群體性事件的制度因素分析

○厲有國

近年來群體性事件時(shí)有發(fā)生，規(guī)模越來越大，已經(jīng)引起了廣泛的社會(huì)關(guān)注。誠然，這類事件大多與某些黨政機(jī)關(guān)處置不當(dāng)，漠視群眾利益有關(guān)，但筆者認(rèn)為，除了人為因素外，制度因素是不可忽視的重要原因，尤其是與現(xiàn)行的制度不完善不健全有著直接的聯(lián)系。從一定的意義上講，群體性事件的激增是公民“話語權(quán)”在制度內(nèi)失效的某種回應(yīng)。因此，從制度的角度來探討群體性事件的問題，對(duì)于解決“非制度性參與”，建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、制度短缺與群體性事件的發(fā)生

“制度短缺是指制度供給不足，即制度系統(tǒng)設(shè)置不系統(tǒng)、不健全，存在著‘漏洞’”。制度的功能在于界定和限定各種情形下權(quán)利主體的權(quán)利空間和利益限度，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，它不但構(gòu)成了公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)與否的制度環(huán)境，更重要的是它決定了權(quán)利主體的最初機(jī)會(huì)和發(fā)展的社會(huì)愿景，制度的這種屬性使它與社會(huì)主體的生存和發(fā)展具有了內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性。因此，從某種意義上說，現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)制度和政治制度對(duì)某些階層權(quán)利保護(hù)的缺失也是引起群體性事件發(fā)生的重要原因。

首先，制度上某些階層缺乏表達(dá)其利益的直接代言組織?，F(xiàn)代政府的重要職能是公共管理和公共服務(wù)，而政府公共管理職能的履行，既是保障權(quán)利主體能夠充分參與公共決策的過程，也是不同社會(huì)群體利益博弈的過程。強(qiáng)勢(shì)群體在社會(huì)博弈中往往通過和利用自己的組織，放大其聲音，強(qiáng)勢(shì)影響政府。而缺乏自己組織的社會(huì)弱勢(shì)群體，無法用組織的力量放大其聲音，弱小的個(gè)體呼聲無法影響政府的決策，因此，其利益就會(huì)被忽視，甚至?xí)磺址?。?dāng)前農(nóng)村土地征用、房屋拆遷等群體性事件的發(fā)生，其中一個(gè)極其重要的原因就是廣大農(nóng)民組織化程度低。在中國，就政府性組織而言，我國有工會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)、學(xué)聯(lián)等代表相關(guān)群體利益的組織機(jī)構(gòu)，但惟獨(dú)沒有代表農(nóng)民利益和表達(dá)農(nóng)民心聲的全國性農(nóng)會(huì)組織。就非政府組織而言，改革開放后，我國社會(huì)組織發(fā)展迅速，成立了個(gè)體工商業(yè)者協(xié)會(huì)、殘疾人聯(lián)合會(huì)、律師協(xié)會(huì)、環(huán)?；饡?huì)等多種行業(yè)協(xié)會(huì)，但農(nóng)民對(duì)政府決策的參與在途徑上，仍然缺乏有效的非政府社會(huì)組織?！罢怯捎谵r(nóng)民們?nèi)鄙僮约河薪M織、有力量、擲地有聲的‘代言人’，才造成在公共政策中缺乏發(fā)言權(quán)，在分配與再分配活動(dòng)中缺乏主體性。”農(nóng)民利益表達(dá)組織的缺失，致使農(nóng)民的利益訴求在實(shí)踐中很難得到重視和實(shí)現(xiàn)，甚至在其權(quán)益受到侵害時(shí)也往往申訴無門。結(jié)果導(dǎo)致農(nóng)民“對(duì)制度性參與的有效性缺乏信心，而是更多地轉(zhuǎn)向依靠非制度化的、非常規(guī)的參與來表達(dá)其利益要求”。

