劉黎紅 徐偉

（青島大學(xué) 法學(xué)院，山東 青島 266071）

新生代農(nóng)民工公共文化服務(wù)政策執(zhí)行問(wèn)題探討
——基于青島市的實(shí)地調(diào)查

劉黎紅 徐偉

（青島大學(xué) 法學(xué)院，山東 青島 266071）

從公共政策執(zhí)行與效果的評(píng)估視角來(lái)看，在中央政府一系列農(nóng)民工公共文化服務(wù)政策出臺(tái)一年后，地方政策執(zhí)行仍存在著供給不均衡、政策可及性有待改善、吸納社會(huì)力量不足、覆蓋率低等問(wèn)題。造成這些問(wèn)題的障礙性因素可以從政府、社區(qū)和企業(yè)等政策主體，以及作為政策對(duì)象的農(nóng)民工自身來(lái)分析。為了修正執(zhí)行偏差、提升政策效果，需要進(jìn)一步強(qiáng)化、完善政府的責(zé)任，并建立、完善分類(lèi)分層的農(nóng)民工文化設(shè)施服務(wù)供給等5個(gè)機(jī)制。

新生代農(nóng)民工；公共文化服務(wù)；政策執(zhí)行；問(wèn)題研究

近幾年來(lái)，隨著農(nóng)民工階層結(jié)構(gòu)和需要的變化，系統(tǒng)地為農(nóng)民工提供公共文化服務(wù)成為公共話(huà)語(yǔ)體系的熱點(diǎn)。2011年9月文化部等三部門(mén)下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)民工文化工作的意見(jiàn)》、2011年10月十七屆六中全會(huì)發(fā)布的《關(guān)于深化文化體制改革、推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問(wèn)題的決定》以及2012年1月民政部出臺(tái)的《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民工融入城市社區(qū)的意見(jiàn)》等都對(duì)此做了專(zhuān)門(mén)規(guī)定。從公共政策研究和實(shí)踐的國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，政策制定固然重要，但政策執(zhí)行及效果的評(píng)估卻是自上世紀(jì)90年代以來(lái)學(xué)術(shù)界和政府更為關(guān)注的。那么農(nóng)民工公共文化服務(wù)體系的政策執(zhí)行一年后，政策執(zhí)行情況如何？政策效果與政策目標(biāo)之間是否存在偏差？如果存在較大偏差，其障礙性因素是什么？如何改善才能達(dá)成預(yù)期的政策目標(biāo)？關(guān)于這些問(wèn)題學(xué)術(shù)界的研究至今付諸闕如，但其重要性卻是不言而喻的。因此，本文擬以新生代農(nóng)民工為關(guān)注對(duì)象，以青島市的實(shí)地調(diào)查資料為依據(jù)，評(píng)估中央系列政策發(fā)布近一年后，農(nóng)民工公共文化服務(wù)政策執(zhí)行方面存在的主要問(wèn)題和障礙性因素，并提出具有針對(duì)性和可行性的政策改善建議。

一、新生代農(nóng)民工公共文化服務(wù)政策執(zhí)行存在的問(wèn)題

根據(jù)政策客體的需求制定出合理、可行的政策只是公共服務(wù)的第一步，真正要滿(mǎn)足政策客體的需要狀況，還必須政策執(zhí)行有力，這在很大程度上決定著政策的實(shí)際效果。從實(shí)施情況來(lái)看，新生代農(nóng)民工公共文化服務(wù)政策的執(zhí)行仍存在著一些問(wèn)題，影響了政策效果。

1.新生代農(nóng)民工公共文化服務(wù)供給不均衡

主要表現(xiàn)在： （1）行業(yè)不均衡。目前，新生代農(nóng)民工主要集中在制造業(yè)、服務(wù)業(yè)和建筑業(yè)三大行業(yè)中。在這三大行業(yè)中，服務(wù)業(yè)供給情況是最好的，這與服務(wù)業(yè)多處于市區(qū)，周?chē)幕瘖蕵?lè)服務(wù)設(shè)施較為充足，新生代農(nóng)民工自身對(duì)文化娛樂(lè)需求強(qiáng)度更大一些有關(guān)。建筑業(yè)的情況是最差的，工地的流動(dòng)性大、日常生活條件差，甚至男女混住，并且建筑業(yè)打工的年輕人一般文化程度相對(duì)較低，對(duì)精神文化娛樂(lè)要求也不高。（2）不同規(guī)模、不同發(fā)展階段的用工單位不均衡。無(wú)論是工廠還是酒店、理發(fā)店，大型的用工單位一般都會(huì)適當(dāng)考慮員工的文化娛樂(lè)需要。從發(fā)展階段來(lái)看，處于生存發(fā)展期的企業(yè)往往難以顧及也大多不會(huì)考慮工人的文化娛樂(lè)需求，而到了企業(yè)升級(jí)階段后，往往更容易注重企業(yè)人力資源管理的規(guī)范，企業(yè)文化和企業(yè)形象的樹(shù)立，會(huì)適當(dāng)考慮工人的這類(lèi)需求。（3）不同性質(zhì)的用工單位不均衡。一般來(lái)說(shuō)，國(guó)有企業(yè)、國(guó)有改制企業(yè)情況比較好，這些企業(yè)由于與政府的天然關(guān)系，比較配合政府工作，工人管理也比較規(guī)范，同時(shí)多設(shè)有團(tuán)委、工會(huì)、婦聯(lián)這樣的職能或崗位，因此職工集體性文化娛樂(lè)生活比較豐富。情況最差的是中小私有企業(yè)，“我們街道私有企業(yè)大約有3000多家，和團(tuán)委建立聯(lián)系的有85家，但真正注重工人文化娛樂(lè)生活的只有5、6家，其中三利集團(tuán)還有自己的藝術(shù)團(tuán)，還可以外出演出賺錢(qián)?！雹?012年6月17日城陽(yáng)區(qū)某街道團(tuán)委工作人員訪談。

