王頌勃
(中國政法大學 研究生院,北京 100088)
隨著我國精神衛(wèi)生事業(yè)的不斷發(fā)展,精神病人以及因精神病人所引發(fā)的一系列社會問題已經(jīng)開始引發(fā)社會大眾的廣泛關注:一方面,精神病人暴力行為對公共安全和公共秩序造成了極大危害卻難以受到有效管制;另一方面,一系列媒體曝光的“被精神病人”被隨意投入精神病院而缺乏有效規(guī)制。如此亂象,不由得引人深思,在公共安全與個人自由之間如何構建一個合理的平衡點。一方面使社會公共安全得以保障,使公民不因精神病人,特別是暴力精神病人而受到侵害;另一方面嚴格精神病人的強制醫(yī)療程序,保障精神病人的合法權益,同時有效遏制被精神病事件的發(fā)生。2013年1月1日正式實施的新《刑事訴訟法》將“依法不負刑事責任的精神病人的強制醫(yī)療程序”設立專章進行規(guī)范,謀求在社會的安全、秩序與公民的自由、權利之間進行價值平衡,尋找公共安全與公民自由的平衡點。
新《刑事訴訟法》以專章六個條文規(guī)范了我國刑事訴訟強制醫(yī)療程序,具體體現(xiàn)在如下幾個方面。
新《刑事訴訟法》第284條規(guī)定:“實施暴力行為,危害公共安全或者嚴重危害公民人身安全,但經(jīng)法定程序鑒定依法不負刑事責任的精神病人,有繼續(xù)危害社會可能的,可以予以強制醫(yī)療?!庇纱丝芍?,在我國刑事訴訟程序中,強制醫(yī)療的適用對象是經(jīng)法定程序鑒定,因不能辨認或者不能控制自己的行為而依法不負刑事責任的精神病人。強制醫(yī)療的適用條件有二:其一是實施了暴力行為,危害了公共安全或者嚴重危害了公民的人身安全;其二是有繼續(xù)危害社會的可能性。據(jù)此可知,我國刑事訴訟強制醫(yī)療程序并非適用于所有客觀上實施了暴力危害公共安全或嚴重危害公民人身安全的行為,并有繼續(xù)危害社會可能性的人(包括精神病人),而只適用于經(jīng)過法定程序鑒定,并由有權機關依法認定為不負刑事責任的這一類特定的精神病人。
強制醫(yī)療的適用范圍是對公共安全與個人自由的權衡。從維護公共安全的角度看,依法不負刑事責任的精神病人的強制醫(yī)療能夠達到限制或避免此類精神病人暴力侵害事件再次發(fā)生的目的;從維護個人自由的角度看,立法同時設定了兩個限制性條件來保障精神病人的個人自由,使其不會僅僅因為精神疾病而被無故限制和剝奪人身自由。
新法明確規(guī)定,人民法院是唯一有權決定對被申請人或被告人適用強制醫(yī)療的決定機關。不過,“對實施暴力行為的精神病人,在人民法院決定強制醫(yī)療前,公安機關可以采取臨時的保護性約束措施”。
強制醫(yī)療程序的啟動分為三種情況:第一,公安機關對啟動強制醫(yī)療程序有建議權。公安機關發(fā)現(xiàn)精神病人符合強制醫(yī)療條件的,應當寫出強制醫(yī)療意見書,并將其移送人民檢察院。第二,人民檢察院對啟動強制醫(yī)療程序有申請權。人民檢察院對于公安機關移送的或者在審查起訴過程中發(fā)現(xiàn)的精神病人符合強制醫(yī)療條件的,應當向人民法院提出申請來啟動強制醫(yī)療程序。第三,人民法院可以依職權啟動強制醫(yī)療程序,即人民法院在審理案件過程中發(fā)現(xiàn)被告人符合強制醫(yī)療條件的,有權作出強制醫(yī)療的決定。由此可知,有權啟動強制醫(yī)療程序的主體是人民檢察院和人民法院,公安機關僅享有啟動建議權。
