劉強(qiáng)　李保林　高云

作者簡(jiǎn)介：劉強(qiáng)（1964-），男，重慶人，云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)執(zhí)行副主編，副

編審，博士；

李保林（1968-），男，云南建水人，云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)編輯部主任，副編審

；

高云（1954-），男（回族），云南大理人，云南行政學(xué)院學(xué)術(shù)委員會(huì)委員，編

審。

（云南行政學(xué)院，云南昆明650111）摘要：多年以來(lái)，我國(guó)諸多城市政府主

導(dǎo)的城中村改造進(jìn)程，凸顯出政府開(kāi)發(fā)政策和方略中存在著發(fā)展倫理方面的

問(wèn)題。城中村改造存在的倫理錯(cuò)位，體現(xiàn)為指導(dǎo)思想的經(jīng)濟(jì)功利傾向、開(kāi)發(fā)

政策領(lǐng)域的偏離公平、改造計(jì)劃的偏離和諧、改造目標(biāo)取向的偏離統(tǒng)籌精神

與發(fā)展方式的偏離可持續(xù)原則等。對(duì)此，我們須以科學(xué)發(fā)展作為發(fā)展倫理考

量的根據(jù)，從而厘清矯正方位。

關(guān)鍵詞：城中村改造；發(fā)展倫理；錯(cuò)位；矯正

中圖分類號(hào)：D523文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008-7168（2013）

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科學(xué)發(fā)展已經(jīng)成為國(guó)家經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的宏觀指導(dǎo)原則，這在黨的十八大上

進(jìn)一步得到了鮮明的昭示。但是，就實(shí)踐層面而言，實(shí)現(xiàn)真正的科學(xué)發(fā)展，

尚存在著不少的障礙，這些障礙，既有體制機(jī)制層面的，也有觀念意識(shí)層面

，特別是發(fā)展倫理方面的。就城市發(fā)展中顯現(xiàn)出來(lái)的不少地方政府發(fā)展倫理

的障礙而言，筆者以為，“城中村”改造無(wú)疑是一個(gè)具有典型性的領(lǐng)域。

一、理性認(rèn)識(shí)城中村現(xiàn)象的歷史合理性及社會(huì)功能承擔(dān)無(wú)論是從改善城市環(huán)

境、為人民生活提供更加優(yōu)良的環(huán)境的角度，還是從可以為城市政府帶來(lái)大

量“存量”土地的角度，城中村需要改造是毫無(wú)疑問(wèn)的。近些年來(lái)，為形成

和強(qiáng)化推進(jìn)城中村改造的決心，對(duì)于城中村的消極負(fù)面影響，不但地方政府

均聲音一致地力加聲討，甚至媒體與理論學(xué)術(shù)界也積極加入論證，為地方政

府以更加強(qiáng)勁的手段推進(jìn)城中村改造提供了輿論環(huán)境。但是，在這樣的輿論

環(huán)境中形成的幾乎一邊倒的見(jiàn)解，對(duì)城中村作為一種具有中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化

進(jìn)程中難以避免的必然現(xiàn)象，其認(rèn)知難免有失偏頗。同時(shí)，對(duì)于城中村曾經(jīng)

發(fā)揮過(guò)的正面歷史作用，甚至是“準(zhǔn)公共服務(wù)”的職能擔(dān)當(dāng)，也沒(méi)有給予實(shí)

事求是的承認(rèn)，更是輕率的和不符合理性的。理性審視城中村產(chǎn)生和發(fā)展的

脈絡(luò)，是理性且合乎科學(xué)發(fā)展倫理地進(jìn)行城中村改造的前提。

（一）城中村的歷史合理性

城中村是在中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程顯著地加快而地方政府未做好應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備的歷史背

景下出現(xiàn)的。大量耕地被征用，加上聚集于城市的現(xiàn)代工業(yè)與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)相比

較的顯著經(jīng)濟(jì)收益吸引，導(dǎo)致原來(lái)的農(nóng)村人口快速向城市流動(dòng)。但是，在改

革進(jìn)程中，對(duì)于相當(dāng)多的原農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移這一現(xiàn)象，習(xí)慣于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)

