科學(xué)規(guī)劃 統(tǒng)籌安排開創(chuàng)松花江流域水利發(fā)展新局面

黨連文

（水利部松遼水利委員會，吉林 長春 130021）

根據(jù)國務(wù)院關(guān)于新一輪流域綜合規(guī)劃修編工作的總體部署，經(jīng)過有關(guān)各方的共同努力，《松花江流域綜合規(guī)劃》于2013年3月獲得國務(wù)院批復(fù)。該規(guī)劃是繼《遼河流域綜合規(guī)劃》批復(fù)后指導(dǎo)流域管理工作的又一重要依據(jù)，對于進一步規(guī)范新形勢下松花江流域水資源開發(fā)、利用、治理、配置、節(jié)約和保護，促進流域經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展具有重要意義。

1 深入分析松花江流域水利發(fā)展面臨的新形勢和新要求 科學(xué)定位流域綜合規(guī)劃修編主導(dǎo)思想

松花江流域是我國重要的老工業(yè)基地和商品糧生產(chǎn)基地，也是我國水旱災(zāi)害頻繁發(fā)生的地區(qū)。新中國成立以來，先后兩次編制松花江流域規(guī)劃，在規(guī)劃指導(dǎo)下，松花江流域進行了大規(guī)模的開發(fā)治理，初步形成了較為完善的防洪工程體系和水資源調(diào)控體系，為流域經(jīng)濟社會的發(fā)展提供了支持和保障。但隨著近年來流域經(jīng)濟、社會、環(huán)境、水情、工情及發(fā)展理念的變化，松花江流域面臨許多新情況、新問題和新挑戰(zhàn)。

1）流域和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略格局的調(diào)整對水利提出了新要求。

隨著振興東北老工業(yè)基地、國家糧食安全戰(zhàn)略和蒙東能源基地建設(shè)的實施，流域和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略格局進行了新的調(diào)整，城鄉(xiāng)用水需求不斷增加，水資源供需矛盾更加突出，對今后松花江流域水資源開發(fā)、利用、節(jié)約、保護和防治水害都提出了新的要求。為充分體現(xiàn)各區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的要求及對水資源的影響，此次規(guī)劃修編堅持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，按照建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的要求，全面規(guī)劃，統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)好興利與除害、開發(fā)與保護、整體與局部、近期與長遠的關(guān)系，科學(xué)制定了松花江流域治理開發(fā)和保護的總體布局，明確了今后流域治理開發(fā)、保護與管理的主要任務(wù)，保障流域可持續(xù)發(fā)展。

2）松花江流域水資源合理配置和高效利用體系尚不完善。

松花江流域總體上是我國水土資源匹配較好的地區(qū)之一，同時也是相對缺水的地區(qū)，人均水資源量為全國平均值的85%，每公頃水資源量僅為全國平均值的30%。流域水資源分布東多西少、北多南少、邊緣多腹地少，與經(jīng)濟發(fā)展和生產(chǎn)力布局呈逆向分布，供需矛盾突出。與遼河流域相比，水資源相對豐富但缺乏調(diào)蓄工程，供水保障程度低。同時，由于人們節(jié)水意識不強，用水效率普遍偏低，一定程度上加劇了水資源的供需矛盾。因此，此次規(guī)劃修編高度重視流域水資源合理配置和高效利用，著力推進水資源可持續(xù)利用。

3）松花江流域防洪減災(zāi)體系仍然不容樂觀。

松花江流域防洪工程基礎(chǔ)設(shè)施仍然薄弱，與規(guī)劃目標相比還有較大差距；流域防洪骨干工程胖頭泡蓄滯洪區(qū)雖已開始應(yīng)急度汛建設(shè)，但與設(shè)計蓄洪要求還有很大差距，嚴重影響哈爾濱市的防洪安全；干支流主要防洪保護區(qū)防洪標準偏低，大部分河段未達到規(guī)劃標準；防洪非工程措施尚不完善。因此，此次規(guī)劃修編仍把防洪減災(zāi)作為規(guī)劃重點，研究確定了今后一個時期防洪治理的目標和任務(wù)。

