮出來，山地城鎮(zhèn)建設(shè)缺乏群眾支持基礎(chǔ)。

四、大理州山地城鎮(zhèn)建設(shè)的對策與思考

要加快大理山地城鎮(zhèn)建設(shè)的步伐，破解發(fā)展難題，需要轉(zhuǎn)變觀念，提高認(rèn)識，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，創(chuàng)新機(jī)制，點(diǎn)面結(jié)合，分層推進(jìn)。

（一）提高認(rèn)識，更新觀念

如前所述，大理州山地城鎮(zhèn)建設(shè)意義重大，各級、各部門領(lǐng)導(dǎo)首先要予以充分認(rèn)識，與此同時(shí)，要多形式、多渠道加大宣傳力度，使廣大人民群眾深刻、全面認(rèn)識山地城鎮(zhèn)建設(shè)的意義和必要性，更新觀念，把思想統(tǒng)一到十八大和省委省政府、州委州政府的決策上來，上下一心，廣泛認(rèn)同、積極參與，進(jìn)而有效推動(dòng)和促進(jìn)山地城鎮(zhèn)建設(shè)。

（二）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，創(chuàng)新機(jī)制

山地城鎮(zhèn)建設(shè)需要強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)。要切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、強(qiáng)力推動(dòng)，強(qiáng)化監(jiān)督檢查。成立專門的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，建立健全統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，切實(shí)加強(qiáng)山地城鎮(zhèn)建設(shè)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，做好規(guī)劃、政策、項(xiàng)目等方面的銜接，確保工作統(tǒng)籌推進(jìn)。健全規(guī)劃管理體制，建立城鄉(xiāng)一體、精簡高效、分工合理、職責(zé)明確的城鄉(xiāng)管理新體制，完善村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理機(jī)制，不斷提高村鎮(zhèn)規(guī)劃管理水平。建立激勵(lì)約束機(jī)制，把保護(hù)壩區(qū)農(nóng)田建設(shè)與山地城鎮(zhèn)建設(shè)工作一并納入各級政府考核內(nèi)容，科學(xué)制定壩區(qū)耕地保護(hù)與山地城鎮(zhèn)建設(shè)統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)發(fā)展、科學(xué)評價(jià)與考核的辦法、措施，每年進(jìn)行嚴(yán)格的考核和獎(jiǎng)懲。

（三）多方籌資，加大投入

資金投入是山地城鎮(zhèn)建設(shè)的先決條件之一。要解決此問題，需要上下結(jié)合，多方努力。一是要積極爭取中央和省級財(cái)政的支持；二是州、縣市兩級應(yīng)加大投資力度；三是要充分發(fā)揮政策和市場的作用，調(diào)動(dòng)社會(huì)資金投入，達(dá)到借雞生蛋、借船出海的效用。要加大對山地城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的扶持力度，建立有效的扶持機(jī)制。對山地城鎮(zhèn)建設(shè)中涉及的規(guī)劃編制等前期工作經(jīng)費(fèi)以及“三通一平”等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)給予資金支持，帶動(dòng)地方政府和社會(huì)資金投入，加快全州山地城鎮(zhèn)建設(shè)步伐，提高山地城鎮(zhèn)建設(shè)質(zhì)量，促進(jìn)全州城鎮(zhèn)化科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展、跨越發(fā)展。

（四）循序漸進(jìn)，穩(wěn)步推進(jìn)

針對山地開發(fā)建設(shè)受地形限制，開發(fā)難度大，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)困難多等問題，在實(shí)施城鎮(zhèn)上山過程中，應(yīng)遵循循序漸進(jìn)、穩(wěn)步推進(jìn)的原則。在整體規(guī)劃完成并獲批后，可以考慮行政辦公區(qū)、工業(yè)園區(qū)和醫(yī)院、學(xué)校等以政府投資為主，市場化程度相對較低、社會(huì)關(guān)聯(lián)度相對較小的建設(shè)項(xiàng)目先行上山。以海東新城為例，首先應(yīng)加快大理行政中心建設(shè)、大理衛(wèi)校等項(xiàng)目的實(shí)施，引導(dǎo)支持州市名校名院在海東新城區(qū)建立分校分院。重視新城區(qū)園林和文化娛樂、體育健身設(shè)施建設(shè)，營造良好的人居環(huán)境，匯聚人氣，增強(qiáng)吸引力。隨著山地城鎮(zhèn)的各種基礎(chǔ)設(shè)施與公用設(shè)施逐步完善，人氣聚集效應(yīng)逐漸顯現(xiàn)出來時(shí)，通過相關(guān)政策促成山地商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)成本與壩區(qū)商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)成本“一降一升”，待山地商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)的競爭力明顯強(qiáng)于壩區(qū)商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)之后，山地城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)便能夠水到渠成地步入以市場為主導(dǎo)的良性循環(huán)發(fā)展軌道。