的地方政府并沒(méi)有做好充分的準(zhǔn)備。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，中國(guó)以世界歷史上規(guī)模最大的

農(nóng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移，深層次的原因是中國(guó)城市化發(fā)展規(guī)律使然，而直接

的引發(fā)原因則是政府發(fā)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)體制改革。

相對(duì)于改革決策引發(fā)的巨大社會(huì)流動(dòng)和將由此促成的具有中國(guó)特色的社會(huì)變

化，無(wú)論是指導(dǎo)思想或法律、政策、對(duì)策等諸方面的應(yīng)對(duì)都是嚴(yán)重滯后的，

與急劇發(fā)展的城鎮(zhèn)化波瀾極不適應(yīng)。從20世紀(jì)80年代中后期，為應(yīng)對(duì)我國(guó)農(nóng)

村剩余勞動(dòng)力安置問(wèn)題而提出的“離土不離鄉(xiāng)，進(jìn)廠不進(jìn)城”的指導(dǎo)思想曾

經(jīng)一度流行就可以看出端倪[1]。這個(gè)提法的產(chǎn)生，一方面是迫于越來(lái)越嚴(yán)重

的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向一線城市大量流動(dòng)的壓力，另一方面很顯然是未曾將解

決出路按照經(jīng)濟(jì)社會(huì)自身的客觀規(guī)律設(shè)定為促進(jìn)農(nóng)民變市民，而是試圖依然

將農(nóng)民固定在鄉(xiāng)村土地上，讓他們?cè)卩l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中從事非農(nóng)勞動(dòng)，去實(shí)現(xiàn)不打

攪城市原有秩序的“工業(yè)化”。在既無(wú)法遏止又沒(méi)有做好充分準(zhǔn)備的城鎮(zhèn)化

浪潮中，20世紀(jì)90年代以來(lái)，中國(guó)的城市經(jīng)濟(jì)高速成長(zhǎng)，以安置大量入城人

口為目的的城中村因此“應(yīng)運(yùn)而生”。

（二）城中村的社會(huì)功能承擔(dān)

城中村在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中實(shí)際上承擔(dān)了巨大的“準(zhǔn)公共服務(wù)職能”。在城市

化和工業(yè)化進(jìn)程中，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)入城市之后，遇到的首要問(wèn)題就

是居住問(wèn)題。如果城市政府對(duì)于城鎮(zhèn)化的進(jìn)程和結(jié)果是有準(zhǔn)備的，那么，為

進(jìn)入城市而且其中將有大批要定居下來(lái)從此成為城市居民的人口建設(shè)和提供

廉價(jià)住房，就應(yīng)當(dāng)成為基本的公共服務(wù)職能。可是，如前所述，對(duì)于城鎮(zhèn)化

的急劇與快速，地方政府的準(zhǔn)備是很不充分的，各城市政府順應(yīng)中國(guó)城鎮(zhèn)化

歷史要求和中國(guó)城鎮(zhèn)化催生出來(lái)的人們的新期待，提供基本低成本住房的服

務(wù)更是嚴(yán)重不足，甚至是完全空白的，因此，要在如此之短的歷史進(jìn)程內(nèi)提

供符合進(jìn)入城市的大量人口需要的住房類公共產(chǎn)品也是不可能的。

盡管城市政府為新進(jìn)入城市人口提供基本居住條件等公共服務(wù)長(zhǎng)期屬于嚴(yán)重

缺位的狀態(tài)，但我國(guó)城鎮(zhèn)化的步伐仍然不可阻遏地高速發(fā)展，以農(nóng)村富裕勞

動(dòng)力為主的尋業(yè)人群大量地涌進(jìn)城市，他們對(duì)于低端成本居住條件的要求日

益強(qiáng)烈。在此背景下，城中村中廉租屋市場(chǎng)提供的大量低成本房源，在很大

程度上解決了新進(jìn)入城市人口的基本居住問(wèn)題，從而也就通過(guò)降低居住成本

這個(gè)城鎮(zhèn)化基本門(mén)檻，發(fā)揮了促進(jìn)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化加快發(fā)展的潤(rùn)滑劑作用。