2.新生代農(nóng)民工公共文化服務(wù)供給的可及性有待改善

在政策執(zhí)行上存在著形式主義政策執(zhí)行、殘缺式政策執(zhí)行等偏差現(xiàn)象，影響了服務(wù)供給的可及性。如2007年后按相關(guān)文件規(guī)定：凡青島市在建建筑工程，均須建立工地職工夜校；工程開(kāi)工7日內(nèi)職工夜校須正式開(kāi)課；建筑面積在5000平方米以上的建筑工地，應(yīng)建立至少容納50人聽(tīng)課的教室；各教學(xué)點(diǎn)必須配備書(shū)籍、黑板、電視機(jī)、影碟機(jī)及擴(kuò)音設(shè)備等教學(xué)設(shè)施；每學(xué)年不少于4個(gè)月有培訓(xùn)內(nèi)容，每周授課1至2次，一個(gè)課時(shí)2小時(shí)。[1]但調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些工地并不嚴(yán)格遵守規(guī)定，以開(kāi)會(huì)代替開(kāi)課，甚至根本不開(kāi)課，“職工夜校標(biāo)準(zhǔn)化工地都得有，今年還沒(méi)開(kāi)，以前都有，平時(shí)開(kāi)會(huì)就代替了，正式上課的話(huà)一般兩個(gè)月一次吧，講工地安全、質(zhì)量保證什么的”②2012年6月8號(hào)城陽(yáng)區(qū)某大型建筑工地工人訪談。，“哪有什么職工夜校，屋子是擺設(shè)，假的。有個(gè)太陽(yáng)能熱水器，領(lǐng)導(dǎo)來(lái)檢查才掛上的，都不通熱水，應(yīng)付檢查的。”③2012年7月4日李滄區(qū)某大型建筑工地工人訪談。設(shè)在社區(qū)的文化中心雖然有多達(dá)幾千冊(cè)的圖書(shū)、有數(shù)臺(tái)免費(fèi)上網(wǎng)的電腦，可是因?yàn)殚_(kāi)放時(shí)間與農(nóng)民工休息時(shí)間錯(cuò)位，或圖書(shū)根本不外借，農(nóng)民工也很少能實(shí)際享有此類(lèi)服務(wù)。工廠離各級(jí)圖書(shū)館太遠(yuǎn)，制造業(yè)的農(nóng)民工也幾乎不去借閱圖書(shū)雜志，就如同2005年后年青島市圖書(shū)館專(zhuān)門(mén)劃出了農(nóng)民工自習(xí)室卻幾乎沒(méi)人去一樣。一些企業(yè)設(shè)置了文化娛樂(lè)施舍，但能經(jīng)常開(kāi)放的卻很少。

3.政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，吸納社會(huì)力量參與度不夠

《關(guān)于深化文化體制改革、推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問(wèn)題的決定》和《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民工融入城市社區(qū)的意見(jiàn)》都提出了引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)力量通過(guò)興辦實(shí)體、資助項(xiàng)目、贊助活動(dòng)、提供設(shè)施等形式參與公共文化服務(wù)，《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)民工文化工作的意見(jiàn)》更是明確提出：到2015年，我國(guó)將形成相對(duì)完善的“政府主導(dǎo)、企業(yè)共建、社會(huì)參與”的農(nóng)民工文化工作機(jī)制。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，青島市2012年剛剛啟動(dòng)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目，全部購(gòu)買(mǎi)資金只有30萬(wàn)，而且?guī)缀跷促?gòu)買(mǎi)過(guò)任何非政府組織的為農(nóng)民工提供的文化服務(wù)項(xiàng)目，而是選擇自己組織力量為農(nóng)民工提供文化娛樂(lè)服務(wù)。在調(diào)查中，兩個(gè)社會(huì)組織的負(fù)責(zé)人也都談到了最大的困難就是資金問(wèn)題，資金短缺導(dǎo)致留不住員工、一些好的服務(wù)農(nóng)民工的文化娛樂(lè)項(xiàng)目無(wú)法可持續(xù)發(fā)展。