新刑訴法第286條規(guī)定強制醫(yī)療的審判組織為人民法院合議庭,即啟動強制醫(yī)療程序后,人民法院應當組成合議庭進行審理,以決定是否對被申請人或被告人強制醫(yī)療。為了彌補強制醫(yī)療程序中被申請人或被告人維護自身合法權益的能力,新刑訴法第286條第二款還規(guī)定了“人民法院審理強制醫(yī)療案件,應當通知被申請人或者被告人的法定代理人到場。被申請人或者被告人沒有委托訴訟代理人的,人民法院應當通知法律援助機構指派律師為其提供法律幫助”。緊接其后的第287條就審理期限作出明確規(guī)定,即“人民法院經(jīng)審理,對于被申請人或者被告人符合強制醫(yī)療條件的,應當在一個月以內(nèi)作出強制醫(yī)療的決定”。由此可見,新刑訴法將依法不負刑事責任的精神病人的強制醫(yī)療程序設計為一種以各方當事人的參與和合議庭審理為特征的準司法程序,而非以行政審批為特點的單方?jīng)Q定程序。
“無救濟則無權利”(A right without remedy is not a right.)這句古老的法諺也同樣可以為強制醫(yī)療的救濟提供依據(jù)。新《刑事訴訟法》賦予了利害關系人針對強制醫(yī)療決定的救濟權,第287條第二款規(guī)定:“被決定強制醫(yī)療的人、被害人及其法定代理人、近親屬對強制醫(yī)療決定不服的,可以向上一級人民法院申請復議。”據(jù)此可知,新法將強制醫(yī)療決定的救濟權賦予了被決定強制醫(yī)療的人和被害人兩方當事人,以及由這兩方當事人所衍生出的兩方當事人的法定代理人或近親屬。救濟途徑是向上一級人民法院申請復議。
由于法院在決定強制醫(yī)療時難以評估被強制醫(yī)療的人何時才能不具有繼續(xù)危害社會的可能性等法定強制醫(yī)療條件,因而強制醫(yī)療的決定沒有執(zhí)行期限。但強制醫(yī)療作為一種限制或剝奪精神病人人身自由的措施不應當不區(qū)分具體情況而無休止地執(zhí)行下去,故而新法規(guī)定了兩種能夠解除強制醫(yī)療的情形:第一種是定期評估解除強制醫(yī)療。新《刑事訴訟法》第288條第一款設置了強制醫(yī)療定期評估制度,規(guī)定“強制醫(yī)療機構應當定期對被強制醫(yī)療的人進行診斷評估。對于已不具有人身危險性,不需要繼續(xù)強制醫(yī)療的,應當及時提出解除意見,報決定強制醫(yī)療的人民法院批準”。第二種是申請解除強制醫(yī)療?!缎淌略V訟法》第288條第二款規(guī)定,“被強制醫(yī)療的人及其近親屬有權申請解除強制醫(yī)療”。
人民檢察院是法律監(jiān)督機關,新刑訴法也同樣明確了檢察院對強制醫(yī)療的監(jiān)督,其第289條規(guī)定“人民檢察院對強制醫(yī)療的決定和執(zhí)行實行監(jiān)督”。由此可知,人民檢察院一方面要監(jiān)督人民法院作出的強制醫(yī)療決定是否恰當,另一方面要監(jiān)督強制醫(yī)療的執(zhí)行情況。而針對強制醫(yī)療執(zhí)行的監(jiān)督又可以體現(xiàn)在以下三個方面:第一,監(jiān)督強制醫(yī)療機構收治的人是否為經(jīng)過刑事訴訟強制醫(yī)療程序決定而收治的依法不負刑事責任的精神病人;第二,監(jiān)督強制醫(yī)療機構的定期評估制度實施情況;第三,監(jiān)督被決定強制醫(yī)療的人在強制醫(yī)療機構中是否受到了人道的待遇。這幾個方面的監(jiān)督都服務于同一個目的,即保證平衡公共安全的同時,更要防止對精神病人的人身自由施加不恰當?shù)南拗苹騽儕Z。這樣做與聯(lián)合國大會1991年通過的《保護精神病患者和改善精神保健的原則》倡導的“所有精神病患者或作為精神病患者治療的人均應受到人道的待遇,其人身固有的尊嚴應受到尊重,對每個患者的治療和護理均應按合格醫(yī)療人員所定個人處方計劃進行,處方計劃應與患者商議、定期審查,必要時加以修改”等要求相統(tǒng)一。