這個(gè)潤(rùn)滑劑，本來(lái)應(yīng)當(dāng)是由各地政府提供的，因?yàn)樵诔擎?zhèn)化和工業(yè)化加快發(fā)

展帶來(lái)的巨大經(jīng)濟(jì)效益里，城市政府無(wú)疑是最大的受益者。事實(shí)上，正是看

似條件很差但居住成本很低的城中村，滿足了低端居住的需求，替代了政府

必須提供公共保障住房的職責(zé)，彌補(bǔ)了政府的公共服務(wù)缺位。我們從理想中

的城市形態(tài)出發(fā)，可以不喜歡城中村，但對(duì)城中村曾經(jīng)發(fā)揮的歷史作用則不

應(yīng)否認(rèn)，這才是理性的態(tài)度。

二、城中村改造凸顯的政府發(fā)展倫理錯(cuò)位政府發(fā)展倫理體現(xiàn)為政府本身在發(fā)

展問(wèn)題上所具有的某種道德價(jià)值目標(biāo)。對(duì)于各級(jí)政府而言，其追求的目標(biāo)應(yīng)

該是社會(huì)的公平、公正、平等、公共發(fā)展和發(fā)展成果共享等。然而，毋庸諱

言，如果以科學(xué)發(fā)展觀為倫理尺度來(lái)衡量，長(zhǎng)期以來(lái)，不少城市的城中村改

造實(shí)踐凸顯出了發(fā)展倫理方面的諸多問(wèn)題，尤其是發(fā)展倫理的錯(cuò)位更為突出

。

（一）改造指導(dǎo)思想的經(jīng)濟(jì)功利導(dǎo)向

城中村改造的目的應(yīng)以城市的科學(xué)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展和滿足群眾幸福生活期

盼為出發(fā)點(diǎn)。但是，各級(jí)政府在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)環(huán)境中長(zhǎng)期習(xí)慣于直接介入，在工

作中被動(dòng)地服從單一經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)能是普遍現(xiàn)象。城中村改造意味著低價(jià)值的

存量土地資源向高效益的增量土地資源轉(zhuǎn)換，無(wú)疑可以成為巨大財(cái)富的新來(lái)

源和城市GDP的顯著增長(zhǎng)極。這就很容易導(dǎo)致地方政府或城市政府在改造指導(dǎo)

思想上受制于單純追求即期GDP和財(cái)稅收入的功利主義。盡管沒(méi)有一個(gè)城市政

府公開(kāi)張揚(yáng)改造城中村的目的是促進(jìn)GDP增長(zhǎng)，但是在改造中以GDP為中心的

經(jīng)濟(jì)功利主義傾向是顯而易見(jiàn)的。

（二）開(kāi)發(fā)政策方面偏離公平

就理論層面而言，公共利益無(wú)非是一個(gè)抽象的詞匯而已，可在具體的經(jīng)濟(jì)生

活中，公共利益則必須依靠種種制度環(huán)境提供充分而切實(shí)的保障才能得以有

效實(shí)現(xiàn)。在形成政策的過(guò)程中，如果順應(yīng)利益訴求話語(yǔ)權(quán)的強(qiáng)弱去制定公共

政策，往往會(huì)在追求公共利益的動(dòng)機(jī)下制定出利益輸送結(jié)果偏離“公共”的

結(jié)果。在一些地方的城中村改造中，這一現(xiàn)象體現(xiàn)得很清楚。如很多城中村

改造“推進(jìn)順利”的城市，其改造政策非常注意照顧城中村原戶籍村民的權(quán)

益，以優(yōu)厚補(bǔ)償作為推進(jìn)改造的潤(rùn)滑劑。其原因是在利益博弈中原戶籍村民

擁有很大的話語(yǔ)權(quán)，不如此就很難打開(kāi)城中村改造局面，但是明顯缺乏對(duì)城

中村實(shí)際住民居住權(quán)益的足夠重視。就普遍情況而言，如今大多數(shù)城市城中

村的居住主體早已不是原戶籍村民，而是由外地尤其是在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中從農(nóng)