4.新生代農(nóng)民工公共文化服務(wù)供給的覆蓋率低

筆者同時(shí)進(jìn)行的805份新生代農(nóng)民工公共文化服務(wù)現(xiàn)狀問(wèn)卷調(diào)查統(tǒng)計(jì)顯示：82. 9%的人選擇從來(lái)沒(méi)有、比較少、偶爾參與單位所在社區(qū)組織的文體娛樂(lè)活動(dòng)，77%的人選擇從來(lái)沒(méi)有觀看過(guò)為農(nóng)民工播放的免費(fèi)電影，88. 2%的人選擇從來(lái)沒(méi)有、偶爾、比較少到青島市各級(jí)圖書(shū)館借閱圖書(shū)和雜志，這些數(shù)據(jù)反映出青島市農(nóng)民工公共文化服務(wù)的覆蓋率并不高。再以一則新聞報(bào)道為例，2012年7月2日《山東工人報(bào)》報(bào)道：“2011年‘共同的家園’主題系列活動(dòng)，是青島市工會(huì)近年來(lái)打造的又一品牌。該項(xiàng)活動(dòng)以提高農(nóng)民工整體素質(zhì)為主旨，已連續(xù)開(kāi)展了7個(gè)年頭，先后上百次走進(jìn)工廠、車(chē)間、社區(qū)、建設(shè)工地，慰問(wèn)農(nóng)民工十余萬(wàn)人?！盵2]7年共服務(wù)10余萬(wàn)人，平均每年1萬(wàn)余人，這個(gè)數(shù)字相對(duì)于青島市目前高達(dá)210萬(wàn)的農(nóng)民工來(lái)說(shuō)顯然覆蓋率是很低的。

二、新生代農(nóng)民工公共文化服務(wù)政策執(zhí)行的障礙性因素

上述新生代農(nóng)民工公共文化服務(wù)政策執(zhí)行中存在的問(wèn)題，是由于種種障礙性因素造成的。影響公共政策執(zhí)行效果的因素有很多，筆者側(cè)重于從公共政策主體和客體來(lái)進(jìn)行分析，主體主要為政府及相關(guān)人民團(tuán)體、社區(qū)、用工單位，客體即新生代農(nóng)民工自身。

第一，政府及相關(guān)人民團(tuán)體方面

（1）政府對(duì)自身職能定位并不非常清晰和合理。無(wú)論從公共服務(wù)的現(xiàn)行理論還是實(shí)踐來(lái)看，政府的最佳職能是制定政策、監(jiān)督評(píng)估政策執(zhí)行，并提供財(cái)政支持，在具體服務(wù)方面，應(yīng)當(dāng)主要交給市場(chǎng)、社會(huì)去做。青島市截至到目前為止，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)并未有力度的實(shí)施，更沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對(duì)為農(nóng)民工提供服務(wù)購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目，而是相關(guān)部門(mén)和人民團(tuán)體直接組織人員送演出、送電影、送講座等?？上攵?，面對(duì)如此龐大的、且流動(dòng)性很強(qiáng)的群體，現(xiàn)有的政府及人民團(tuán)體的人員力量顯然是不可能做到很大覆蓋率的，而且也存在著工作、休閑時(shí)間錯(cuò)位等諸多不便。此外，政府使用志愿者也不符合國(guó)家相關(guān)法規(guī)，而社會(huì)組織卻可以整合大量志愿資源來(lái)做這一工作。

（2）相關(guān)人民團(tuán)體的財(cái)力要大大弱于真正的政府部門(mén)，在做這些事情的時(shí)候有心無(wú)力、捉襟見(jiàn)肘。以共青團(tuán)組織為例，新生代農(nóng)民工是他們重要的服務(wù)群體，近幾年來(lái)從中央到地方各級(jí)團(tuán)委也很重視這一工作，但是街道層面的團(tuán)委工作人員往往是兼職，財(cái)力又有限，很多時(shí)候只能靠整合資源來(lái)做這一方面的工作，所以工作力度和覆蓋率也受到了一定的限制。訪談中，新市民之家的負(fù)責(zé)人談到，青島團(tuán)市委書(shū)記很認(rèn)可、支持他們的工作，但卻拿不出多少經(jīng)費(fèi)購(gòu)買(mǎi)他們的服務(wù)，為了緩解新市民之家的經(jīng)濟(jì)壓力，市團(tuán)委書(shū)記曾經(jīng)多次與青島市某銀行協(xié)商，動(dòng)員銀行拿出20萬(wàn)元用于家園的農(nóng)民工文化服務(wù)，但由于種種原因，最后未能達(dá)成此事，書(shū)記也感到無(wú)奈與遺憾。

第二，社區(qū)方面

（1）社區(qū)文化活動(dòng)中心和閱覽室的開(kāi)放時(shí)間與農(nóng)民工的休閑時(shí)間錯(cuò)位，有些社區(qū)圖書(shū)不外借。社區(qū)閱覽室一般都在早上8點(diǎn)半開(kāi)門(mén)，中午休息，下午5點(diǎn)半（或5點(diǎn)）關(guān)門(mén)，農(nóng)民工一般的休閑時(shí)間都在晚上，此時(shí)社區(qū)文化中心也已經(jīng)下班了。有些社區(qū)圖書(shū)允許外借，有孩子的農(nóng)民工會(huì)到社區(qū)借閱一些關(guān)于育兒、保健知識(shí)的圖書(shū)，但是單身農(nóng)民工很少去，并且有些社區(qū)因?yàn)閳D書(shū)不多，所以不外借，這就限制了農(nóng)民工對(duì)社區(qū)文化服務(wù)設(shè)施的獲得。

