劉 輝 徐增道

審計公告制度改變了國家審計機關(guān)和外部之間的溝通模式，對改變國家行政方式、形成廉潔高效的政府具有重要作用。實施審計公告制度是推進依法治國、促進依法行政的需要，是促進我國審計工作盡快和國際接軌的需要，是實現(xiàn)審計監(jiān)督與社會監(jiān)督有機結(jié)合的需要，是促進審計事業(yè)自身發(fā)展的需要。受轉(zhuǎn)型期我國審計體制的影響以及審計公告制度自身不完善的制約，當(dāng)前，我國審計公告制度仍存在很多問題，如法律體系不完善，不能有效跟蹤整改情況，公告的內(nèi)容、形式隨意性較強等。我國審計公告仍處于實驗階段，要在全系統(tǒng)進行審計公告尚需時日。

一、我國政府審計公告存在的問題及成因

(一)法律約束不強

審計公告是公民對政務(wù)公開、以及知情權(quán)的要求。許多發(fā)達國家都是通過相關(guān)法律來確立對政務(wù)公開的要求和對公民知情權(quán)的保護，其中產(chǎn)生最重要影響的立法為1996美國《情報自由法》。該法要求行政機關(guān)依職權(quán)或申請向社會公開政府信息，在法定范圍內(nèi)，任何公民無論其目的如何，均享有得到政府信息的權(quán)利，行政機關(guān)無權(quán)拒絕提供有關(guān)信息，而我國則沒有相應(yīng)的法律規(guī)范。法律是嚴(yán)肅的行為規(guī)范，為了其權(quán)威性，法律語句必須嚴(yán)密。從現(xiàn)行有關(guān)審計公告的制度、辦法和準(zhǔn)則等條文中看出，有的條文用語不規(guī)范，難以準(zhǔn)確的表達立法本意，有的地方還缺乏協(xié)調(diào)性。在法律表述上使用模糊用語，如《審計法》對“公布”審計結(jié)果使用了“可以”而非“應(yīng)該”來表達，公開的責(zé)任成為一個未知數(shù)。同時，審計公告還會受到國家保密制度的限制，這使得許多領(lǐng)域內(nèi)審計的公開成為不可能完成的任務(wù)。

(二)審計公告透明度不高

在信息公開的制度性問題上，可以從兩個角度對這個問題進行分析，一是在法律制度上缺乏統(tǒng)一的立法規(guī)范。在我國目前的法律體系中還不存在將審計機關(guān)對審計信息強制公開的制度，在中國的法律體系中政府審計信息公開的法律制度的依據(jù)主要是憲法、審計法與相關(guān)的行政法規(guī)和規(guī)章。審計信息公開的內(nèi)容取決于政府的重視程度和公告后產(chǎn)生作用的判斷。從目前的審計信息公開制度來看，采用的是公開只對特定的政府審計信息進行了規(guī)定，同時這些規(guī)定仍處于分散的狀態(tài)下，沒有進行整體規(guī)劃。二是與政府審計信息公開相關(guān)的問責(zé)制度不完善。當(dāng)我國政府審計部門所披露的問題牽涉到政府相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)時，問責(zé)的難度就會很大，造成問題很難有效處理，審計公告制度的效果就會受到影響，這對政府的審計制度和政府形象都會帶來不良影響。

在審計公告實務(wù)中，審計公告或多或少、或深或淺得以實施，與公開、透明的法制原則相距甚遠(yuǎn)。主要表現(xiàn)在：審計公告的內(nèi)容大多數(shù)未涉及實質(zhì)性問題；審計公告操作比較隨意，在公告方式上，主要是審計機關(guān)主動公告，公告什么、何時公告、公告到何種程度，主動權(quán)都掌握在審計機關(guān)手中。