村進(jìn)入城市謀業(yè)謀生的勞動(dòng)人群。城中村房舍雖然多由原住村民興建，但歷

史地已經(jīng)形成滿足入城農(nóng)村剩余勞動(dòng)力和外地人低成本居住需求的租住市場(chǎng)

。遺憾的是，很多城市政府所推出的城中村改造政策，在注重對(duì)城中村原戶

籍村民進(jìn)行補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，卻并不充分重視保障由外地入城者構(gòu)成的租住群體

的權(quán)益。其原因部分地出于這一群體對(duì)于城市公共政策制定的話語(yǔ)權(quán)十分羸

弱。這種狀況顯然極不合理，也極不公正。

（三）改造計(jì)劃方面偏離社會(huì)和諧

一些城市制定城中村改造計(jì)劃，一味追求GDP或財(cái)稅收入最大化，項(xiàng)目皆以興

建高級(jí)化的樓盤(pán)為主，積極鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)商建造高樓大廈甚至競(jìng)相攀比。在獲得

漂亮的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和表面繁榮的同時(shí)，出現(xiàn)了兩個(gè)不良的傾向，一種傾向是根

本無(wú)視城中村原來(lái)承擔(dān)的向低收入群體提供低成本居住產(chǎn)品的功能。雖然有

的城市在城中村改造中也附帶插入一點(diǎn)廉租房，但是從總量上遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法與原

先城中村提供的廉價(jià)居住產(chǎn)品相比，很多僅僅是象征性的安排。大規(guī)模實(shí)施

城中村改造的一些主要片區(qū)，由于對(duì)城中村改造后的居住成本難以應(yīng)付，已

經(jīng)導(dǎo)致很多原租住城中村的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力重新流出城市，直接導(dǎo)致保姆、

投報(bào)、送奶、送水、搬運(yùn)等勞務(wù)用工成本的急劇上漲。另一種傾向是無(wú)視城

市人民生活成本的合理化，放任城中村改造高級(jí)化，造成城市各方面人群生

活成本急劇攀升。有的城市領(lǐng)導(dǎo)層甚至或明或暗地贊許鼓勵(lì)城市生活成本高

端化，有的媒體和學(xué)者也努力鼓吹用居住成本升級(jí)將所謂“低端人群”擠出

大都市的觀點(diǎn)。很明顯這是對(duì)公平正義和社會(huì)與諧目標(biāo)的背離。

（四）改造目標(biāo)取向方面偏離統(tǒng)籌精神

無(wú)論是進(jìn)行城中村改造還是進(jìn)行其他城市建設(shè)，應(yīng)當(dāng)遵循科學(xué)發(fā)展觀所涵蓋

的統(tǒng)籌發(fā)展，也就是經(jīng)濟(jì)與社會(huì)相諧發(fā)展。歷史上城中村依從自生自滅的規(guī)

律，其形成過(guò)程中社會(huì)配套的缺失是突出問(wèn)題。在城中村改造中，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造

條件主動(dòng)地自覺(jué)地徹底解決這個(gè)歷史遺留問(wèn)題。但是一些城市確立城中村改

造目標(biāo)，往往不是著眼于統(tǒng)籌社會(huì)各方面的需求，從改善民生需要出發(fā)將富

有經(jīng)濟(jì)潛力的地段用于興建非經(jīng)濟(jì)性的社會(huì)服務(wù)業(yè)，而是順應(yīng)作為改造依靠

力量的開(kāi)發(fā)商的意志行事。開(kāi)發(fā)商追求利潤(rùn)最大化，城中村改造在顯著地促

進(jìn)GDP增長(zhǎng)和城市政府財(cái)政收益增長(zhǎng)的同時(shí)，社會(huì)欠賬問(wèn)題并沒(méi)有得到多大緩

解，社會(huì)公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展滯后的狀況依然故我，社會(huì)服務(wù)配套問(wèn)題并未解

決。

（五）發(fā)展方式方面偏離可持續(xù)原則

很顯然，符合科學(xué)發(fā)展倫理的發(fā)展必須是可持續(xù)的發(fā)展?？沙掷m(xù)發(fā)展也應(yīng)當(dāng)