（2）農(nóng)民工對(duì)社區(qū)服務(wù)設(shè)施變動(dòng)的知曉度不夠，對(duì)社區(qū)的歸屬感和認(rèn)同感不高，特別是單身農(nóng)民工。許多新生代農(nóng)民工根本不知道社區(qū)還可以免費(fèi)上網(wǎng)，有免費(fèi)圖書(shū)刊物可以看，而流動(dòng)性較強(qiáng)的建筑業(yè)農(nóng)民工甚至連社區(qū)居委會(huì)在哪里都不知道。社區(qū)工作人員也談到，社區(qū)搞文化娛樂(lè)活動(dòng)，一般是在宣傳欄張貼通知，但單身農(nóng)民工一般不認(rèn)為自己是這個(gè)小區(qū)的居民，大多沒(méi)有關(guān)注社區(qū)動(dòng)態(tài)的意識(shí)，所以并不去主動(dòng)看通知。

（3）社區(qū)文化娛樂(lè)活動(dòng)很多，但并不能吸引年輕人。基于建設(shè)和諧社區(qū)的要求，當(dāng)前社區(qū)所舉辦的文體娛樂(lè)活動(dòng)，并不從制度上排斥農(nóng)民工，只要在這里工作或居住的都可以報(bào)名。但一方面由于大家對(duì)社區(qū)存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)，認(rèn)為社區(qū)是老年人的活動(dòng)場(chǎng)所，并不知道現(xiàn)在社區(qū)的工作人員已經(jīng)低齡化，活動(dòng)也很豐富多彩。舉辦活動(dòng)時(shí)，許多人就想當(dāng)然的認(rèn)為和年輕人無(wú)關(guān)，不愿意參與。另一方面，大部分社區(qū)活動(dòng)又確實(shí)是以老年人為參與主體的，這樣少量報(bào)了名的年輕人最后也退出了。如此循環(huán)下去，造成了社區(qū)不會(huì)專(zhuān)門(mén)針對(duì)年輕人舉辦文體娛樂(lè)活動(dòng)，而年輕人也很少參與社區(qū)所舉辦的文體娛樂(lè)活動(dòng)的局面。

（4）對(duì)一些社區(qū)而言，專(zhuān)門(mén)舉辦針對(duì)農(nóng)民工的活動(dòng)，效率低且資源不足。特別是市內(nèi)的一些社區(qū)，居住在社區(qū)里的新生代農(nóng)民工比較少，社區(qū)針對(duì)他們舉辦活動(dòng)，召集人非常費(fèi)力，而參與者又少，再加上社區(qū)承接的各個(gè)政府部門(mén)的任務(wù)已經(jīng)很多，人力財(cái)力都不足，所以社區(qū)不愿意實(shí)質(zhì)性的去做這些工作。

第三，用工單位方面

（1）一些中小企業(yè)處于生存發(fā)展期，難以顧及經(jīng)濟(jì)效益之外的事務(wù)。處于起步期、生存發(fā)展期階段的中小企業(yè)，在用工上多存在這樣的特點(diǎn)：一是用工不規(guī)范，并不嚴(yán)格遵循國(guó)家勞動(dòng)法的有關(guān)規(guī)定，壓低工人工資，低償延長(zhǎng)勞動(dòng)時(shí)間；二是工資計(jì)算多采用計(jì)件制；三是基本不考慮工人在文化娛樂(lè)方面的需求，只注重經(jīng)濟(jì)效益。四是企業(yè)內(nèi)很少有團(tuán)委、工會(huì)這樣的人員崗位和職能設(shè)置。在這樣的情況下，工人為了多賺一點(diǎn)工資，往往主動(dòng)放棄了文化娛樂(lè)活動(dòng)的時(shí)間，“其實(shí)許多人心里挺矛盾的，有時(shí)候很想出去玩玩、休息休息，可是又想加班，好多賺一點(diǎn)錢(qián)。我們是計(jì)件工資，多干一點(diǎn)活工資就會(huì)多一點(diǎn)，平時(shí)工資太低了?！雹?012年6月24日城陽(yáng)區(qū)某工廠工人訪談。而用工單位還沒(méi)有到企業(yè)整體水平升級(jí)的階段，只有先顧及眼前利益、生存下去才是最重要的，搞文化娛樂(lè)活動(dòng)不能帶來(lái)直接的經(jīng)濟(jì)效益。另外，中小用工單位本來(lái)管理人員就少，由單位來(lái)做大型的文體娛樂(lè)活動(dòng)，沒(méi)有時(shí)間和精力，也沒(méi)有專(zhuān)門(mén)人才，如果每個(gè)中小企業(yè)都配備齊全的文化娛樂(lè)設(shè)施與服務(wù)人員，無(wú)疑是資源的浪費(fèi)。

（2）用工單位對(duì)豐富職工文化娛樂(lè)生活的功能認(rèn)識(shí)程度不一?；羯?shí)驗(yàn)、馬斯洛人的需要理論都表明，滿(mǎn)足員工的精神文化和社會(huì)歸屬需求，將會(huì)增強(qiáng)員工對(duì)企業(yè)的歸屬感、增強(qiáng)員工之間的凝聚力、有效降低員工流失率。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分企業(yè)對(duì)此有明確的認(rèn)識(shí)并做出了行動(dòng)，這些企業(yè)往往是大企業(yè)、國(guó)有企業(yè)以及國(guó)有改制企業(yè)。還有一部分用工單位的老總是各級(jí)政協(xié)委員、人大代表的私企也比較注重員工文化建設(shè)。但也有不少企業(yè)認(rèn)為，企業(yè)畢竟是經(jīng)濟(jì)組織，所有的工作都應(yīng)以提高經(jīng)濟(jì)效益為重心；還有的企業(yè)老總擔(dān)心，員工搞集體娛樂(lè)活動(dòng)，策劃、組織、參與，都會(huì)花費(fèi)時(shí)間和精力，會(huì)耽誤生產(chǎn)；甚至還有的老板擔(dān)心員工總在一起搞活動(dòng)，凝聚力強(qiáng)了，會(huì)團(tuán)結(jié)起來(lái)和廠里對(duì)抗，要求增加工資、依法休假等。