（五）重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)，確保生態(tài)安全

山地區(qū)域復(fù)雜的地形地貌和水體植被條件，決定了其生態(tài)環(huán)境的敏感性和不穩(wěn)定性。長期以來，山地村落與集鎮(zhèn)大多處于極度脆弱的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)之中，人為建設(shè)稍有不慎就會(huì)使自然生態(tài)系統(tǒng)遭受破壞。因此，深刻認(rèn)識山地城鎮(zhèn)建設(shè)中生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要意義，樹立山地城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)并重的意識，是山地城鎮(zhèn)建設(shè)戰(zhàn)略成敗的關(guān)鍵。具體實(shí)施環(huán)節(jié)上應(yīng)注意：首先在項(xiàng)目實(shí)施前，要做好項(xiàng)目實(shí)施的規(guī)劃方案，嚴(yán)格項(xiàng)目的審批制度，做好水資源認(rèn)證、環(huán)境影響評價(jià)和林地可行性調(diào)查，依法辦理相關(guān)手續(xù)。二要避免對植被覆蓋、地質(zhì)環(huán)境造成的破壞，注重地貌的整體連續(xù)性，盡量順應(yīng)坡地的自然形態(tài)進(jìn)行利用，形成山地梯級開發(fā)，維護(hù)山體的穩(wěn)定性，防范地質(zhì)災(zāi)害的危害，構(gòu)建山川、水文、生態(tài)的良性環(huán)境系統(tǒng)。三是在項(xiàng)目的建設(shè)過程中，要落實(shí)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)措施，遵循“預(yù)防為主、防治結(jié)合、綜合治理”的環(huán)保原則，建設(shè)期間要盡量注意保護(hù)原生植被，盡量減少對自然地形地貌的破壞，避免水土流失，把項(xiàng)目建設(shè)對周圍環(huán)境的影響降到最低限度；最后在項(xiàng)目建成后，要認(rèn)真做好森林植被恢復(fù)和綠化工作，確保恢復(fù)森林植被面積不得少于因征用林地而減少的森林植被面積。

（六）創(chuàng)新工作思路，著力打造山地城鎮(zhèn)特色

山地城鎮(zhèn)應(yīng)是特色之城，在建設(shè)山地城鎮(zhèn)中，要秉持“尊重自然、保護(hù)文化、突出特色”的理念，賦予更多的個(gè)性特色，注重保護(hù)、挖掘和創(chuàng)造城鎮(zhèn)獨(dú)一無二的個(gè)性、品質(zhì)與形態(tài)，不能照搬其他城市小區(qū)建設(shè)模式，避免“千鎮(zhèn)一面”。一要念好“山”字經(jīng)。要依山就勢做好“山”字文章。借助自然環(huán)境和景觀特色，建設(shè)與自然面貌有機(jī)結(jié)合的城市環(huán)境，形成“城在山中、房在林中、水在城中、人在綠中”的獨(dú)特風(fēng)貌。二要打造文化名片。要重視和保護(hù)大理已形成的歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村、街區(qū)，以及大量物質(zhì)文化遺產(chǎn)、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)和優(yōu)秀歷史建筑的傳承，打造特色文化品牌，鑄就文化靈魂，提升城鎮(zhèn)軟實(shí)力。三要彰顯民族特色。民族眾多、傳統(tǒng)厚重、風(fēng)俗濃郁是大理最大的特色和優(yōu)勢。要注重保護(hù)、挖掘和吸取地方民族傳統(tǒng)村落布局、建筑風(fēng)格的優(yōu)點(diǎn)，展現(xiàn)民族村落和民居獨(dú)有的審美價(jià)值，彰顯和創(chuàng)造人與自然、城鎮(zhèn)與環(huán)境的和諧之美〔6〕。