到目前為止,我國還沒有形成一部統(tǒng)一的全國性精神衛(wèi)生立法,有關強制醫(yī)療的規(guī)定散落于《刑法》《人民警察法》以及六部地方性法規(guī)中①我國各地已先后通過了六部較為成熟的、規(guī)范精神衛(wèi)生領域的地方性法規(guī),分別是2001年《上海市精神衛(wèi)生條例》,2005年《寧波市精神衛(wèi)生條例》,2006年《北京市精神衛(wèi)生條例》《杭州市精神衛(wèi)生條例》,2007年《無錫市精神衛(wèi)生條例》以及2010年《武漢市精神衛(wèi)生條例》。?!缎谭ā返?8條第一款規(guī)定:“精神病人在不能辨認或者不能控制自己行為的時候造成危害結(jié)果,經(jīng)法定程序鑒定確認的,不負刑事責任,但是應當責令他的家屬或者監(jiān)護人嚴加看管和醫(yī)療;在必要的時候,由政府強制醫(yī)療?!薄度嗣窬旆ā返?4條規(guī)定:“公安機關的人民警察對嚴重危害公共安全或者他人人身安全的精神病人,可以采取保護性約束措施。需要送往指定的單位、場所加以監(jiān)護的,應當報請縣級以上人民政府公安機關批準,并及時通知其監(jiān)護人?!绷康胤叫苑ㄒ?guī)規(guī)定的強制醫(yī)療適用條件和送治主體基本一致,都要求精神病人有危害公安安全和他人安全的情形,都是由公安機關直接送至精神衛(wèi)生醫(yī)療機構并及時通知監(jiān)護人,只有上海條例補充了危害自身的情形以及增加“監(jiān)護人、近親屬、所在單位、住所地居民委員會、村民委員會”送治的情況。另外上海、無錫、北京條例還對送治主體作出補充性規(guī)定,即其他單位或個人發(fā)現(xiàn)(疑似)精神疾病患者出現(xiàn)法定危害行為時,應當向公安機關報告。①武漢條例第32條規(guī)定:“精神障礙者或者疑似精神障礙者有嚴重危害公共安全、他人人身安全行為的,事發(fā)地公安機關應當依法委托有資質(zhì)的鑒定機構對其進行精神障礙鑒定;經(jīng)鑒定,其事發(fā)當時不能辨認或者不能控制自己行為的,依法作出強制醫(yī)療的決定,將其送往指定的精神衛(wèi)生醫(yī)療機構實施強制醫(yī)療,并及時通知其監(jiān)護人?!睂幉l例第28條規(guī)定:“精神障礙者或者疑似精神障礙者有嚴重危害他人人身安全或者公共安全行為的,事發(fā)地公安部門應當依法委托對其進行精神病鑒定,經(jīng)鑒定其事發(fā)當時不能辨認或者不能控制自己行為的,依法決定將其送往指定的精神衛(wèi)生醫(yī)療機構實施強制住院治療,并及時通知其監(jiān)護人?!睙o錫條例第27條規(guī)定:“精神疾病患者有危害公共安全或者他人人身、財產(chǎn)安全行為的,公安部門可以依法將其送至精神衛(wèi)生醫(yī)療機構,并及時通知其監(jiān)護人;單位和個人發(fā)現(xiàn)上述情形的,可以制止并應當及時向公安部門報告?!北本l例第31條規(guī)定:“精神疾病患者有危害或者嚴重威脅公共安全或者他人人身、財產(chǎn)安全的行為的,公安機關可以將其送至精神衛(wèi)生醫(yī)療機構,并及時通知其監(jiān)護人或者近親屬;單位和個人發(fā)現(xiàn)上述情形的,可以制止并應當及時向公安機關報告?!