（3）制造業(yè)、建筑業(yè)的特殊原因。從地理位置上來(lái)講，制造業(yè)工廠一般都處于遠(yuǎn)離市區(qū)的城郊結(jié)合部，公共文化基本服務(wù)設(shè)施和服務(wù)人員水平都相對(duì)薄弱，而青島的中小企業(yè)特別多，這就會(huì)影響到新生代農(nóng)民工整體文化娛樂(lè)生活的享有程度。對(duì)于建筑業(yè)而言，一個(gè)很大的問(wèn)題是層層分包導(dǎo)致生活管理服務(wù)不暢?，F(xiàn)在的建筑公司，許多都是打著大公司的牌子，但是層層分包給大大小小的包工頭，包工頭的管理服務(wù)顯然是無(wú)法和正規(guī)的建筑公司相比的，再加上建筑工人同其他兩個(gè)行業(yè)工人相比，本身對(duì)文化娛樂(lè)生活的要求并不強(qiáng)烈，因此，公司也不注重這方面的供給。

第四，新生代農(nóng)民工方面

部分農(nóng)民工并不認(rèn)為改善文化娛樂(lè)生活是他們最迫切的需要，文化娛樂(lè)生活提升仍處于“潛需求”層面。馬斯洛的需求理論認(rèn)為，“高級(jí)需要的發(fā)展只有建立在低級(jí)需要的基礎(chǔ)上”[3](P154)這一觀點(diǎn)在農(nóng)民工文化娛樂(lè)生活的需求上也得到了一定程度的印證。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，許多農(nóng)民工認(rèn)為工資的高低、是否按時(shí)發(fā)放才是他們最關(guān)心的，文化娛樂(lè)生活有當(dāng)然更好，沒(méi)有也無(wú)所謂。筆者訪談某建筑工地農(nóng)民工時(shí)他們表示，“我們工地連電都不給你送足，大夏天的，想開(kāi)個(gè)風(fēng)扇都不行，還談什么看電視，文化娛樂(lè)。你若是想反映，替我們說(shuō)說(shuō)把電的問(wèn)題解決就行了。調(diào)查這個(gè)問(wèn)題，離我們農(nóng)民工太遠(yuǎn)了?！雹?012年7月4日李滄區(qū)某大型建筑工地工人訪談。有服務(wù)業(yè)農(nóng)民工表示，到社區(qū)文化室去看書(shū)肯定不會(huì)去，就是因?yàn)椴粣?ài)看書(shū)才輟學(xué)出來(lái)打工的，要是組織集體活動(dòng)還可以參加。也有工廠的農(nóng)民工談到，平時(shí)休息也不敢去參加爬山這樣的集體活動(dòng)，怕太累了第二天工作沒(méi)精神，影響出活量。

三、進(jìn)一步提升新生代農(nóng)民工公共文化服務(wù)政策效果的建議

新公共服務(wù)理論認(rèn)為，公共管理者不是服務(wù)的直接供給者，而是中介者、調(diào)停者、裁判員；公共管理者在思想上要具有戰(zhàn)略性，在行動(dòng)上要具有民主性，激發(fā)人們的公民自豪感和責(zé)任感，從而提升公民的公共事務(wù)參與意愿；公共管理者不僅僅要回應(yīng)“顧客”多樣化的需求，而且更要關(guān)注建設(shè)政府與公民之間、公民與公民之間的信任與合作關(guān)系；應(yīng)該給予公共管理者特別是基層公務(wù)員足夠的價(jià)值和利益關(guān)注，才能造就負(fù)責(zé)任的、投入的并且有公民意識(shí)的雇員。[4]結(jié)合新公共服務(wù)理論與各地的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，筆者建議應(yīng)該從以下幾個(gè)方面進(jìn)行政策執(zhí)行的調(diào)整，以提升新生代農(nóng)民工公共文化服務(wù)政策效果。