其次，在國家權(quán)力機(jī)關(guān)、政治協(xié)商機(jī)關(guān)中不同社會(huì)階層代表的比例缺乏制度保障。人民代表大會(huì)和政治協(xié)商制度是我國政治制度的核心，也是公民政治權(quán)利最重要的行使渠道和利益表達(dá)機(jī)制，但是，由于選舉制度的不完善，導(dǎo)致某些群體在國家權(quán)力和政治協(xié)商機(jī)關(guān)中代表嚴(yán)重缺位，導(dǎo)致他們直接表達(dá)自身利益需求的渠道不暢。其中最突出的表現(xiàn)就是農(nóng)民和農(nóng)民工在國家權(quán)力機(jī)關(guān)、立法與監(jiān)督機(jī)關(guān)中的代表缺位。農(nóng)民代表的缺位在一定意義上意味著農(nóng)民沒有自己利益表達(dá)的陣地，沒有陣地，也就失去了表達(dá)利益要求的最佳場(chǎng)所和最佳時(shí)機(jī)。這就使得農(nóng)民在法律、制度與政策從醞釀到制訂都喪失了話語權(quán)，從而導(dǎo)致不少忽略農(nóng)民權(quán)益或損害農(nóng)民利益的政策與制度得以出臺(tái)或通過。

再次，部分公民社會(huì)權(quán)益缺乏法律制度保障。根據(jù)核心資源和核心競爭力理論，征地制度、戶籍制度、教育制度、科技制度和醫(yī)療制度等是與公民權(quán)益相關(guān)的核心制度。我國憲法第四十四條明確規(guī)定，國家依照法律規(guī)定實(shí)行企事業(yè)組織的職工和國家機(jī)關(guān)工作人員的退休制度，退休人員的生活受國家和社會(huì)的保障。而對(duì)于到了退休年齡的農(nóng)民的生活則缺乏法律制度保障。由憲法衍生而來的相關(guān)法律也相應(yīng)地體現(xiàn)了農(nóng)民社會(huì)權(quán)益缺乏法律制度保障。城市居民就業(yè)的工資與福利一直由政府有關(guān)部門做出規(guī)定，由用工單位強(qiáng)制執(zhí)行，而農(nóng)民則沒有這樣的規(guī)定。再如2001年實(shí)施的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，由于缺乏公益拆遷和非公益拆遷的程序性規(guī)定，導(dǎo)致房屋拆遷過程中嚴(yán)重違法和違紀(jì)事件反復(fù)出現(xiàn)，個(gè)別地方的拆遷甚至嚴(yán)重侵犯公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，并成為群體性事件發(fā)生的一個(gè)重要原因。

二、制度虛化與群體性事件的發(fā)生

制度虛化是指在法律制度結(jié)構(gòu)內(nèi)部不同層級(jí)的制度安排的作用方向不一致，在行為規(guī)范上存在互相沖突，致使母法被子法取代，上位法被下位法取代，使其失去法規(guī)效力的現(xiàn)象。

首先，制度虛化表現(xiàn)最為顯著的是憲法的“根本地位”被虛化。

憲法是國家的根本大法，具有最高效力。但在制度虛化之中，憲法的“根本地位”被虛化又最為突出?！稇椃ā罚?004年修正后）第13條規(guī)定:“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！笨梢?，補(bǔ)償是征收的構(gòu)成要件之一。未依法補(bǔ)償，對(duì)房屋所有權(quán)及相應(yīng)土地使用權(quán)的征收程序就沒有完成；而征收沒有完成，就不能進(jìn)行拆遷。但《拆遷條例》第三章“拆遷補(bǔ)償與安置”對(duì)房屋拆遷補(bǔ)償做出的具體規(guī)定時(shí)將補(bǔ)償與對(duì)房屋的征收分開，將補(bǔ)償作為拆遷程序的一部分，這實(shí)質(zhì)上就是將本應(yīng)在征收階段解決的補(bǔ)償問題延至拆遷階段解決，這與《憲法》、《物權(quán)法》及《房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定存在抵觸。依據(jù)《憲法》，國家依據(jù)公共利益需要，在依法補(bǔ)償?shù)那疤嵯拢瑢?duì)單位和個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)實(shí)施征收。因此，征收、補(bǔ)償法律關(guān)系完全是行政法律關(guān)系，必須遵守依法行政的要求。但是，《拆遷條例》則把拆遷人與被拆遷人之間訂立的拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議界定成民事法律關(guān)系。這樣憲法中所允許的“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”權(quán)實(shí)際在一定程度上被虛化了。而與之相沖突的《拆遷條例》則在中國存在了多年，而且可能還要繼續(xù)存在下去。憲法是公民社會(huì)權(quán)益的根本制度保證，也是民主制度的最重要組成內(nèi)容，而當(dāng)作為“根本大法”的憲法被虛化時(shí)，又怎能企望它去保障公民權(quán)利和規(guī)范社會(huì)政治生活？