4）水生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢尚未根本扭轉(zhuǎn)。

松花江流域黑土區(qū)水土流失十分嚴重，雖經(jīng)多年治理，取得了一定成效，但是由于綜合治理機制尚不配套，投入嚴重不足，加之近年來人為因素水土流失治理任務(wù)仍然十分艱巨。同時，流域城鎮(zhèn)污水處理率仍然較低，地表水污染程度沒有明顯改善，水環(huán)境惡化尚未根本扭轉(zhuǎn)。因此，此次規(guī)劃修編堅持人與自然和諧相處，加強流域水土流失綜合治理，加強水資源統(tǒng)一管理和保護，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展與生態(tài)保護，使經(jīng)濟社會發(fā)展速度、規(guī)模與流域水資源和水環(huán)境承載能力相適應(yīng)，有效維護河流健康。

5）流域綜合管理能力亟待提高。

目前，松花江流域尚未形成以流域為基礎(chǔ)的權(quán)威、統(tǒng)一、高效的水資源管理體系，依法治水、管水的能力和水平需要進一步提升。因此，此次規(guī)劃更加重視流域綜合管理，理順了流域管理與行政區(qū)域管理的關(guān)系，完善了流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理體制，提出了洪水管理、水資源管理、水功能區(qū)管理、水土保持管理、水工程管理、岸線利用管理等流域綜合管理內(nèi)容，為逐步建立符合松花江流域?qū)嶋H、科學(xué)高效的管理模式和執(zhí)行機制奠定了基礎(chǔ)。

2 準確把握松花江流域綜合規(guī)劃修編工作重點 全面提升流域水利保障能力

針對松花江流域水利發(fā)展面臨的新形勢和新要求，松花江流域綜合規(guī)劃修編立足于與經(jīng)濟社會發(fā)展要求相適應(yīng)，以合理配置水資源、提高洪水防御能力、有效保護水資源及水生態(tài)為重點，科學(xué)確定流域水利發(fā)展的目標和重點任務(wù)，全面提高流域防洪安全、供水安全、糧食安全和生態(tài)安全保障能力。

1）著力提高防洪安全保障能力。

松花江流域洪水峰高量大、歷時長，防洪建設(shè)主要以堤防為基礎(chǔ)，尼爾基、豐滿、白山等干流控制性水利樞紐工程為骨干，以及胖頭泡、月亮泡兩個流域性蓄滯洪區(qū)、河道整治、水土保持等工程配套，重視中小河流治理和山洪災(zāi)害防治，形成完善的流域綜合防洪減災(zāi)體系。同時，加快流域防汛抗旱指揮調(diào)度系統(tǒng)建設(shè)，制訂城市防御超標準洪水預(yù)案，抓緊研究制訂防洪骨干水庫與蓄滯洪區(qū)的聯(lián)合調(diào)度運用方案等，真正實現(xiàn)工程措施與非工程措施聯(lián)合運用。

2）著力優(yōu)化水資源配置格局。

松花江流域東部和北部周邊河流及其支流水資源豐富，但人口較少，水資源開發(fā)利用程度低；中部經(jīng)濟發(fā)展水平較高，水資源開發(fā)利用程度也高；西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，水資源匱乏。流域內(nèi)松嫩平原和三江平原是東北地區(qū)主要的糧食生產(chǎn)基地，也是我國商品糧產(chǎn)量增長潛力最大的地區(qū)，為保障國家糧食安全，需要有可靠的水源保障。松花江流域水資源開發(fā)利用在加強節(jié)約用水的基礎(chǔ)上，建設(shè)必要的引水、蓄水、調(diào)水和河湖連通工程，形成較為合理的水資源配置格局，進一步提高水資源的保障能力，為東北老工業(yè)基地振興和全面建設(shè)小康社會提供支撐條件。