（七）以點(diǎn)帶面，發(fā)揮示范引領(lǐng)和輻射帶動(dòng)作用

把大力發(fā)展重點(diǎn)鎮(zhèn)作為城鎮(zhèn)化工作的突破口和切入點(diǎn)，按照“重點(diǎn)培育、示范引領(lǐng)、全面推進(jìn)”的原則，加快實(shí)施重點(diǎn)鎮(zhèn)培育工程。可以優(yōu)先選擇基礎(chǔ)條件好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，作為首批重點(diǎn)示范鎮(zhèn)，給予政策扶持和資金支持。同時(shí)積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并工作，促進(jìn)區(qū)域資源整合和生產(chǎn)集聚，力爭合并后的重點(diǎn)鎮(zhèn)轄區(qū)能夠達(dá)到10萬人以上，進(jìn)一步增強(qiáng)重點(diǎn)鎮(zhèn)的承載能力和區(qū)域輻射帶動(dòng)能力。

（八）深化配套改革，促進(jìn)山地城鎮(zhèn)健康發(fā)展

城鎮(zhèn)化不是簡單的城鎮(zhèn)人口比例增加和城市面積擴(kuò)張，更重要的是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)方式、人居環(huán)境、社會(huì)保障等一系列由“鄉(xiāng)”到“城”的重要轉(zhuǎn)變。因此，大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化，必須推進(jìn)以人為本的配套制度改革，否則城鎮(zhèn)化道路就會(huì)扭曲，目標(biāo)就會(huì)背離。只有深化配套改革，山地城鎮(zhèn)建設(shè)才能健康、持續(xù)發(fā)展。結(jié)合大理的實(shí)際，應(yīng)著力推進(jìn)以下四個(gè)方面的工作：第一，進(jìn)一步完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策體系，在特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)布局、財(cái)政稅收、園區(qū)建設(shè)等方面加大扶持力度。抓緊建立健全規(guī)劃引領(lǐng)機(jī)制，在全州區(qū)域規(guī)劃指導(dǎo)下，建立縣市配合、產(chǎn)業(yè)互動(dòng)、區(qū)域共贏的機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)片區(qū)區(qū)域規(guī)劃編制和銜接，促進(jìn)區(qū)域協(xié)作。第二，放寬城鎮(zhèn)戶籍準(zhǔn)入條件，對山地城鎮(zhèn)建設(shè)方面更要實(shí)施傾斜政策，落實(shí)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)戶后可保留的土地承包經(jīng)營權(quán)和林權(quán)、宅基地及農(nóng)房權(quán)益、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)收益分配權(quán)和在過渡期內(nèi)繼續(xù)執(zhí)行農(nóng)村計(jì)劃生育政策等權(quán)益；落實(shí)轉(zhuǎn)戶后可獲得的住房保障、就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持、醫(yī)療及養(yǎng)老保險(xiǎn)、教育保障、社會(huì)救助等優(yōu)惠政策。第三，進(jìn)一步加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加就業(yè)崗位。大力發(fā)展勞動(dòng)力吸納度高的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，使更多的農(nóng)村人口在既有勞動(dòng)能力的條件下，進(jìn)入山地城鎮(zhèn)的二、三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域就業(yè)。加大農(nóng)民勞動(dòng)技能培訓(xùn)工作力度，進(jìn)一步提升農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)能力，使進(jìn)城農(nóng)民能夠充分就業(yè)，讓農(nóng)民真正進(jìn)得來、住得下、留得住、過得好。第四，合理配置文化、教育、衛(wèi)生、交通等公共資源，不斷提高山地城鎮(zhèn)公共服務(wù)能力和水平，使其與遷入人口的需要相匹配。