其次，制度虛化還表現(xiàn)為上位法被下位法虛化。在《立法法》頒布之前，地方立法權(quán)限沒有明確的限定，上位法被下位法虛化的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。但《立法法》頒布之后，制度虛化現(xiàn)象仍有發(fā)生。例如，《村民委員會(huì)組織法》第4條規(guī)定，基層人民政府“不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”。第8條規(guī)定“村民委員會(huì)的設(shè)立、撤銷、范圍調(diào)整——經(jīng)村民會(huì)議討論同意后，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)?！憋@然，依據(jù)上述規(guī)定，村委會(huì)的罷免權(quán)屬于村民自治的事項(xiàng)，基層政府和村委會(huì)的關(guān)系是指導(dǎo)、支持和幫助的關(guān)系，基層政府無權(quán)審查罷免理由。但《河北省村民委員會(huì)選舉辦法》卻賦予鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府審查村民罷免村委會(huì)的權(quán)力，并引起一起罷免村委會(huì)的風(fēng)波。又如教育部頒布的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》有“禁婚”、“禁育”的條款，而這些條款有違《婚姻法》的有關(guān)規(guī)定。近幾年因高校學(xué)生不服學(xué)校的處分決定而起訴甚至上訪案件時(shí)有發(fā)生也說明了這個(gè)問題。再如郵局遞送業(yè)務(wù)規(guī)定，沒有保價(jià)的郵寄品，如果發(fā)生遺失，僅賠償郵費(fèi)或是以斤兩折算。顯然，它與《民法通則》按實(shí)際損失計(jì)算賠償?shù)囊?guī)定相沖突。很顯然，這些地方或者部門的規(guī)定，導(dǎo)致了某些維護(hù)公民權(quán)益的上位法被虛化。一旦發(fā)生沖突，有關(guān)部門就援引地方性或部門性的條例、制度解決爭端，從而使群眾維護(hù)自己利益的話語權(quán)失效，甚至求助無門。當(dāng)政治體系不能給他們提供一條保護(hù)其自身的經(jīng)濟(jì)利益的渠道時(shí)，采取非正常的途徑來表達(dá)自身的要求就成為他們的唯一選擇。

三、制度成本與群體性事件

制度成本是社會(huì)權(quán)利主體與制度發(fā)生關(guān)系時(shí)遵守制度、實(shí)現(xiàn)自己制度化訴求的代價(jià)。制度成本主要包括：信任成本、遵守成本、溝通成本、訴求成本。信任成本是社會(huì)權(quán)利主體在與制度互動(dòng)時(shí)，對(duì)制度認(rèn)可和信任所付出的成本。遵守成本是社會(huì)權(quán)利主體與制度互動(dòng)時(shí)，權(quán)利主體遵守制度約束所需要付出的成本。溝通成本是指社會(huì)權(quán)利主體在與制度發(fā)生關(guān)系時(shí)，社會(huì)權(quán)利主體與制度實(shí)施相關(guān)部門或責(zé)任人進(jìn)行信息溝通和交流所付出的成本，主要包括社會(huì)權(quán)利主體所需要支付的經(jīng)濟(jì)成本、時(shí)間成本、精神成本等。訴求成本是指，社會(huì)權(quán)利主體在與制度發(fā)生關(guān)系時(shí)，為達(dá)成某個(gè)具體利益訴求目標(biāo)所付出的成本。社會(huì)權(quán)利主體在社會(huì)生活中不可避免的具有經(jīng)濟(jì)和政治方面的利益訴求，一般來說，制度成本越小，權(quán)利主體走制度化道路的意愿越強(qiáng)烈，否則，則相反。因此，當(dāng)社會(huì)權(quán)利主體面臨某項(xiàng)具體訴求時(shí)，制度成本對(duì)訴求者而言，就顯得極為重要。

