農(nóng)村集體林權(quán)制度改革的成效分析

鄧永輝

(哈爾濱商業(yè)大學(xué)，黑龍江 哈爾濱 150028)

一、全國農(nóng)村集體林權(quán)制度改革的進(jìn)展情況和主要做法

從全國來看，集體林權(quán)制度改革進(jìn)展大致分三種情況。一是福建、江西、遼寧省已經(jīng)在本省全面推開，其中福建省、江西省已完成了明晰產(chǎn)權(quán)和確立經(jīng)營主體的主體改革任務(wù)，正在推進(jìn)配套改革，遼寧省已完成主體改革任務(wù)的20%以上。二是浙江、廣東等省從20 世紀(jì)80年代在集體林區(qū)實(shí)施以“穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)，劃定自留山和落實(shí)林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制”為主要內(nèi)容的林業(yè)“三定”政策時(shí)，已將部分集體林作為責(zé)任山實(shí)行分戶經(jīng)營，但存在著面積不實(shí)、山證不符、一山多證、一證多山等問題。目前，正在完善改革，主要是進(jìn)一步明晰產(chǎn)權(quán)、換發(fā)林權(quán)證、實(shí)施延包、規(guī)范承包合同等。三是絕大多數(shù)省區(qū)市正在進(jìn)行試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，制訂改革方案。目前，全國集體林權(quán)制度改革的主要做法是明晰林業(yè)產(chǎn)權(quán)和深化配套改革。

(一)改革的核心是明晰林業(yè)產(chǎn)權(quán)

2003年起，福建省委省政府在全國率先開展了以“明晰所有權(quán)，放活經(jīng)營權(quán)，落實(shí)處置權(quán)，確保收益權(quán)”為主要內(nèi)容的林權(quán)改革，通過折股量化、股權(quán)到戶(聯(lián)戶)或以人口、農(nóng)戶為單位均分、均包等形式，把集體林木所有權(quán)和林地使用權(quán)落實(shí)到戶、聯(lián)戶或其他經(jīng)營主體，明晰山林所有權(quán)。2004年，江西省委省政府出臺了《關(guān)于深化林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，堅(jiān)持“多予、少取、放活”的改革方針，開展了以“明晰產(chǎn)權(quán)，減輕稅費(fèi)，放活經(jīng)營，規(guī)范流轉(zhuǎn)”為主要內(nèi)容的林權(quán)改革，以20 世紀(jì)80年代初林業(yè)“三定”為基礎(chǔ)，對森林、林木的所有權(quán)、使用權(quán)以及林地的使用權(quán)作進(jìn)一步的規(guī)范和完善。

其他各省區(qū)也在借鑒兩省經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，大力推進(jìn)集體林權(quán)制度改革，都以實(shí)現(xiàn)“山有其主、主有其權(quán)、權(quán)有其責(zé)、責(zé)有其利”為最終目標(biāo)，逐步建立起經(jīng)營主體多元化，權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一的集體林經(jīng)營管理新機(jī)制。

(二)配套政策措施確保改革穩(wěn)步推進(jìn)

1. 規(guī)范林木林地流轉(zhuǎn)。福建省積極搭建林木林地流轉(zhuǎn)平臺，全省近30 個(gè)林區(qū)縣都相繼成立了林權(quán)登記交易服務(wù)中心，促進(jìn)了林業(yè)生產(chǎn)要素的規(guī)范、有序流轉(zhuǎn)和森林資源的優(yōu)化配置，森林資源得到有效開發(fā)利用。

2. 組建林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織。福建省在林權(quán)明晰之后，加強(qiáng)引導(dǎo)，鼓勵(lì)以親情、友情、資金、技術(shù)為紐帶，組建家庭林場、股份林場等新型經(jīng)濟(jì)合作組織，通過合作經(jīng)濟(jì)組織與加工企業(yè)聯(lián)合，實(shí)行定向培育，有效克服了林權(quán)到戶后小農(nóng)化經(jīng)濟(jì)意識傾向。

3. 創(chuàng)新森林資源管護(hù)方式。福建省尤溪縣群眾自發(fā)成立了民間護(hù)林防火聯(lián)防協(xié)會。按0.2 元/畝交納會費(fèi)，專項(xiàng)用于森林火警和火災(zāi)的撲救工資，解決了商品林一家一戶難管護(hù)的問題。