（九）加大宣傳力度，營造利于山地城鎮(zhèn)建設(shè)的良好氛圍

加強(qiáng)實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略意義的輿論宣傳，在城市中形成接納新市民的社會(huì)氛圍，促進(jìn)進(jìn)城農(nóng)民與城市社會(huì)的融合。以新舉措、新政策為引導(dǎo)方向，通過對農(nóng)村城鎮(zhèn)化的方針政策宣傳，進(jìn)一步增強(qiáng)廣大農(nóng)民對城鄉(xiāng)一體化，山地、壩區(qū)各具特色，均為美好人居環(huán)境的生活理念；加大對山地新城規(guī)劃和建設(shè)的宣傳力度，要讓更多的居民尤其是農(nóng)民知道規(guī)劃設(shè)計(jì)的科學(xué)依據(jù)和實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的可行性，知曉實(shí)現(xiàn)宏偉藍(lán)圖的方法措施；有重點(diǎn)有針對性地選擇典型案例進(jìn)行大力度的宣傳，激發(fā)他們理解、認(rèn)同、支持山地城鎮(zhèn)建設(shè)的熱情和信心。

當(dāng)前，大理州正處于城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期，加強(qiáng)耕地保護(hù)，加快山地城鎮(zhèn)建設(shè)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化科學(xué)發(fā)展，意義非常重大。各級政府和相關(guān)部門要思想認(rèn)識到位、工作措施到位，帶領(lǐng)人民群眾，抓住機(jī)遇，堅(jiān)決保護(hù)洱海、保護(hù)海西、保護(hù)大理的青山綠水和田園風(fēng)光，保護(hù)大理的歷史文化和民族文化，堅(jiān)定不移地走集約發(fā)展、節(jié)約發(fā)展的新路子，推動(dòng)大理州城鎮(zhèn)化建設(shè)科學(xué)發(fā)展和諧發(fā)展跨越發(fā)展。

〔1〕陳國新，羅應(yīng)光.西南地區(qū)構(gòu)建具有特色的城鎮(zhèn)化道路研究：以云南省為例〔J〕.思想戰(zhàn)線，2012，38（1）：120-123.

〔2〕中共云南省委宣傳部，中共大理白族自治州委員會(huì)，大理白族自治州人民政府.社會(huì)科學(xué)專家話大理〔M〕∕∕陳一之.大理滇西中心城市建設(shè)與海東開發(fā)研究.昆明：云南大學(xué)出版社，2008：115-124.

〔3〕李克強(qiáng).認(rèn)真學(xué)習(xí)深刻領(lǐng)會(huì)全面貫徹黨的十八大精神促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步〔N〕.人民日報(bào)，2012-11-21(3).

〔4〕楊邵靈.加快海東開發(fā)，建設(shè)美麗大理：云南省大理白族自治州推行“用地上山”新政建設(shè)海東山地城市紀(jì)實(shí)〔J∕OL〕.(2013-03-18)〔2013-06-08〕.http:∕∕www.crd.net. cn∕2013-03∕18∕content_7033192_4.htm.

〔5〕木勝玉.讓城市和工業(yè)上山大理積極探索特色山地城鎮(zhèn)建設(shè)新模式〔EB∕OL〕.（2012-12-30）〔2013-06-08〕.http:∕∕yn. people.com.cn∕original∕n∕2012∕1230∕c229982-17942761-2.html.

〔6〕黃光宇.山地城市與建筑文化叢書：山地城市學(xué)原理〔M〕.北京：中國建筑工業(yè)出版社，2006：160.

（責(zé)任編輯 胡椿）

Exploration and Reflection of Dali City Construction in Hilly Area

TANG XiaoLing
（No.1 Middle School of Xiaguang，Dali,Yunnan 671000，China）

There is an increasing prominent conflict between the rapid development of urban city and cultivated land resources, environmental protection,and city construction in hilly area has become a solution to the development and protection as a new model. At present,Dali city construction has achieved an initial success.However,there is still great difficulty in land exploitation as well as the problems of infrastructure lag and"bottleneck"policy.In order to achieve a double-win in development and protection,the following is needed in terms of innovation mechanism,investment increase,strengthening supervision,ecology balance,creating characteristics, enhancing the aggregation effect,deepening reform,promoting propaganda to agriculture and accelerating the development of Dali city construction in hilly area.

Dali prefecture；hilly area;urbanization;exploration

F299.27：C912.81

A

1672-2345（2013）11-0033-06

10.3969∕j.issn.1672-2345.2013.11.007

2013-06-13

2013-08-27

唐筱玲，中學(xué)高級教師，主要從事經(jīng)濟(jì)和社會(huì)研究.