對(duì)城中村改造發(fā)揮其導(dǎo)引作用。良性循環(huán)能夠經(jīng)受住歷史檢驗(yàn)的城中村改造

，其改造成果是可以獲得久遠(yuǎn)的歷史覆蓋力的。應(yīng)當(dāng)按照可持續(xù)發(fā)展的要求

，既考慮當(dāng)代人改善生活合理愿望的實(shí)現(xiàn)，又確保不損害后代人可持續(xù)發(fā)展

的基本條件。在此認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上，正確處理好實(shí)現(xiàn)當(dāng)代人眼前利益與對(duì)歷史和

未來(lái)負(fù)責(zé)的關(guān)系。在此意義上，這無(wú)疑是一個(gè)極為深刻的發(fā)展倫理問(wèn)題。面

臨的困境提示我們，不能因?yàn)槭巧顚哟螁?wèn)題就將它束之高閣。但是，一些城

市政府主導(dǎo)的城中村改造，僅僅著眼于當(dāng)前社會(huì)成員的利益訴求，僅僅依托

于當(dāng)代人的欲望與有限見(jiàn)識(shí)，其目標(biāo)的短視性和趨利性，成為城市可持續(xù)發(fā)

展的障礙。從實(shí)踐來(lái)看，政府為了謀求眼前GDP、稅收等即期收益的高速增長(zhǎng)

，被短見(jiàn)所束縛不顧未來(lái)動(dòng)用資源的現(xiàn)象確實(shí)存在；而社會(huì)上也確實(shí)有把判

別發(fā)展成績(jī)的標(biāo)準(zhǔn)建立在“吹糠見(jiàn)米”的利益上的短視傾向。在此雙向推動(dòng)

下，一些城市借城中村改造大規(guī)模攀比性地開(kāi)展國(guó)際化大都會(huì)建設(shè)、現(xiàn)代化

花園城市建設(shè)、園林化社區(qū)建設(shè)，導(dǎo)致一系列背離可持續(xù)發(fā)展原則的做法大

行其道。如非理性占用土地、浪費(fèi)型的城市環(huán)境維護(hù)以及掠奪式的危害鄉(xiāng)村

生態(tài)環(huán)境，等等。

三、以科學(xué)發(fā)展觀矯正城中村改造中的發(fā)展倫理錯(cuò)位近年來(lái)，發(fā)展倫理問(wèn)題

的學(xué)術(shù)研究取得了長(zhǎng)足進(jìn)展。近代理性主義的主體性哲學(xué)把人看作無(wú)所不能

的絕對(duì)主體，扭曲了人與自然的關(guān)系，不僅造成了環(huán)境危機(jī)而且也引起了價(jià)

值觀和倫理觀危機(jī)。發(fā)展倫理學(xué)在反省人類生存危機(jī)的基礎(chǔ)上，超越了傳統(tǒng)發(fā)

展理論并積極吸收生態(tài)倫理學(xué)的合理成分，其目的是為了探索出一條實(shí)現(xiàn)全

人類可持續(xù)發(fā)展的哲學(xué)之路[2]。不過(guò)，理論層面的發(fā)展倫理學(xué)說(shuō)無(wú)論取得了

多大的進(jìn)展，若要對(duì)實(shí)踐層面產(chǎn)生顯著影響，就需要與科學(xué)發(fā)展觀相結(jié)合，

形成與科學(xué)發(fā)展相吻合的發(fā)展倫理。

科學(xué)發(fā)展觀，第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持

續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧[3]。全面實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，阻力與困難確實(shí)不小，科

學(xué)發(fā)展從形成指導(dǎo)思想到各地方政府的自覺(jué)行為，期間還有很長(zhǎng)的路要走。

這些阻力與困難，既有來(lái)自舊體制機(jī)制的作用，又有來(lái)自以往經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)業(yè)已

形成的路徑依賴，而從深層次分析，還有來(lái)自在舊的發(fā)展實(shí)踐中已經(jīng)定型的

舊的發(fā)展倫理。胡錦濤同志多次強(qiáng)調(diào)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)層在推進(jìn)科學(xué)發(fā)展方面要“統(tǒng)

一思想，提高認(rèn)識(shí)”[4]，這從另一面揭示了解決屬于思想意識(shí)的發(fā)展倫理問(wèn)