第一，強(qiáng)化、完善政府的責(zé)任

在發(fā)揮政府的責(zé)任方面，應(yīng)注意：（ 1）進(jìn)一步改善農(nóng)民工文化建設(shè)責(zé)任劃分。常住地政府無(wú)疑是新生代農(nóng)民工公共文化服務(wù)建設(shè)的首要責(zé)任主體，尤其是在中央政府頒布了宏觀政策和發(fā)展計(jì)劃后，政策細(xì)化和政策執(zhí)行都交由地方政策來(lái)負(fù)責(zé)。（2）提供穩(wěn)定的財(cái)政支持。要樹(shù)立起農(nóng)民工文化公共財(cái)政意識(shí)，打破按本地戶(hù)籍人頭配置經(jīng)費(fèi)的制度設(shè)計(jì)，將每一區(qū)域的流動(dòng)人口數(shù)目考慮進(jìn)去。在一定時(shí)期內(nèi)可考慮設(shè)立農(nóng)民工文化建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)[5]，用于建設(shè)公共文化基礎(chǔ)設(shè)施；為農(nóng)民工直接提供活動(dòng)場(chǎng)所，如在制造業(yè)農(nóng)民工聚集的社區(qū)建立青年文化活動(dòng)中心；對(duì)社區(qū)、非政府組織、事業(yè)單位專(zhuān)門(mén)為農(nóng)民工舉行的文化教育活動(dòng)給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼或服務(wù)購(gòu)買(mǎi)。（3）加大對(duì)農(nóng)民工文化建設(shè)政策的宣傳力度。政策執(zhí)行是由許多組織一起協(xié)作完成的，必須通過(guò)宣傳來(lái)統(tǒng)一、加深人們對(duì)政策的認(rèn)識(shí)，政策主體才能積極主動(dòng)的執(zhí)行政策，政策對(duì)象才能積極配合參與政策。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，許多農(nóng)民工根本不知道社區(qū)有免費(fèi)文化資源，甚至連圖書(shū)館、博物館等場(chǎng)所免費(fèi)了都不知道。而抓住用工單位的心理，激發(fā)用工單位在農(nóng)民工文化供給上的動(dòng)機(jī)，也需要有針對(duì)性的宣傳教育和輿論引導(dǎo)。

第二，建立分類(lèi)分層的農(nóng)民工文化設(shè)施服務(wù)供給機(jī)制

不同行業(yè)、不同規(guī)模和發(fā)展階段、不同性質(zhì)的用工單位在服務(wù)供給上存在著很大的差別，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)供給，會(huì)出現(xiàn)資源浪費(fèi)和資源不足共存的局面。因此需要建立分類(lèi)、分層供給機(jī)制。（1）公共文化資源配置要向新生代農(nóng)民工中的底層群體傾斜。送演出、送圖書(shū)、送電影、送講座等完全福利性文化服務(wù)要傾向于提供給建筑業(yè)、中小用工單位。（2）對(duì)于條件較好的大企業(yè)、國(guó)有企業(yè)、國(guó)有改制企業(yè)、兩會(huì)代表法人企業(yè)，要充分發(fā)揮他們的示范帶頭作用，可以通過(guò)向國(guó)有企業(yè)和改制企業(yè)發(fā)放文件，部分補(bǔ)貼、評(píng)獎(jiǎng)給予榮譽(yù)激勵(lì)等方式進(jìn)行。（3）對(duì)于整體生活狀況最差的建筑業(yè)，已有的文化政策要強(qiáng)化執(zhí)行。現(xiàn)在各地都在開(kāi)展建筑工地職工夜校工作，如果這項(xiàng)工作在各個(gè)工地得到真正的執(zhí)行，建筑業(yè)農(nóng)民工的文化娛樂(lè)生活狀況應(yīng)該能得到較大程度的改善。（4）在制造業(yè)集中的地方設(shè)置青年文化活動(dòng)中心。可先采用政府投資租賃的方式進(jìn)行，運(yùn)行2-3年后，根據(jù)中心效果決定是否繼續(xù)運(yùn)行或整合資源自建中心，中心的運(yùn)營(yíng)應(yīng)當(dāng)引入非政府組織來(lái)具體負(fù)責(zé)，政府負(fù)責(zé)考核。（5）對(duì)于農(nóng)民工行業(yè)不同、數(shù)量不同的社區(qū)在文化供給方面也不應(yīng)用同一標(biāo)準(zhǔn)來(lái)要求和扶持，否則容易導(dǎo)致農(nóng)民工人數(shù)少的社區(qū)工作資源浪費(fèi)、工作流于形式，而農(nóng)民工人數(shù)聚集的社區(qū)則苦于沒(méi)有足夠的資源，工作上有心無(wú)力。特別是在制造業(yè)集中的社區(qū)，在資源配置上要有所傾斜。

第三，強(qiáng)化社區(qū)文化資源共享機(jī)制

社區(qū)是為新生代農(nóng)民工提供文化服務(wù)的重要場(chǎng)所，從規(guī)模效應(yīng)上來(lái)看，在中小企業(yè)集中的地方，每一個(gè)企業(yè)都建活動(dòng)中心既不現(xiàn)實(shí)，也浪費(fèi)資源。而且社區(qū)能促進(jìn)農(nóng)民工參與本地活動(dòng)、拓展本地社交網(wǎng)絡(luò)，能在真正意義上推動(dòng)農(nóng)民工的城市融入。可以考慮： （1）任務(wù)考核與資源投入并行。在兩年一度的和諧社區(qū)考核評(píng)選，以及年度社區(qū)工作考核中應(yīng)設(shè)計(jì)進(jìn)為農(nóng)民工文化服務(wù)的指標(biāo)，同時(shí)在財(cái)政上相應(yīng)的增加這方面工作的經(jīng)費(fèi)。（2）提升社區(qū)工作人員的社區(qū)融合意識(shí)與工作能力。農(nóng)民工的社區(qū)融入是和諧社會(huì)建設(shè)的一部分，怎樣才能借助文化娛樂(lè)的載體促進(jìn)農(nóng)民工的社區(qū)融入？工作價(jià)值和工作技巧是什么？對(duì)于絕大多數(shù)都不是社會(huì)工作或社區(qū)管理專(zhuān)業(yè)畢業(yè)的社區(qū)工作人員來(lái)講，需要進(jìn)行這方面理論和方法的培訓(xùn)。（3）加強(qiáng)社區(qū)文化資源共享的宣傳。各用工單位人力資源管理部門(mén)，應(yīng)在新員工入職培訓(xùn)中加入對(duì)社區(qū)資源情況的介紹，傳遞社區(qū)歡迎新市民參與活動(dòng)、享用資源的信息，避免農(nóng)民工因信息缺失或心理自卑而無(wú)法享用社區(qū)文化資源。（4）農(nóng)民工集中的社區(qū)的活動(dòng)中心和閱覽室，可通過(guò)加強(qiáng)宣傳、延長(zhǎng)開(kāi)放時(shí)間并抓的措施，發(fā)揮其實(shí)際效用，如果社區(qū)有困難，可招募義工。