現(xiàn)階段中國公民的法律意識(shí)并不淡漠，但是，現(xiàn)行的一些制度規(guī)范讓社會(huì)權(quán)利主體的訴求成本變得極其昂貴，甚至變成無窮大，所以他們只能選擇非正常手段。其突出問題：一是程序繁瑣，審判效率低下；二是裁判難以執(zhí)行，法律白條使人們喪失對(duì)法律的信任；三是簡易程序并不“簡易”，當(dāng)事人降低訴訟成本的途徑狹窄；四是訴訟周期過長，當(dāng)事人承擔(dān)的精神成本、時(shí)間成本過重。例如，“大膽農(nóng)婦熊德明”投訴當(dāng)?shù)乜h政府欠薪的事，如果走法律途徑，法院要證據(jù)，訴求成本就會(huì)變得極其昂貴。北京維權(quán)律師佟麗華曾經(jīng)做過農(nóng)民工維權(quán)成本調(diào)查，結(jié)果令人吃驚，農(nóng)民工討薪1000元的綜合成本至少是3000元。制度成本高昂，嚴(yán)重妨礙了公民對(duì)制度的親近，他們不愿、不能或不敢選擇通過正常的制度途徑解決糾紛。正是因?yàn)橹贫瘸杀靖甙海瑢?dǎo)致特定區(qū)域內(nèi)利益受損群體聚集有強(qiáng)烈的社會(huì)積怨，并擁有相同的“怨恨結(jié)構(gòu)”，當(dāng)社會(huì)權(quán)利主體在現(xiàn)行制度內(nèi)，無法達(dá)成自己的訴求，同時(shí)他們也無法承擔(dān)制度或制度代理人的溝通成本時(shí)，往往借題發(fā)揮，表達(dá)心中的不滿，于是選擇了制度外行為，“鬧大才能維權(quán)”正在成為當(dāng)下許多人的無奈選擇，并最終引發(fā)了群體性事件。

四、制度曲行與群體性事件的發(fā)生

制度曲行是指制度執(zhí)行不力或被扭曲執(zhí)行。現(xiàn)階段一些公民之所以采取司法程序與準(zhǔn)司法程序之外的渠道解決沖突，是因?yàn)楸M管我們已經(jīng)建立了一系列法律制度，但在實(shí)際生活中，這些制度規(guī)定因缺乏具體的法律規(guī)范和保證而使其在發(fā)展民主作用方面大打折扣，并成為群體性事件發(fā)生的重要原因。