(三)缺乏制度法規(guī)的完整性

從我國目前政府審計的信息公開制度來看，其制度比較單一，控制程序無法達到應(yīng)有的管理上的有效性，在信息公開制度的規(guī)范性上表現(xiàn)的較差。在信息公開制度上對已明確的運作環(huán)節(jié)的任務(wù)沒有規(guī)定嚴(yán)格的時間，對重要和一般的審計事項在具體劃分上也不規(guī)范等等。這其中政府審計的信息公開制度造成了在審計公告的種類、數(shù)量和范圍上無法反映審計工作的實際成果，表現(xiàn)的僅僅是選擇性地公開。

現(xiàn)行國家審計報告的整個法規(guī)體系還不健全。表現(xiàn)在相關(guān)法律的缺位：像績效審計工作、問責(zé)制等還存在法律依據(jù)的缺失、操作不規(guī)范問題，而且實施程序的具體規(guī)定內(nèi)容不夠明確。公告的制度法規(guī)對公告主體、原則和批準(zhǔn)程序都不加以明確而且還缺乏適用范圍、法律責(zé)任、公告的方式和時間、救濟等的條文，必然導(dǎo)致實施的法律機制缺失，這樣就會導(dǎo)致在實務(wù)操作中信息反饋機制的弱化。

(四)信息公開制度缺乏獨立性

從我國政府目前的審計信息公開制度來看，我國政府的審計機關(guān)在決定審計事項或調(diào)查結(jié)果向社會進行信息公開前必須征得各級政府的批準(zhǔn)；因為審計機關(guān)與政府之間是同級的問責(zé)關(guān)系，必然會導(dǎo)致區(qū)域性政府出于其自身利益的需要，運用自身的權(quán)力來決定信息公開制度的方式、內(nèi)容和時間等。因而造成了審計的信息公開制度缺乏獨立性。

獨立性是審計監(jiān)督的本質(zhì)特征?！蔼毩ⅰ笔侵笇徲嫏C構(gòu)在組織、人員、工作和經(jīng)費等方面獨立于被審計單位，獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉，以保證審計的客觀、公證、權(quán)威和有效性。國家審計的獨立性是指審計機關(guān)及其工作人員在發(fā)現(xiàn)被審計單位經(jīng)濟活動出現(xiàn)違背合法性、效益性的行為時，頂住內(nèi)部壓力和影響、實事求是加以披露的行為?，F(xiàn)有行政型國家審計模式導(dǎo)致的審計雙重管理體制，在一定程度上使國家審計難以保持超然的狀態(tài)，抑制了審計監(jiān)督這把利劍的鋒芒。行政型審計模式破壞了審計獨立性。由于我國規(guī)定在對一些重大的事項進行公告前，必須經(jīng)過本級政府的同意，而權(quán)力運行過程中發(fā)生的各種經(jīng)濟腐敗行為，又往往與地方經(jīng)濟有著千絲萬縷的聯(lián)系，《審計法》又規(guī)定，審計機關(guān)作為政府組成部門之一，行政上隸屬于本級政府行政首長的領(lǐng)導(dǎo)，業(yè)務(wù)上受上級審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。各級審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)均由地方政府任免、審計經(jīng)費由地方財政保障，審計實際相當(dāng)于地方政府的一個內(nèi)審部門。顯然，這使得審計部門不得不依附于政府，當(dāng)審計涉及有關(guān)國家利益與地方利益、全局利益與局部利益問題時，就不得不考慮本級政府的意見，在查處中也難免瞻前顧后，很難完全站在國家的立場，依法進行獨立有效地監(jiān)督，這樣就大大降低了審計公告的客觀性、完整性和公正性。

二、完善政府審計公告制度的建議和對策

(一)完善法律法規(guī)體系

審計制度是國家的一項基本政治制度，世界上絕大多數(shù)國家已經(jīng)將其納入憲法，并建立的國家審計監(jiān)督制度，構(gòu)建科學(xué)的審計法律體系刻不容緩?！秾徲嫹ā窇?yīng)當(dāng)對審計報告進行原則性的規(guī)定。明確報告主體、法律效力和總體要求，完善相關(guān)配套法律法規(guī)。同時，要制定和完善各類與信息公開相關(guān)的專門法，譬如《國家政務(wù)公開法》、《審計信息反饋法》、修改憲法和保密法等。