第四，建立鼓勵(lì)、監(jiān)督用工單位加強(qiáng)文化設(shè)施和服務(wù)供給的機(jī)制

企業(yè)是新生代農(nóng)民工的主要工作和生活場(chǎng)所，雖然在文化設(shè)施服務(wù)供給方面的確不應(yīng)負(fù)全部責(zé)任，但本著社會(huì)責(zé)任與人性化管理的原則卻應(yīng)當(dāng)負(fù)部分責(zé)任，不能以自己是經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)單位就回避、推卸這一責(zé)任。此外，正如團(tuán)隊(duì)角色理論之父梅雷迪思·貝爾賓所言，“無(wú)論是一個(gè)國(guó)家還是一個(gè)企業(yè)，整體的最終健康取決于它的組成部分的活力?！盵6](P181)豐富農(nóng)民工的文化生活，可以實(shí)現(xiàn)新生代農(nóng)民工注重自我和企業(yè)提高生產(chǎn)效率的雙重訴求?？梢圆扇〉呐e措有： （1）加強(qiáng)對(duì)用工單位執(zhí)行《勞動(dòng)法》、《勞動(dòng)合同法》情況的監(jiān)督，保證農(nóng)民工休息時(shí)間、加班補(bǔ)貼、工資發(fā)放等基本權(quán)益的保障，因?yàn)檫@些是農(nóng)民工享有文化娛樂(lè)生活的基本條件保障和動(dòng)機(jī)產(chǎn)生基礎(chǔ)。（2）可以建立對(duì)企業(yè)的文化建設(shè)考評(píng)制度，從制度層面而非單純道德層面保證用工單位有文化供給的動(dòng)機(jī)。（3）鼓勵(lì)同一區(qū)域或同一行業(yè)不同規(guī)模企業(yè)之間的合作。對(duì)于一些企業(yè)文化建設(shè)比較好的企業(yè)，應(yīng)通過(guò)集中動(dòng)員、資金補(bǔ)貼、榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)等方式，鼓勵(lì)它們?cè)诟髯缘膮^(qū)域或行業(yè)發(fā)揮跨企業(yè)集體文化娛樂(lè)活動(dòng)的策劃組織承擔(dān)者，或者向其他企業(yè)部分開(kāi)放其文化資源。

第五，完善多元主體合作的服務(wù)傳遞機(jī)制

調(diào)整好以政府、人民團(tuán)體、企業(yè)、社區(qū)、非政府組織多元合作網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)，一定要抓住業(yè)余文化的精髓，明確政府在農(nóng)民工文化服務(wù)中的角色：是資金供給者、政策制定者、執(zhí)行監(jiān)督評(píng)估者，雖然也可以直接提供服務(wù)，但覆蓋率更廣、更受新生代農(nóng)民工歡迎的貼合實(shí)際的服務(wù)，應(yīng)該是來(lái)自民間的。政府需要做到： （1）加大對(duì)相關(guān)社會(huì)組織的扶持力度。這些社會(huì)組織應(yīng)包括：專(zhuān)門(mén)為農(nóng)民工提供服務(wù)的社會(huì)組織、關(guān)注青年人群體的專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作組織、企業(yè)內(nèi)部的文藝團(tuán)隊(duì)、其他青年人文娛自組織等。針對(duì)這些社會(huì)組織的不同類(lèi)別和性質(zhì)，政府采用項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)、按場(chǎng)演出補(bǔ)貼等方式扶持和引導(dǎo)社會(huì)力量為農(nóng)民工提供文化服務(wù)。（2）加強(qiáng)社區(qū)居委會(huì)與中小用工企業(yè)的合作。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有的中小企業(yè)的打工青年想聚在一起搞活動(dòng)，但卻沒(méi)有聚集地點(diǎn)，而社區(qū)工作人員表示他們很愿意接納前去做活動(dòng)的青年人，因?yàn)楝F(xiàn)在每個(gè)社區(qū)都有服務(wù)中心，利用率卻很低。（3）加強(qiáng)與新興大眾傳媒運(yùn)行機(jī)構(gòu)的合作。許多農(nóng)民工喜歡閑暇時(shí)間在電腦、手機(jī)上網(wǎng)，應(yīng)該充分利用好這些速度快、覆蓋廣、能直接對(duì)接打工青年的新興傳媒，集中向新生代農(nóng)民工提供專(zhuān)題性的文化服務(wù)。