3）著力提高商品糧基地水資源保障能力。

松花江流域綜合規(guī)劃統(tǒng)籌考慮資源稟賦、生產(chǎn)條件和增產(chǎn)潛力等因素，科學(xué)謀劃糧食生產(chǎn)布局，加強主產(chǎn)區(qū)糧食綜合生產(chǎn)能力建設(shè)，一方面，合理調(diào)整農(nóng)業(yè)用地結(jié)構(gòu)，優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，集中力量建設(shè)一批基礎(chǔ)條件好、生產(chǎn)水平高和糧食調(diào)出量大的核心產(chǎn)區(qū)；另一方面，在合理開發(fā)、高效利用、優(yōu)化配置、全面節(jié)約、有效保護和科學(xué)管理水資源的基礎(chǔ)上，加大水資源工程建設(shè)力度，提高農(nóng)業(yè)供水保證率，根據(jù)流域特點，積極發(fā)展水田節(jié)水灌溉和旱作高效節(jié)水農(nóng)業(yè)，完善灌排體系建設(shè)，實施重點澇區(qū)治理，加快完成糧食主產(chǎn)區(qū)大型排澇泵站更新改造，加快灌區(qū)水管體制改革，對農(nóng)業(yè)用水實行總量控制和定額管理，提高糧食主產(chǎn)區(qū)水資源利用效率和效益。

4）著力構(gòu)建良好的水環(huán)境保護和修復(fù)體系。

松花江流域水生態(tài)保護與修復(fù)重點是保障河湖生態(tài)水量和重要濕地生態(tài)補水。水資源保護按照“在保護中開發(fā)”的原則，以水資源配置方案和各規(guī)劃水平年水功能區(qū)納污能力為約束條件，確定各規(guī)劃水平年污染物入河總量控制指標，逐步實現(xiàn)地表水功能區(qū)水質(zhì)目標。地下水資源以保護為主、利用為輔，重點針對集中式供水水源地，建設(shè)地下水水質(zhì)保護工程；對有替代水源的超采區(qū)，結(jié)合替代水源建設(shè)，逐步壓縮地下水開采量，實現(xiàn)地下水功能區(qū)達標和地下水資源的可持續(xù)利用。

五是著力加強黑土區(qū)水土流失綜合防治。松花江流域水土流失分布范圍廣、類型多，耕地水土流失嚴重、潛在危害高。規(guī)劃以搶救黑土資源、保障國家糧食安全、改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境為目標，建立完善的水土流失綜合防治體系，對坡耕地和侵蝕溝進行綜合治理，通過規(guī)范人類開發(fā)活動，使生態(tài)環(huán)境得到自然修復(fù)，使松花江流域水土流失惡化的趨勢得到控制。

3 科學(xué)編制流域綜合規(guī)劃 不斷提高規(guī)劃成果質(zhì)量

流域綜合規(guī)劃修編是一項綜合性的系統(tǒng)工作，涉及面廣，面臨問題多，技術(shù)難度大，為做好此次松花江流域綜合規(guī)劃修編工作，保證工作進度和成果質(zhì)量，松遼水利委員會高度重視、精心組織，加強與地方和各部門之間的協(xié)作，建立了由流域內(nèi)各省（自治區(qū)）人民政府、發(fā)展改革委代表和水行政主管部門主要負責(zé)人及相關(guān)行業(yè)代表參加的流域綜合規(guī)劃修編工作協(xié)調(diào)會議制度以及為規(guī)劃修編提供技術(shù)支撐的專家咨詢機制。在規(guī)劃編制過程中，充分發(fā)揮流域內(nèi)各有關(guān)?。ㄗ灾螀^(qū)）在規(guī)劃修編工作中的生力軍作用，開展了大量的現(xiàn)狀評價、總體規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃，并就流域重大問題委托科研單位開展了專題研究，完成《尼爾基、豐滿水庫聯(lián)合調(diào)度方式研究》和《松嫩低平原水土資源綜合整治與開發(fā)利用研究》等專題研究成果，并先后完成了3次重要的行政協(xié)調(diào)和多次專家咨詢，保證了規(guī)劃的科學(xué)性、協(xié)調(diào)性和可操作性。

依照《中華人民共和國水法》，流域綜合規(guī)劃是流域開發(fā)、利用、節(jié)約、保護水資源和防治水害的重要依據(jù)。按照國務(wù)院對松花江流域綜合規(guī)劃的批復(fù)要求，松遼水利委員會認真貫徹落實《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》（中發(fā)〔2011〕1號）精神，會同流域內(nèi)各?。ㄗ灾螀^(qū)）有關(guān)部門加快將規(guī)劃提出的目標、任務(wù)落到實處，充分發(fā)揮流域綜合規(guī)劃的重要作用，切實保障流域防洪安全、供水安全、糧食安全和生態(tài)安全。