焙贾輻l例第29條規(guī)定:“精神疾病患者或者疑似精神疾病患者有嚴重危害公共安全、他人人身安全行為,或者有嚴重擾亂社會治安秩序行為的,公安機關可以對其采取保護性約束措施或者法律規(guī)定的其他措施。經(jīng)法定程序鑒定精神疾病患者事發(fā)時不能辨認或者不能控制自己行為的,由公安機關依法決定將其送往市、區(qū)、縣(市)人民政府指定的醫(yī)療機構實施強制住院治療,并及時通知其監(jiān)護人或者近親屬辦理入院手續(xù)。其他單位和個人發(fā)現(xiàn)精神疾病患者或者疑似精神疾病患者有嚴重危害公共安全、他人人身安全行為,或者有嚴重擾亂社會治安秩序行為的,應當向事發(fā)地公安機關報告?!?/p>
實踐中,由安康醫(yī)院負責收治需要強制醫(yī)療的精神病人。在行政管理體制上,安康醫(yī)院隸屬于公安機關,是由公安機關管理的執(zhí)行強制醫(yī)療措施的專門機構。在強制醫(yī)療方面,安康醫(yī)院接收的精神病人主要有兩種:一是公安機關立案后,被鑒定出患精神病的犯罪嫌疑人;一是違反治安管理處罰法達到拘留以上肇事肇禍的人。安康醫(yī)院只接收來自公安系統(tǒng)的精神病人,不接收其他辦案部門的精神病人。所以實踐中在審判階段被鑒定為精神病的被告人,只能關押在監(jiān)獄里或者作其他安排,不可能送至安康醫(yī)院進行強制醫(yī)療。[1]
針對強制醫(yī)療的立法與司法現(xiàn)狀,新《刑事訴訟法》規(guī)范了依法不負刑事責任的精神病人的強制醫(yī)療程序,在一定程度上解決了依法不負刑事責任的一類精神病人的強制醫(yī)療適用程序問題,但是除此之外還有一部分因違反治安管理處罰法而達到拘留以上肇事肇禍的精神病人實踐中也是強制醫(yī)療的收治對象,而新刑訴法規(guī)定的強制醫(yī)療程序并不適用于對這部分精神病人的強制醫(yī)療。此外,就新刑訴法規(guī)定的強制醫(yī)療程序而言,雖然搭建了決定強制醫(yī)療的程序平臺,但仍有需要解決和完善之處。具體而言:
目前我國司法實踐中的強制醫(yī)療主要是由“政府送治”,強制醫(yī)療的決定是經(jīng)過行政決策程序而作出的行政決定,而這種單方的強力控制恰恰反映出傳統(tǒng)行政程序的主動性、單向性、封閉性以及控審合一等特點。[2]就強制醫(yī)療的本質(zhì)屬性而言,強制醫(yī)療既不是刑事訴訟的強制措施,也不是刑罰本身,只是在平衡公共安全和個人權利時,對一類患有精神病并伴隨暴力行為的特殊人群在法定程序和條件下進行的強制性治療措施。但是,強制醫(yī)療是一柄雙刃劍,實行強制固然可以減少或防止精神病人對社會公共安全的威脅,維護公民在社會生活中的人身、財產(chǎn)安全等一系列憲法性權利,但不可忽視的是這種社會保障性的實現(xiàn)是以限制乃至剝奪被強制者的人身自由為代價的,涉及被強制者的最基本人權,因而,決定強制醫(yī)療的程序在一定程度上影響著強制醫(yī)療決定的正當性和可接受性。大陸法系國家的精神病人強制醫(yī)療制度,多被定位于保安處分,作為刑罰制裁的補充或代替而存在。[3]在大陸法系的典型國家——德國,保安處分程序主要以法院為裁判機關,屬于典型的司法程序,由法院居中裁判、控辯雙方平等對抗。[4]
我國新《刑事訴訟法》也通過專章設立了“依法不負刑事責任的精神病人的強制醫(yī)療程序”,此舉就是為了實現(xiàn)強制醫(yī)療程序的訴訟化構造,但是限于第284條規(guī)定的適用對象和適用條件,以刑事訴訟程序?qū)徖淼膹娭漆t(yī)療僅限于“刑事案件”中的疑似精神病人的“被追訴人”,即新法規(guī)定的強制醫(yī)療程序并非適用于所有客觀上實施了暴力危害公共安全或嚴重危害公民人身安全行為,并有繼續(xù)危害社會可能性的人(包括精神病人),而只適用于經(jīng)法定程序鑒定,依法不負刑事責任的這一類特定的精神病人。但是依照《人民警察法》不構成“刑事犯罪”而只是違反治安管理法達到拘留以上肇事肇禍的精神病人仍舊由公安機關以行政審批的方式?jīng)Q定強制醫(yī)療。[5]