題，確立符合科學(xué)發(fā)展觀的新發(fā)展倫理，對(duì)實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展有著根本性的意義

。從科學(xué)發(fā)展的視角來(lái)審視，善的、富于責(zé)任感的、指向全體公眾幸福實(shí)現(xiàn)

的和有可持續(xù)性的發(fā)展倫理，起碼應(yīng)當(dāng)包括這樣一些要件：比如，必須在發(fā)

展根本目的方面鮮明地堅(jiān)持“以人為本”的發(fā)展理念，必須在發(fā)展進(jìn)程中始

終注重和堅(jiān)持公平正義的發(fā)展理念，必須在處理經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)與社會(huì)進(jìn)步等諸多

復(fù)雜關(guān)系上堅(jiān)持統(tǒng)籌和諧的發(fā)展理念，必須在處理人與環(huán)境等關(guān)系上堅(jiān)持和

諧共生的發(fā)展理念，必須在配置發(fā)展所取得的成果時(shí)堅(jiān)持公平共享的發(fā)展理

念，等等。

就現(xiàn)實(shí)存在的發(fā)展倫理所導(dǎo)致的問(wèn)題而言，目前最重要的就是要著眼于解決

所有社會(huì)成員對(duì)于改革發(fā)展成果實(shí)現(xiàn)共享的權(quán)利和機(jī)遇問(wèn)題。就權(quán)利角度而

論，在中國(guó)社會(huì)從物質(zhì)財(cái)富相對(duì)匱乏和短缺走向相對(duì)豐裕的情況下，必須注

重大多數(shù)社會(huì)成員應(yīng)當(dāng)具有獲得包括基本居住條件等在內(nèi)的體面生活的權(quán)利

。從機(jī)遇角度去說(shuō)，特別要注意增強(qiáng)社會(huì)弱勢(shì)階層追尋和利用機(jī)遇的能力。

尤其要確立這樣的理念，以公權(quán)力人為剝奪和擠壓社會(huì)弱勢(shì)階層利用機(jī)遇空

間的行為是最嚴(yán)重的不良和失德。如果以這樣的倫理理念來(lái)審視，不難發(fā)現(xiàn)

，改造城中村直接涉及很多普通群眾尤其是社會(huì)弱勢(shì)人群的基本和最大的權(quán)

益，可謂關(guān)系重大。又由于城中村改造均為“政府主導(dǎo)”，在很大程度上系

公權(quán)進(jìn)入甚至公權(quán)支配的富含公共性的行為。善者，公權(quán)力行使結(jié)果使社會(huì)

公眾獲益；非善者，公權(quán)力行使結(jié)果將使相當(dāng)多的社會(huì)公眾受損，進(jìn)而損害

社會(huì)公正。因此，我們必須在整個(gè)城中村改造過(guò)程中都十分關(guān)注對(duì)政策與結(jié)

果進(jìn)行符合科學(xué)發(fā)展倫理的考量，并對(duì)其倫理錯(cuò)位進(jìn)行矯正。

（一）城中村改造政策主體應(yīng)當(dāng)確立公平與民本的思想

政府是制定和執(zhí)行城中村改造政策的主體，要讓城中村改造經(jīng)受住歷史的檢

驗(yàn)，得到公眾的認(rèn)同，政府制定城中村改造政策就必須始終堅(jiān)持和維護(hù)社會(huì)

公平。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，各種不同利益主體存在多元博弈而導(dǎo)致利益訴求

不一，這是正常的。但對(duì)于不同群體處于博弈中的利益訴求，如果官員的思

想和政府的決策為訴求話語(yǔ)權(quán)的強(qiáng)勢(shì)者所左右，導(dǎo)致決策和行為偏離公平，

出現(xiàn)向強(qiáng)勢(shì)者傾斜則是不正常的。當(dāng)決策主體處于兩難甚至多難處境時(shí)，應(yīng)