(二)細(xì)化公告程序和準(zhǔn)則

進一步完善審計公告程序。首先，重視審前公告。規(guī)范審前公告程序，說明審計目的，要求審計對象自覺接受審計。審計公告應(yīng)包括公告依據(jù)、時間、內(nèi)容、范圍、聯(lián)系方式等。其次，加強公告實施控制。如果目前環(huán)境不適宜對審計過程和結(jié)果全面實行透明化，可以采取定期與單項報告相結(jié)合，在一定層次、一定范圍內(nèi)逐漸實現(xiàn)審計結(jié)果公開透明。第三，進行后期的反饋工作。對被審計單位進行后續(xù)跟蹤審計，針對審計建議整改情況進行專門審計，提出后續(xù)跟蹤審計報告，及時處理反饋信息，公告后續(xù)審計信息，完成對國家審計報告整個過程的全面公告。落實公告檔案制，對審計公告各程序文件、資料及公告后所產(chǎn)生的反饋意見等進行歸檔整理，通過后續(xù)公告的方式反饋給公眾。

我國審計公告由審計署辦公廳負(fù)責(zé)組織工作，按照《中華人民共和國審計署審計結(jié)果公告試行辦法》規(guī)定，在對一些重大的事項進行公告前，必須由本級人民政府同意，中央財政預(yù)算執(zhí)行情況和其他財政收支的審計結(jié)果需要公告的，須經(jīng)過國務(wù)院批準(zhǔn)同意等。由此可見，對于一些重要審計事項——這些事項往往都是和公眾密切相關(guān)的并希望了解的，能否公告以及公告內(nèi)容全都掌握在政府手中，某些和政府有關(guān)的的事情就有可能被“過濾”掉，這就降低了公告的完整性，侵犯了公眾獲取正確的信息的權(quán)利。所以應(yīng)該盡量減少公告的審批程序，賦予審計機關(guān)更多的權(quán)利。

(三)提高審計人員素質(zhì)

李金華在就任國家審計署審計長時說：審計是一把“雙刃劍”，在把被審計單位相關(guān)業(yè)務(wù)公之于眾的同時，也是自身審計工作情況的公開。所以審計人員自身的素質(zhì)也是不容忽視的，這是防范審計公告風(fēng)險的必要措施。首先，應(yīng)該提高審計隊伍整體業(yè)務(wù)水平。推進人事制度改革，大力吸收不同專業(yè)領(lǐng)域的人才，以建立一支層次分明、結(jié)構(gòu)合理的審計隊伍。其次，現(xiàn)有審計人員應(yīng)該不斷提高自身素質(zhì)，努力學(xué)習(xí)新的知識理論以適應(yīng)新情況新問題的發(fā)生。最后，要不斷提高審計人員政治思想理論素質(zhì)和道德修養(yǎng)，提高審計工作的質(zhì)量和水平，增強法律、責(zé)任和安全意識。

(四)建立審計信息反饋機制

國家審計信息反饋機制，是一個雙向的信息溝通循環(huán)模式，不僅包括信息發(fā)出的傳遞也包括信息反饋的傳遞。我國只存在單向的信息發(fā)布機制，這使得公眾發(fā)揮輿論的作用極其有限。

對審計信息提供必要的注解和依據(jù)。社會公眾不是審計方面的專業(yè)人士，應(yīng)盡量提供通俗易懂的審計報告。這就需要審計機關(guān)在保證格式的條件下簡化審計報告。審計機關(guān)在公開審計結(jié)果時，可以增加一份閱讀注釋附件，類似會計報表附注，提供審計專業(yè)術(shù)語，重要數(shù)據(jù)和技術(shù)方法的解釋說明，以便相關(guān)審計使用者獲得更為清晰明了的審計信息。