4. 解決林業(yè)投融資問題。福建省積極推進(jìn)林業(yè)投融資體制改革，與中國人民銀行福州中心支行、保監(jiān)局分別簽訂了《協(xié)作備忘錄》《關(guān)于開展林業(yè)保險(xiǎn)工作試點(diǎn)的備忘錄》，全面推進(jìn)林權(quán)證抵押貸款和森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)開展。

二、農(nóng)村集體林權(quán)制度改革的主要成效

(一)農(nóng)民造林育林護(hù)林的積極性明顯提高

林權(quán)制度改革后，農(nóng)民真正成了山林的主人，出現(xiàn)了爭先造林、育林、護(hù)林的景象。農(nóng)民“把山當(dāng)田耕、把樹當(dāng)菜種”，精心施肥、精心撫育，林業(yè)集約經(jīng)營水平明顯提升。同時(shí)，“看好自家山、管好自家林”成為農(nóng)民的自覺行動，截至2010年底，福建省農(nóng)民自發(fā)成立各種護(hù)林、防火等協(xié)會達(dá)1879 個(gè)，使森林資源得到更好的保護(hù)，提升了我國生態(tài)產(chǎn)品、林產(chǎn)品的供給能力。

(二)林業(yè)發(fā)展活力明顯增強(qiáng)

福建省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)得到明顯優(yōu)化，林木種植、種苗花卉、干鮮水果、木耳香菇、生態(tài)旅游、竹木加工等特色林產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展。浙江省臨安市竹業(yè)年產(chǎn)值19.2 億元，涌現(xiàn)出10 個(gè)超千萬元鄉(xiāng)，100 多個(gè)超百萬元村。其中白沙村把“砍樹”變成“看樹”，以森林旅游為依托發(fā)展“農(nóng)家樂”，2010年一個(gè)普通家庭的年均收入達(dá)7 萬元。天津市薊縣農(nóng)民的自留山、承包山變成了風(fēng)景林，全縣“農(nóng)家樂”旅游已發(fā)展到11 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、65 個(gè)專業(yè)村，5 萬余人受益，農(nóng)戶年收入高的達(dá)到40 多萬元，低的也有2.5 萬元。

(三)拓寬了農(nóng)民的增收渠道

集體林權(quán)制度改革后，為農(nóng)民提供了大量的生產(chǎn)資料和適合、直接、可靠的就業(yè)機(jī)會。江西省近兩年就有40 多萬外出農(nóng)民工返鄉(xiāng)務(wù)林;福建省永安市通過林業(yè)開發(fā)、產(chǎn)品營銷等，增加就業(yè)崗位5.84 萬個(gè)，占全市農(nóng)村勞動力總數(shù)的55.7%。農(nóng)民經(jīng)營林業(yè)的收入明顯增加。2005年，江西省因改革帶動全省農(nóng)民林業(yè)收入同比增長41%;福建省南平、三明等主要林區(qū)農(nóng)民的林業(yè)收入占到總收入的50%;遼寧省本溪市農(nóng)民人均涉林收入2367元，占總收入的58.9%。

(四)村集體收入明顯改善

福建省通過現(xiàn)有林業(yè)收益分成、收取林地使用費(fèi)等，形成了持續(xù)穩(wěn)定的村集體收入來源。3年來，每個(gè)村的年集體收入從幾千元增加到3 萬～12 萬元。村集體收入的增加改變了村集體經(jīng)費(fèi)緊張狀況。福建省邵武市上坪村改革后，村集體投資320 萬元，鋪設(shè)了水泥路，改造了電網(wǎng)，安裝了電話，家家戶戶喝上了自來水;永安市虎山村改革后，每年可獲得23 萬元的穩(wěn)定收入，村民代表大會決定，按每人每年100 元辦社保，給村民按每年60 元給60 歲以上的老人發(fā)津貼，“老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、幼有所教、困有所幫”在這些地方正在變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。

(五)促進(jìn)了鄉(xiāng)風(fēng)文明和農(nóng)村和諧穩(wěn)定

在集體林權(quán)制度改革中，農(nóng)民更加關(guān)心切身利益，充分行使自己的民主權(quán)利;廣大基層干部充分依靠群眾，廣泛征求群眾意見，積極幫助群眾排憂解難，得到了老百姓真心實(shí)意的擁護(hù)和充分肯定;返鄉(xiāng)務(wù)林使農(nóng)村剩余勞動力就地轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)民生活富裕，有效促進(jìn)了農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定。