當(dāng)注意避免向強(qiáng)勢(shì)話語(yǔ)權(quán)擁有者的傾斜。政府和政府官員作為城中村改造政

策主體，一定要以公共利益為本位，始終堅(jiān)持公平與民本的價(jià)值原則。

（二）城中村改造目標(biāo)應(yīng)當(dāng)明確強(qiáng)調(diào)提供公共廉租房等公共服務(wù)責(zé)任

如前所述，為加快城鎮(zhèn)化步伐，為入城勞動(dòng)群體提供基本的低成本居住條件

是城市政府的公共服務(wù)責(zé)任。但是，不少城市政府改造城中村的指導(dǎo)思想尚

未突出對(duì)這種曾經(jīng)缺失的公共服務(wù)職能的補(bǔ)缺，在建造保障性住房方面并沒(méi)

有切實(shí)而有效的明確安排，主要指導(dǎo)思想還是盯著城中村可以提供的土地資

源的經(jīng)濟(jì)收益最大化，具體思路往往是著眼于這類土地資源能夠轉(zhuǎn)化為多少

高檔樓盤(pán)，而這些“高尚”樓盤(pán)又可以使城市面貌發(fā)生多大“巨變”上面。

如果依從的是后一種思路，顯然就沒(méi)有把改善民生的最迫切要求置于首位，

屬于典型的倫理缺位。

城中村在某種意義上承擔(dān)了政府提供公共廉租房的公共服務(wù)功能，因此在城

中村改造中，政府必須把這個(gè)職能切實(shí)承擔(dān)起來(lái)，將廉租房、公租房等著眼

于保障社會(huì)公平的公共產(chǎn)品的生產(chǎn)置入其間，確保城中村的改造過(guò)程也是城

市政府轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，確立科學(xué)發(fā)展倫理的過(guò)程。當(dāng)前，已有一些城市政府

在解決這個(gè)問(wèn)題上體現(xiàn)出應(yīng)有的責(zé)任意識(shí)，明確表示要在改造城中村的同時(shí)

安排大比例的保障性住房供給，社會(huì)對(duì)此應(yīng)當(dāng)給予積極的期待，同時(shí)在輿論

層面給予鼓勵(lì)。

（三）城中村改造目標(biāo)應(yīng)當(dāng)注重城市社會(huì)的和諧統(tǒng)籌發(fā)展

城中村改造應(yīng)當(dāng)自覺(jué)克服單純追逐GDP的傾向，注重在改造目標(biāo)設(shè)定方面有利

于城市社會(huì)發(fā)展的和諧與統(tǒng)籌。對(duì)于歷史上城中村片區(qū)普遍存在的社會(huì)配套

缺失等突出問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)在設(shè)計(jì)改造目標(biāo)時(shí)負(fù)責(zé)任地予以解決，從而實(shí)現(xiàn)城中

村改造后城市建設(shè)、經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目與社會(huì)系統(tǒng)的和諧發(fā)展。要注意防止和反對(duì)在

個(gè)別城市已經(jīng)出現(xiàn)端倪的利用城中村改造形成對(duì)窮人的“排斥效應(yīng)”、“擠

出效應(yīng)”的不良圖謀。在城中村改造進(jìn)程中所創(chuàng)造的城市社區(qū)環(huán)境，既要有

利于吸引投資者投資設(shè)業(yè)，也要有利于吸納各類層級(jí)收入的勞動(dòng)人群就業(yè)謀

生，使城中村改造確實(shí)導(dǎo)致善的而非惡的結(jié)果。

如果任由城市里居住代價(jià)急劇攀高，受到損害與排斥的不僅是低端收入人群

，那些處于創(chuàng)業(yè)起步之初的中高端勞動(dòng)力人群也將成為受損害與受排斥者。

在我國(guó)一線大都市，城中村也是白領(lǐng)創(chuàng)業(yè)者起步階段的主要居住地，如深圳

棲居城中村廉價(jià)住房的IT業(yè)、金融業(yè)新就業(yè)群體，北京的“蟻?zhàn)濉敝杏泻芏?/p>

是碩士研究生以上學(xué)歷者等，就是明證。城中村改造后如果使這些創(chuàng)業(yè)群體

的低成本居住條件瞬間消失，就無(wú)法維持城市對(duì)創(chuàng)業(yè)者的吸引力，為此，也

就談不上一個(gè)城市的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)前景。近兩年為急劇攀高的房?jī)r(jià)逼出來(lái)的知識(shí)