第六，培育、扶持農(nóng)民工文化娛樂(lè)內(nèi)生機(jī)制

在新生代農(nóng)民工中存在著部分自有文化資源，激發(fā)出、扶持起這部分力量是很有意義的，一則沒(méi)有人比他們更知道自己的群體有什么樣的需求，以什么方式供給能最受新生代農(nóng)民工的歡迎；二則他們長(zhǎng)期的打工經(jīng)驗(yàn)也為適合農(nóng)民工文化產(chǎn)品的創(chuàng)作奠定了最好的基礎(chǔ)；三則他們中不乏有各種文藝才能的人，本身也是社會(huì)力量的一部分，而且在激發(fā)農(nóng)民工的參與意識(shí)方面他們示范效應(yīng)是最直接的?？梢宰龅墓ぷ饔校?（1）在用工單位內(nèi)部組織各種娛樂(lè)學(xué)習(xí)小組，再慢慢擴(kuò)大規(guī)模，再升級(jí)為各用工單位之間興趣聯(lián)盟組織。（2）條件好的大型企業(yè)可以組建自己的文藝隊(duì)。藝術(shù)團(tuán)除了服務(wù)自己的工人外，還可以對(duì)外進(jìn)行公益演出，既可以滿(mǎn)足本單位的需要，又可以塑造企業(yè)文化、凝聚職工人心，還可以與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)建立和諧的關(guān)系，爭(zhēng)取到所在社區(qū)的各種支持。（3）扶持農(nóng)民工自己的藝術(shù)團(tuán)，吸納有專(zhuān)長(zhǎng)的農(nóng)民工加入，使之成為繁榮農(nóng)民工文化的新載體、新主體。（4）為農(nóng)民工的文化作品創(chuàng)作提供平臺(tái)、渠道與資金支持。建立均等化的文學(xué)藝術(shù)作品資助、獎(jiǎng)勵(lì)，均等化的文學(xué)藝術(shù)人才選拔等制度，在舉辦比賽活動(dòng)的基礎(chǔ)上，增加打工期刊、報(bào)紙打工文學(xué)欄目等更多的平臺(tái)。

總之，對(duì)現(xiàn)行的新生代農(nóng)民工公共文化服務(wù)政策執(zhí)行和政策效果進(jìn)行評(píng)估具有非常重要的學(xué)術(shù)和現(xiàn)實(shí)意義，以青島市為例，存在著供給不均衡、可及性有待改善、覆蓋率低、吸納社會(huì)力量較少等不足，這些不足是由來(lái)自政府、企業(yè)、社區(qū)和農(nóng)民工自身的種種主客觀因素造成的。因此，需要對(duì)新生代農(nóng)民工公共文化服務(wù)政策的運(yùn)行機(jī)制作出調(diào)整和改善，以期為他們提供更有針對(duì)性、可及性強(qiáng)、覆蓋率廣的公共文化服務(wù)，更好地實(shí)現(xiàn)新生代農(nóng)民工文化權(quán)益，進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展與和諧社會(huì)建設(shè)。

[1] 青島市建筑工程管理局. 關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)建筑工地職工夜校管理的通知[EB/OL]. 2012-11-02. http: //www. e-qdpm. com/news/ showIt. aspx?treeid=2986&id=7577.

[2] 王漢民. 建一流陣地 塑魅力品牌——青島市工會(huì)創(chuàng)新發(fā)展職工文化紀(jì)實(shí)(上) [N]. 山東工人報(bào), 2012-07-02.

[3] [美]馬斯洛. 動(dòng)機(jī)與人格[M]. 許金聲等譯, 北京: 華夏出版社, 1987.

[4] [美]羅伯特·B·丹哈特、珍妮特·V·丹哈特. 新公共服務(wù):服務(wù)而非掌舵[M]. 丁煌譯, 北京: 中國(guó)人民大學(xué)出版社, 2004.

[5] 張軍. 我國(guó)農(nóng)民工文化建設(shè): 供給不足與制度推進(jìn)[J]. 華北電力大學(xué)學(xué)報(bào), 2012, (3).

[6] [美]梅雷迪思·貝爾賓. 超越團(tuán)隊(duì)[M]. 李麗林譯, 北京: 中信出版社, 2002.

責(zé)任編輯：侯德彤

The Implementation of Policies Concerning Public Cultural Service of the New-generation Migrant Workers in Qingdao City

LIU Li-hong XU Wei
( Law School, Qingdao University, Qingdao 266071, China )

Judging by evaluating their implementation and effect, problems still exist in local execution of the public policies formulated by the Central Government concerning the public cultural service for migrant workers. These problems are caused by the government, community, enterprises and the workers themselves. To solve them, the government should be more responsible, and the mechanism of the public cultural facilities should be established and improved.

new-generation migrant worker; public cultural service; policy implementation; problem study

C916.2

A

1005-7110（2013）01-0029-06

2012-11-03

本文為2012-2013年度共青團(tuán)中央項(xiàng)目“青年農(nóng)民工公共文化服務(wù)需求與供給的分類(lèi)分層研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2013YB128。

劉黎紅（1975- ），女，山東樂(lè)陵人，青島大學(xué)法學(xué)院副教授，博士，研究方向?yàn)樯鐣?huì)政策、社會(huì)思想史；徐偉（1980-），青島大學(xué)法學(xué)院講師，碩士，研究方向?yàn)榍嗌倌杲逃?/p>