平衡公共安全與個人自由兩種價值取向,筆者建議將強制醫(yī)療的決定權統(tǒng)一于人民法院,將強制醫(yī)療的適用對象范圍擴大到所有可能適用強制醫(yī)療的精神病人。將強制醫(yī)療決定權統(tǒng)一收歸人民法院的正當性在于:第一,人民法院統(tǒng)一行使強制醫(yī)療決定權符合司法判斷權的本質(zhì)要求。司法判斷權是法院審判權的核心內(nèi)容,特別是涉及限制或者剝奪公民人身自由之時,不宜由公安機關行使司法判斷權。強制醫(yī)療的適用對象是經(jīng)法定程序鑒定依法不具有責任能力的精神病人,適當?shù)淖龇ㄊ怯设b定機構負責作出鑒定對象是否為精神病人的鑒定意見,而由人民法院行使司法判斷權負責判斷精神病人的責任能力。第二,有助于維護強制醫(yī)療程序中被申請人或被告人的合法權益。以訴訟程序中的三方訴訟構造為基礎,兩造對抗,賦予被申請人或者被告人充分的程序性權利保障,最終由法院居中審理作出是否進行強制醫(yī)療的決定,將在一定程度上有助于減少乃至避免“被精神病”事件的發(fā)生。第三,有利于強制醫(yī)療決定的可接受性。畢竟強制醫(yī)療的強制性直接涉及對被申請人或被告人人身自由的限制或剝奪。聯(lián)合國《公民權利和政治權利國際公約》明文規(guī)定:“人人有權享有人身自由和安全。任何人不得加以任意逮捕或拘禁。除非依照法律所確定的根據(jù)和程序,任何人不得被剝奪自由?!睘榱朔乐构?也包括精神病人)的人身自由受到不合理侵害,將強制醫(yī)療納入司法程序中,有助于以“看得見的正義”保障強制醫(yī)療決定的可接受性。
新刑訴法規(guī)定人民法院是唯一有權作出強制醫(yī)療決定的機關的同時,還明確規(guī)定“對實施暴力行為的精神病人,在人民法院決定強制醫(yī)療前,公安機關可以采取臨時的保護性約束措施”?!度嗣窬旆ā芬灿蓄愃频囊?guī)定,而這一措施也同樣涉及對人身自由的限制或者剝奪,其性質(zhì)為何頗為值得深思。在我國將行政法與刑事法進行二元區(qū)分的基礎上,將公安機關臨時保護性約束措施定位為行政管理措施,抑或是特殊的強制措施,將對臨時保護性約束措施的具體實施產(chǎn)生重大影響。
公安機關自行決定采取臨時約束性保護措施是立法設計天平傾向于公共安全的表現(xiàn)。這種臨時保護性約束措施雖然不被冠以強制醫(yī)療之名,但是至少有強制約束之實,也同樣涉及被采取臨時約束性保護措施的人的人身自由。故而,筆者建議將此種臨時性措施定位為特殊的強制措施,比照刑事訴訟強制措施進行制度設計。
臨時保護性約束措施是在人民法院決定強制醫(yī)療前,由公安機關對實施暴力行為的精神病人采取的具有臨時性和保護性的約束措施。這一措施不是強制醫(yī)療,更不是刑事或者行政處罰,而是為了維護公共安全、保護被約束人、保證法院強制醫(yī)療程序能夠順利進行的特殊強制措施。因而,這種特殊強制措施的實施需要以必要性、緊迫性和比例性為前提。原則上,任何涉及限制或剝奪公民人身自由的行為都應當經(jīng)過司法審查,由中立機關對其合法性和適當性作出公正裁斷后方能執(zhí)行。然而,實施暴力行為的精神病人這一群體的特殊性,使得在人民法院對其作出強制醫(yī)療決定之前,現(xiàn)實性地存在著一些可預見的不安定因素,在某些緊急的例外情況下,要允許公安機關及時采取特殊的強制措施,如這里所說的臨時保護性約束措施,來制止或防止可預見的危害或危險的發(fā)生。