設(shè)立信息反饋渠道，及時收集反饋信息。“公開是原則，不公開是例外?！碑?dāng)前信息反饋渠道不暢通，主要是由于信息傳遞層次過多所造成。因此信息傳遞渠道模式要從“縱向的金字塔型”向“扁平化模式”過渡，這樣可以弱化中間層次的影響，使其運行效率更高且成本更為經(jīng)濟。由于審計信息的受眾分布比較廣泛，所以我們必須大力拓寬國家審計機關(guān)的信息來源渠道，運用多種媒體，各個層次，多個平臺的綜合方式來實現(xiàn)。這樣就不會產(chǎn)生審計結(jié)果處理的不及時問題。其中主要的方式包括媒體的書面調(diào)查、問卷調(diào)查、走訪調(diào)查以及設(shè)立反饋信箱、舉報熱線、訪談對話等方式或者可以通過建立專門的網(wǎng)絡(luò)平臺，以求獲得最大范圍的信息來源。

完善科學(xué)的信息處理系統(tǒng)。充分利用設(shè)立的信息反饋渠道，及時將收集到的信息通過專門的信息處理系統(tǒng)進行分析處理，取其精華，去其糟粕，尋找信息間的內(nèi)在聯(lián)系，模擬分析社會公眾對審計結(jié)果的需求特點，進而可以作為審計機關(guān)進行決策的依據(jù)。反饋信息不僅要反映問題，還要分析問題的原因，提出切實可行的建議，要注重實效?？梢詫徲嫏C關(guān)的處理系統(tǒng)鏈接到相關(guān)部門的信息網(wǎng)，使社會公眾在第一時間得到有關(guān)整改的處理結(jié)果或者建議落實的資料，使社會輿論得到更好的發(fā)揮。

(五)加強責(zé)任追究制度，突出審計公告效果

提高人們對審計結(jié)果公告制度意義的認(rèn)識。政府審計通過政府有關(guān)部門確認(rèn)政府是否有效履行責(zé)任的途徑，它為權(quán)力制約、權(quán)力監(jiān)督提供信息支持和依據(jù)。當(dāng)政府審計監(jiān)督有效時，能顯著提高政府權(quán)力制約、權(quán)力監(jiān)督的可能性。

建立健全政府行使權(quán)力失當(dāng)?shù)膯栘?zé)制度。首先，應(yīng)該從權(quán)力源頭上最大限度控制行政權(quán)一手抓，無事不管的狀態(tài)，實現(xiàn)行政主管權(quán)與行政責(zé)任掛鉤的制度體系。其次，應(yīng)該確定審計部門在問責(zé)制中的定位。在程序上應(yīng)該讓審計部門和被審計單位處于一個平等的地位。實施政府行政權(quán)力問責(zé)制度的一個必要條件是對責(zé)任人的問責(zé)，即要確保所有相關(guān)責(zé)任人都受到應(yīng)有懲處，避免在追究責(zé)任的時候為了替上級領(lǐng)導(dǎo)掩蓋事實出現(xiàn)的冤案，有人背黑鍋之類的案件。建立和完善行政首長在政府工作中出現(xiàn)重大違法，失職，濫用職權(quán)等情形時的罷免，引咎辭職或責(zé)令辭職的政治責(zé)任制度。這樣才能實現(xiàn)從行政性審計轉(zhuǎn)變?yōu)槌绦蛐詫徲嫛Ｋ?，?yīng)該落實審計結(jié)果中反映出的由于行使行政權(quán)力失當(dāng)而引起的責(zé)任問題，這對于建立健全決策權(quán)，執(zhí)行權(quán)，監(jiān)督權(quán)等相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制具有重要意義。