三、促進(jìn)農(nóng)村集體林權(quán)制度改革的建議

(一)總結(jié)推廣成功經(jīng)驗(yàn)

我國林業(yè)近年來在以生態(tài)建設(shè)為主的思想指導(dǎo)下，造林面積和森林覆蓋率明顯提高，但制約我國集體林業(yè)發(fā)展中的一些體制性問題尚未得到根本性解決，如社會主體投資林業(yè)的積極性不高、林區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢等，如何進(jìn)一步激活我國集體林業(yè)發(fā)展的潛力，歸根結(jié)底要解決林業(yè)的產(chǎn)權(quán)問題。要借鑒福建、江西兩省先行開展集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的成功經(jīng)驗(yàn)，從明晰產(chǎn)權(quán)入手，重塑林農(nóng)的經(jīng)營主體地位，調(diào)動廣大林農(nóng)發(fā)展林業(yè)的積極性，不斷推動我國集體林產(chǎn)權(quán)制度改革走向深入。

(二)試點(diǎn)基礎(chǔ)上分類推進(jìn)

各地在集體林權(quán)制度改革中，都必須在扎實(shí)搞好試點(diǎn)的基礎(chǔ)上逐步推開。根據(jù)不同情況、不同類型，實(shí)施分類指導(dǎo)。對于已經(jīng)完成主體改革的省區(qū)，重點(diǎn)是幫助做好鞏固、完善、提高工作，做到不留隱患，經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)，同時(shí)積極推進(jìn)配套改革。對于浙江、廣東等地，重點(diǎn)是幫助指導(dǎo)完善改革，解決好“山證不符”、界定產(chǎn)權(quán)、搞好延包和換發(fā)林權(quán)證等問題。對于尚未全面鋪開的省區(qū)，重點(diǎn)是幫助搞好試點(diǎn)，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，制定好改革總體方案。同時(shí)，加強(qiáng)檢查，掌握改革動向，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和督促解決問題，確保不趕進(jìn)度、不走過場、有序推進(jìn)、保證質(zhì)量。

(三)完善配套措施

根據(jù)主體改革后的情況和需要，及時(shí)推進(jìn)各項(xiàng)配套改革，重點(diǎn)包括推進(jìn)林業(yè)投融資改革，開發(fā)適應(yīng)林業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)的長周期、低利率的金融產(chǎn)品，主要是林權(quán)抵押貸款和森林保險(xiǎn)等;建立健全森林資源流轉(zhuǎn)制度，探索限期、限量、現(xiàn)貨流轉(zhuǎn)等辦法;建立和完善林業(yè)社會化服務(wù)體系，鼓勵(lì)和引導(dǎo)組建專業(yè)化林業(yè)行業(yè)協(xié)會，提高林業(yè)生產(chǎn)的組織化程度;轉(zhuǎn)變林業(yè)部門的行政職能，創(chuàng)建公開透明的管理體系，構(gòu)建公正公平的執(zhí)法體系，構(gòu)筑高效便捷的林業(yè)行政服務(wù)體系。

(四)改革林木采伐限額管理制度

隨著集體林區(qū)林業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系的明晰，林木實(shí)行限額采伐管理制度已不適應(yīng)集體林區(qū)發(fā)展的要求。要切實(shí)落實(shí)分類經(jīng)營的要求，對于生態(tài)區(qū)位特別重要的森林，實(shí)行嚴(yán)格的采伐限額管理制度;對于商品林，要按照市場經(jīng)濟(jì)原則，放寬采伐管理制度，賦予經(jīng)營者對自己經(jīng)營的林地上造林、經(jīng)營、撫育、采伐的處置權(quán)。為此，建議在嚴(yán)管生態(tài)公益林的前提下，對南方集體林區(qū)的商品林采伐管理放寬政策，以激發(fā)投資者的積極性，使林業(yè)始終處在能砍能造的良性循環(huán)上。

［1］黎漢才. 淺談集體林權(quán)制度改革中存在的問題及解決措施［J］.廣東科技，2012(3).

［2］楊禮儀. 集體林權(quán)制度改革中存在的問題及對策［J］.現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，2010(14).