白領(lǐng)“逃離北（京）上（海）廣（州）深（圳）”現(xiàn)象，非常值得正在設(shè)計(jì)

推行改造城中村方略的各地城市政府深思。同時(shí)，在改造進(jìn)程中，還要注意

防止盲目追求所謂“城市現(xiàn)代化”的傾向。為了城市的現(xiàn)代化面子，借助城

中村改造，將便捷的交通設(shè)施、小微型農(nóng)貿(mào)交易市場(chǎng)、小微型生活用品商場(chǎng)

一類便民利民的服務(wù)設(shè)施驅(qū)離式搬遷，將使公眾對(duì)城市生活和城市經(jīng)商代價(jià)

產(chǎn)生深深的憂慮。

（四）城中村改造計(jì)劃應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化城市對(duì)農(nóng)村入城者的接納功能

城鎮(zhèn)化不是關(guān)起城門(mén)搞美化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城市原戶籍人口的普遍幸?；?，而是

大量農(nóng)村人口通過(guò)由鄉(xiāng)村到城市良性就業(yè)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)代城市市民的一個(gè)社會(huì)變

遷過(guò)程。我國(guó)任何一個(gè)城市在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，都無(wú)例外地應(yīng)當(dāng)負(fù)起轉(zhuǎn)化中國(guó)

農(nóng)村人口的責(zé)任。目前很多城市的城中村改造進(jìn)程，實(shí)際上已經(jīng)嚴(yán)重地沖擊

到了那些鄉(xiāng)村入城謀業(yè)謀生者的低成本居住權(quán)益。而對(duì)此，無(wú)論是城市政府

還是以社會(huì)責(zé)任和社會(huì)敏感自詡的媒體都沒(méi)有給予應(yīng)有的關(guān)注。深圳市是全

國(guó)現(xiàn)代化水準(zhǔn)較高的城市，同時(shí)又是城中村存留很突出的城市，但深圳市的

城中村改造步伐比起內(nèi)地一些“大氣魄”的城市顯然慢得多。其中一個(gè)原因

就是在多年的改造設(shè)想進(jìn)程中，一些富有責(zé)任感的知名學(xué)者屢屢向政府建言

城中村改造應(yīng)當(dāng)慎行。他們認(rèn)為城中村為低收入階層提供了低廉的住房和生

活條件。深圳有五百余萬(wàn)人住城中村，城中村的低房租使低收入人群安居樂(lè)

業(yè)，保證城市產(chǎn)業(yè)有充足的、成本較低的勞動(dòng)力供給，有利于城市可持續(xù)發(fā)

展。單純?yōu)榱谁h(huán)境優(yōu)美，或?yàn)榱斯芾砩系姆奖愕?，排斥城中村居住者的改造?/p>

略，不但不是城市化而且是反城市化的行為[5]。鑒于此，在城中村改造中，

應(yīng)當(dāng)自覺(jué)認(rèn)識(shí)到城市對(duì)農(nóng)村入城者的接納功能的強(qiáng)弱，將此作為能否促進(jìn)城

市化水平提高的前提之一，因而制定出的改造計(jì)劃也要有利于擴(kuò)大這種功能

而不是相反。參考文獻(xiàn)：

[1]第一代農(nóng)民工肖像[N].南方都市報(bào)，20110720.

[2]陳飛.社會(huì)發(fā)展的哲學(xué)省思——論發(fā)展倫理學(xué)的哲學(xué)基礎(chǔ)[J].云南行政學(xué)

院學(xué)報(bào)，2011，（6）.

[3]中共十七大報(bào)告[R].北京：人民出版社，2007.

[4]胡錦濤沿著中國(guó)特色社會(huì)主義偉大道路奮勇前進(jìn)[N].人民日?qǐng)?bào)，2011

0724.

[5]城市化進(jìn)程與公共政策研究——訪綜合開(kāi)發(fā)研究院（中國(guó)·深圳）院長(zhǎng)樊

綱[N].光明日?qǐng)?bào)，20090217.[責(zé)任編輯：王篆]