一是權(quán)力行使者利用制度設(shè)計(jì)來削弱利益受損者的“權(quán)益”。幾十年的法律制度建設(shè)，使公民的權(quán)利意識(shí)明顯增強(qiáng)，當(dāng)其利益受害時(shí)，他們首先會(huì)選擇制度化的途徑向有關(guān)部門進(jìn)行利益表達(dá)、申訴冤情。但由于基層政府往往采取“合法”的程序，拖延對(duì)問題的處理，人為的增加制度成本，甚至不作為和亂作為，致使案件執(zhí)結(jié)率卻逐年下降，使問題久拖不決?！皳?jù)國家信訪局統(tǒng)計(jì)，群眾上訪問題的80%以上是可以通過各級(jí)黨委、政府的努力解決的；80%以上是基層應(yīng)該解決也可以解決的問題。”更有甚者，一些地方政府甚至利用《信訪條例》千方百計(jì)、不擇手段地封鎖群眾的聲音，無視他們的抗?fàn)帯＝陙碇袊鐣?huì)發(fā)生的如貴州“甕安事件”、云南“孟連事件”，廣東“烏坎事件”、四川“什邡事件”等重大群體性沖突事件，固然與公民利益訴求增多、權(quán)利意識(shí)增強(qiáng)有關(guān)。但從權(quán)力行使的角度來看，更重要的原因在于少數(shù)基層政權(quán)異化了“為人民服務(wù)”的宗旨，長期的不作為、亂作為，不僅沒有成為化解社會(huì)利益矛盾的潤滑劑，反而因權(quán)力的越位和缺位成為利益矛盾的摩擦劑。正是這種制度曲行，使得本來無足輕重的社會(huì)矛盾得以激化并演變成劇烈的社會(huì)沖突，當(dāng)他們“依法抗?fàn)帯?，積極運(yùn)用國家法律和中央政策來維護(hù)其政治經(jīng)濟(jì)利益徒勞而返時(shí)，釀成群體性突發(fā)事件就不可避免。

二是地方政府的自利行為導(dǎo)致群眾利益受損。政府自利是政府自我服務(wù)傾向和尋求自身利益最大化的屬性。在分稅制下，在GDP考核情況下，擁有“自由裁量權(quán)”的制度代理人——地方政府，為追求自身利益最大化，必然選擇“逆制度”行為，最大化地利用擁有的權(quán)力尋利。因此，在一定意義上講，自由裁量權(quán)的存在為地方政府自利與公共利益的沖突提供了“合法的借口”和“正當(dāng)?shù)睦碛伞保渤蔀槿后w性事件發(fā)生的重要原因。例如，在征地補(bǔ)償中，各級(jí)地方政府為了增加財(cái)政收入，對(duì)行使法定的壟斷性征地權(quán)具有強(qiáng)烈的偏好，利用行政特權(quán)對(duì)征地政策做出符合本地政府利益偏好的解釋和變更，截留挪用民生款項(xiàng)，損害農(nóng)民利益，造成土地制度扭曲執(zhí)行，并引起社會(huì)沖突。如審計(jì)署2007年第2號(hào)《審計(jì)結(jié)果》顯示：僅湖南省湘潭至邵陽等3條高速公路的征地拆遷部門在征地拆遷中，就擠占征地拆遷費(fèi)1.48億元，用于購買汽車、發(fā)放補(bǔ)貼、獎(jiǎng)金等?！耙粋€(gè)公認(rèn)的估計(jì)是，政府在‘征用制+批租制’中獲得土地出讓金的60%～80%，甚至高達(dá)90%左右。而從成本價(jià)到出讓價(jià)之間形成的巨額增值收益，更是大部分為地方政府或利益集團(tuán)所獲取，只有少量給了作為產(chǎn)權(quán)所有人的農(nóng)村集體和農(nóng)民?！闭且?yàn)樵诶婕m紛產(chǎn)生后，在抗?fàn)師o效，甚至得不抵失的情況下，才使那些忍無可忍的“過激者”堵塞交通，甚至釀成群體性突發(fā)事件。

總之，群體性事件的發(fā)生在一定程度上與制度在設(shè)計(jì)層面和執(zhí)行面出現(xiàn)較大偏差有關(guān)系，制度和政策體系的再造與重構(gòu)是群體性事件減少的重要前提，也是建設(shè)和諧社會(huì)的關(guān)鍵。因此，深化政治體制改革，進(jìn)行制度創(chuàng)新，廢除一切不合理的政策壁壘，優(yōu)化制度構(gòu)成，從制度上化解群體性事件發(fā)生的潛在因素是必然選擇。