比照刑事訴訟強制措施設計此程序,建議實施臨時保護性約束措施由縣級以上公安機關決定,并將采取臨時保護性約束措施的決定、執(zhí)行地點、執(zhí)行方法等及時告知被采取臨時保護性約束措施的人的法定代理人、近親屬。此外,應賦予被采取臨時保護性約束措施的人及其法定代理人、近親屬對此決定提出異議的權利,作出此決定的公安機關可依職權或依當事人及其法定代理人、近親屬的申請在此決定作出之初以及此決定執(zhí)行過程之中,審查采取此種緊急措施的必要性和適當性,及時確認或解除這種臨時保護性約束措施。此外,人民檢察院作為法律監(jiān)督機關也應有權對公安機關采取的臨時保護性約束措施進行監(jiān)督,及時提出糾正意見。
新刑訴法只規(guī)定了強制醫(yī)療的審判組織為合議庭,需要有法定代理人和訴訟代理人到場,但卻沒有明確法院組成合議庭后的審理方式、審理程序等問題。一般情況下,法庭審理主要分為開庭審理和不開庭審理兩種方式。由于強制醫(yī)療程序并非基于控訴而產(chǎn)生,而是法院經(jīng)過審理判斷被申請人或者被告人是否實施了暴力行為,危害了公共安全或者嚴重危害了公民人身安全,但卻經(jīng)法定程序鑒定為依法不負刑事責任的精神病人,并有繼續(xù)危害社會的可能性。而該判斷結(jié)果直接涉及限制或剝奪被申請人或被告人的人身自由。據(jù)此,強制醫(yī)療程序的審理方式應有其自身的特點,不宜實行完全的開庭審理,也不宜實行完全不開庭的書面審理,折中二者而設置強制醫(yī)療聽證程序是一種較為妥當?shù)淖龇ā?/p>
具體而言,建議聽證程序由人民法院主持,被申請人或被告人及其法定代理人、近親屬、訴訟代理人有權參與聽證程序,如果有被害人,被害人也應有權參與聽證程序。此外,無論是應人民檢察院申請啟動的強制醫(yī)療程序還是人民法院依職權主動啟動的強制醫(yī)療程序,人民檢察院都應當派員參加,前者檢察院作為程序啟動方理應到庭,后者檢察院到庭由其法律監(jiān)督職能所決定。此外,以上所述之利害關系人不僅都應到場,還要積極參與強制醫(yī)療聽證程序。
關于“到場”二字,筆者更傾向于將其解釋為大陸法系的在場原則(德Anwesenheitgrundsatz),即審理時,雙方當事人以及其他訴訟參與人必須親自出席,而且在精神上和體力上均應具有參與審理活動的能力。[6]而“積極參與”也應當具有更為豐富的內(nèi)涵,啟動強制醫(yī)療程序的一方應當在聽證中提供對被申請人或者被告人實施強制醫(yī)療所依據(jù)的證據(jù)材料,被申請人或者被告人及其法定代理人、近親屬、訴訟代理人應當對該證據(jù)材料以及是否應當作出強制醫(yī)療決定發(fā)表意見,必要時可以邀請專家輔助人出席并參與聽證程序。出席聽證程序中的各方參與人應以言詞陳述的方式提出、核實證據(jù)材料。雖然不涉及實體法上的訴訟糾紛,但畢竟強制醫(yī)療程序的結(jié)果直接涉及對被申請人或者被告人人身自由的重大處分,以聽證程序進行審理,保證有利害關系的人能夠有效地參與聽證程序,并針對強制醫(yī)療決定充分發(fā)表各自的意見,是保證這一程序最低限度公正的基石。強制醫(yī)療程序一方面要防止將被申請人或者被告人無故納入強制醫(yī)療,另一方面還要避免有責任能力的被申請人或者被告人借精神病人之名逃脫法律制裁。
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